对行政法检察司法解释的法理思考

荣晓红

（最高人民检察院，北京 100726）

我国行政检察机构自从2018 年独立成立以来，在检察创新、能动履职方面展示出应有的担当与作为，先后以行政争议实质性化解、非诉行政执行监督、行政违法行为监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出、类案监督促进社会治理为抓手，有力有效创造性地开展行政检察工作，取得了显著业绩，在促进法治政府、法治社会建设的过程中，赢得了社会广泛赞誉。广大检察人员在丰富的行政检察实践中深刻感受到行政法司法解释在行政检察司法中具有重要的基础性地位，发挥着重要的指导和引领作用，只有对相关理论问题进行深入思考，从法理上予以正确回答，形成司法共识，统一司法行为，才能有力有效地支撑和保证行政检察工作积极稳妥地高质量发展。

一、我国行政法检察司法解释的重要特点、作用和意义

(一)重要特点

1.存在“二次”解释或“三次”解释、多次解释现象

在行政检察工作中，行政法司法解释存在“二次”解释、“三次”解释与多次解释的现象。这是行政法检察司法解释的外部表现特点和解释所处的环境特点。所谓“二次”解释，是指首先由行政主体在行政执法过程中对行政法进行解释，然后进入检察领域，由检察机关再次对行政法进行解释，这种情况主要发生在行政争议实质性化解、非诉行政执行监督中，在相关的类案监督、行政违法行为监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出中，也有这种情况。所谓“三次”解释，是指首先由行政主体在行政执法过程中对行政法进行解释，然后进入诉讼阶段，由法院进行“二次”解释，最后进入抗诉阶段，由检察机关进行“三次”解释，这种情况主要存在于行政诉讼监督及相关的类案监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出中，行政违法行为监督只有在进入诉讼监督之后，才会产生由检察机关实施的“三次”解释。所谓多次解释，是指在由原抗诉检察院的上级检察院提出抗诉的情况下，上级检察院在行政主体执法解释、法院审判司法解释、原（提请)抗诉检察院检察司法解释基础上又进行的检察司法解释，这种现象只存在于一次抗诉、二次抗诉、三次抗诉、多次抗诉的行政诉讼监督及相关的行政检察案例指导、行政检察建议提出中。就行政公益诉讼中的行政法检察司法解释而言，大部分行政公益诉讼案件，检察机关提出行政检察建议，行政主体接受建议、落实整改就结案了，其中的行政法解释表现为行政主体的执法解释和检察机关的检察司法解释，存在“二次”解释，只有一小部分案件，检察机关需要向人民法院提起公益诉讼，法院对行政法又进行“第三次”解释即审判司法解释。至于抽象行政行为监督中对行政法的司法解释，也存在“三次”解释现象。具体来说，随着我国《立法法》第82 条规定“设区的市、自治州政府可以规定规章”的全面实施，市、州人民检察院可以对同级人民法院行政审判活动中对规章的附带审查进行监督，另外，区、县人民检察院可以对区、县人民法院行政审判活动中对规章以下规范性文件的附带审查进行监督，这些将成为抽象行政行为行政检察监督的主要内容。随着公益诉讼依法、全面推开，将来对抽象行政行为的行政检察监督（业务)，对人民法院经附带审查认为行政性法律规定违宪、违法或悖理、不当的，人民法院应当制发司法建议，建议相关行政机关及时修改、完善相应的行政法规，督促其科学、合理配置当事人的权利、义务，同时报送同级人大常委会备案审查；若人民法院做不到这一点，同级人民检察院可以提出检察建议，及时予以监督。[1]这其中存在行政主体适用行政性法律规定的执法解释、人民法院附带审查过程中的审判司法解释以及人民检察院行政检察监督过程中的检察司法解释，即存在“三次”解释。对于一定区域的行政法规损害不特定多数人（即任何行政相对人)的合法权益的，相应的检察机关经审查认为违宪或违法或悖理、不当的，可以及时建议相关行政机关及时修改、完善，督促其科学、合理地配置当事人的权利、义务，并报同级人大常委会备案审查，经建议相关行政机关仍不修改、完善的，相应检察机关可以针对抽象行政行为提起行政公诉。[1]其中存在检察机关对行政法律规定的检察司法解释、行政机关修改、完善过程中的执法解释以及人民法院审理判决过程中的审判司法解释，即存在“三次”解释。

2.具有多层级解释效力

在行政法检察司法解释实践中，解释效力具有多层级特点。这是行政法检察司法解释的效力体制特点。在行政法检察司法解释活动中，有的司法解释活动经过行政机关的行政执法解释和检察机关的监督司法解释“二次”解释后即生效，此即二元一层级解释体制；有的司法解释活动经过行政机关的行政执法解释和法院审判司法解释后又经过检察机关监督司法解释后生效，此即三元一层级解释体制。就绝大部分行政诉讼监督案件、相关行政违法行为监督、类案监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出及行政争议实质性化解、非诉行政执行监督、相关行政违法行为监督、类案监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出而言，是经过三元一层级解释体制或二元一层级解释体制对相关行政法的适用问题作出了有效解释，但对那些经过抗诉的行政诉讼监督案件而言，对行政法适用问题的检察司法解释会经过行政机关行政执法解释、原审法院审判司法解释和检察机关的监督司法解释（即检察司法解释)才生效，有时抗诉还不止一次，这就形成了三元二层级、三元三层级甚至三元四层级解释体制。至于行政公益诉讼案件的解释体制，如前所述，大部分行政公益诉讼案件，通过督促落实检察建议进行整改就结案了，只存在行政机关行政执法解释和检察机关监督司法解释（即检察司法解释)的二元一层级司法解释体制，只有少部分通过提起诉讼的行政公益诉讼案件，在此基础上增加了法院审理案件时的审判司法解释，即存在三元一层级司法解释体制。在对行政法律规定附带审查的监督活动中，存在法院对行政法律规定能否适用、如何正确适用的审判司法解释和检察机关的监督司法解释（即检察司法解释)，这是二元一层级司法解释体制，检察院抗诉的，则存在二元二层级或二元三层级司法解释体制。行政法检察司法解释的有效性不是体现在行政检察活动过程中的阶段性阐述或程序性议论中，而是体现在各种行政检察司法活动的检察裁量和检察决定活动中的甄别、认定中，而检察裁量、检察决定是建立在充分的检察调查和全面的检察审查基础之上的。期间，专家、学者的意见只是检察司法解释的参考，即使意见被吸收，转变为检察司法解释意见，其本质也只能是学术研究意见，其本身并不是有效司法解释。行政法检察司法解释的效力主要体现在二元一层级解释体制或三元一层级解释体制中，只有一部分体现在二元二层级、二元三层级或者三元二层级、三元三层级、三元四层级解释体制中。我们认识到行政法检察司法解释不同层级的效力体制，就能够树立信心、做好充分思想准备，更好地应对、开展相关的调查研究和审查工作，保证作出比较科学的解释意见。

(二)作用

在行政检察工作和行政法检察司法解释实践中，行政法司法解释具有三个方面的功能或作用。一是尊重和促进行政主体依法行政。由于行政法调整的是行政主体和行政相对人在行政执法中的权力（或权利)、义务，行政检察活动要尊重并有利于促进行政主体依法行政，对行政法的检察司法解释活动，也要求做到这一点，不能干扰、破坏或阻碍行政主体正常执法活动的顺利进行。这是行政检察“一手托两家”的第一家。行政法检察司法解释这方面的作用主要表现在行政争议实质性化解、非诉行政执行监督、行政违法行为监督及相关的行政检察案例指导、行政检察建议提出中的行政法司法解释中。二是监督全面、准确司法。行政检察大量的、传统的活动是对行政诉讼活动、行政诉讼结果提起抗诉，依法进行监督，通过依法开展诉讼监督，保证行政法得到全面、准确实施，保证行政法的精神得到充分体现，在这个过程中的行政法司法解释也要贯彻监督全面、准确司法，保证行政法得到公正实施。这是行政检察“一手托两家”的第二家。行政法检察司法解释这方面的作用主要表现在行政诉讼监督、相关的类案监督、相关的行政检察案例指导、相关的行政检察建议提出中。三是保证或促进科学立法。在检察机关对法院行政审判活动中实施的行政法律规定附带审查的监督活动中，检察机关对行政法司法解释的要求或者说行政法检察司法解释具有的功能、作用，很明显表现为促进相关行政法律规定进一步完善，保证科学配置不特定行政相对人的权利、义务。行政法检察司法解释这方面的作用主要表现在对抽象行政行为的检察监督活动中。

(三)意义

行政法检察司法解释是以检察司法审查为手段，推动和保障行政法统一、正确实施。一讲到司法审查，人们很容易想到的是，它是西方资本主义国家“三权分立” 宪政体制下权力制衡思想的附庸，这种认识是静止的、片面的。随着法律部门的分化、细化和三大诉讼法的形成、发展，三大诉讼活动中都存在不同的司法审查活动，特别是随着行政法和行政诉讼法作用的凸显，司法审查制度得到了充足发展，依照法律，通过启动行政诉讼程序，裁决行政主体是否违宪、违法，监督行政，促使合宪、依法行政，成为司法审查制度的主要内容。[2]在我国，关于司法审查，传统的观点认为司法审查存在两个层面，宪法层面的司法审查是法院对立法机关的行为是否合乎宪法所进行的审查；行政层面的司法审查是法院对行政机关的行政行为是否合宪、合法所进行的审查。[3]很显然，第二个层面的司法审查为我们认识、分析行政法司法解释活动中，法院、检察院实施的司法审查提供了一个有力的触角。具体讲，在行政诉讼活动中，法院对行政行为是否合宪合法或者所依据的行政法律规定是否合宪合法所进行的审判司法审查，是一种制约型的司法审查，是对行政行为的直接的司法审查，它是行政行为正确实施的延伸和保证，是行政法实施系统内的司法活动。而检察院对行政行为的司法审查分为两种情况，第一种情况是，检察院通过对行政诉讼活动中行政审判活动、行政审判结论或者附带审查行为进行监督，实现对具体行政行为、抽象行政行为的司法审查，这是一种监督型司法审查，是对行政行为的间接的司法审查，它是行政行为正确实施的必要补充和重要保障，是行政法实施系统外的司法活动，相关的行政法检察司法解释体现的是以专门的监督司法审查（即检察司法审查)为手段，推动和保障行政法统一、正确实施；第二种情况是，在行政争议实质性化解、非诉行政执行监督、行政违法行为监督及相关的类案监督、行政检察案例指导、行政检察建议提出检察活动中，在具体行政行为或抽象行政行为导致的行政公益诉讼检察活动中，检察机关依据法律监督机关的宪法授权，直接实施的专门的监督型司法审查，它也是行政行为正确实施的必要补充和重要保障，是行政法实施系统外的司法活动，其中的行政法检察司法解释体现的也是以专门的监督司法审查（即检察司法审查)为手段，推动和保障行政法统一、正确实施。无论是通过对法院行政诉讼活动的监督实现对行政行为的间接监督型司法审查，还是直接对行政行为的作出、结论的执行、同类情况的监督等监督活动中的直接监督型司法审查，开展行政法检察司法解释活动，在运用检察司法审查过程中，都要坚持以合法性审查为主，以合理性审查为辅，即以审查审判司法、行政执法是否合宪合法为主，同时也要审查是否合情合理，然后再作出适当解释，从而推动和保障行政法统一、正确实施。

二、我国行政法检察司法解释结构

我国行政法检察司法解释结构是指这种司法解释活动由哪些主体实施、解释什么以及主体如何正确、有效地组织实施解释活动，即，解释结构论回答的是解释主体、解释对象及解释主体与解释对象相互关系、解释行为如何运行的问题，解决的是靠谁解释、解释什么、如何解释的法学基础理论问题。

(一)解释主体

行政法检察司法解释主体是指在行政检察工作中，具有办案资格或具有从事行政检察综合工作资历的检察人员及相应的办案组织、办案单位，包括检察院、检委会、检察官联席会议、办案组与主办检察官。其中主办检察官是解释的具体执行者，一般所言行政法检察司法解释主体也是指主办检察官，主办检察官的解释是解释工作的最前沿；办案组、检察官联席会议是解释工作的重要阵地，对那些疑难复杂、重要案件，办案组和检察官联席会议一般都要进行激烈、充分的较量、研讨、争论；检委会是解释工作的核心，不同的解释意见在这里较量，并最终形成检察院的解释意见；检察院是解释意见的制作单位，对解释意见负责。检察官助理、书记员没有司法解释权，他们只是辅助主办检察官从事相关的协助、配合工作。作为行政法检察司法解释主体的主办检察官，要具备两个条件：第一个是合法合规条件，即主办检察官要合法合规，包括具备合法的资格资历，一般指员额制检察官，且没有违法违纪违规情节记录，具有违法违纪违规情形的，在规定的时间内不能履行检察职能，当然不能行使行政法检察司法解释职权；第二个是关联条件，行政法检察司法解释是行政检察业务，因此，一般情况下，员额制检察官只有在行使相应的行政检察职能中才会遇到行政法司法解释问题。这些行政检察职能的具体形式较多，随着行政检察业务的发展，将来还会增多，但归纳起来，无外乎两大类，第一类是检察机关直接监督行政职权的正确行使和行政法的统一、正确实施；第二类是检察机关通过对诉讼的监督间接地监督行政职权的正确行使和行政法的统一、正确实施。合法合规条件是员额制检察官从事行政法检察司法解释的前提，关联条件则是员额制检察官合法合规开展司法解释活动的时空条件，两者缺一不可，共同说明作为解释主体的员额制检察官是个什么样子的，必须在什么情况下才能开展具体的解释活动。

(二)解释对象

行政法检察司法解释对象是指，主办检察官或相关的办案组织在办理行政检察案件或者在履行其他行政检察职能活动中，需要对哪些行政法适用问题进行阐释、说明、理解并运用书面或口头形式把这种阐释、说明、理解表达出来、表述清楚。这些行政法适用问题内容丰富，概括起来，包括对行政法法律文本（即具体的法律规定)的解释、对法律事实与法律规范的解释、对行政法适用中的理论问题的解释。其中，行政法法律文本结构复杂、多变，包括狭义法律、行政法规、规章、政府的抽象性文件和政府的政策性规定，除了狭义法律外，其他部分变动性较强、更易频繁，因此，在解释行政法规范时，要对它的历史背景和时代条件给予充分的关注。而就法律事实与法律规范的解释，传统的主流观点主张将事实问题排除在解释的对象之外，或者说把法律解释的对象与法律事实问题分开，把法律解释对象仅仅局限于法律文本的范围之内。[4]125笔者此前在研究刑法司法解释理论过程中也持这种观点。近期，通过拜读黄竹胜同志的博士论文，被他的说理所折服，在此也主张将法律事实与法律规范作为法律解释的对象，理由是：第一，法律解释主要存在于司法活动中，表现为司法解释，只有在法律适用中才存在法律解释问题，而适用法律便意味着事实与制定法的结合，从大量的成例来看，对两者的解释是合在一起进行的。第二，从解释的一般原理来看，对法律解释者来说，如果不与案件相结合就不能全面把握整个语境，因此，解释主体必须与成文法交流、与案件沟通，才能解释清楚法律条文的意义。[5]第三，如果深入法律适用过程，就不难发现，“从大量的规范中挑选适合于当时问题和纠纷的法律规范并予以适用”的法律解释活动，并非单纯地在释放出法律条文的意义，意义问题同样可以出现在法律事实的解释中。因此，如果置身于法律适用的过程，就可以看出，法律事实与法律规范对于法律解释活动的发生、结果和效力，都具有不可替代的意义。[4]126第四，在解释的操纵层面，法律事实与法律规范在解释中体现为二者之间的互动和相互阐明，解释者的目光“将在事实与法律秩序的相关部分之间来回穿梭”。[6]在我国行政法学界，大部分学者倾向于把事实问题与法律问题分开，把对法律事实的认定和性质识别当作独立的问题来考虑。[4]129但是，前面关于法律事实应成为法律解释对象的说理在行政法司法解释活动中表现得很明显，特别是在行政法内容日益发展的今天，法律规定的门类多样，各类行政法律事实相互不同，为了更好更准确地适用行政法律规定，需要司法人员（当然包括检察人员) 格外关注不同法律事实的解释，因此，我们赞成将行政法律事实与行政法律规范作为行政法检察司法解释的一类解释对象。此外，在行政检察实践中，由于行政法适用理论内容丰富且不断更新，新思想、新主张、新学说较多，对行政法如何适用具有重要影响，这样一来，在行政法检察司法解释实践中，就面临着对相关行政法适用理论问题进行妥当解释。如，在行政检察工作中，经常会遇到行政法比例原则如何适用的问题，这时，就要对比例原则的涵义、构造以及比例原则与合理性原则的区别进行妥当解释。又如，在行政检察实践中，常遇到行政自由裁量权的公正行使问题，这就要对行政自由裁量与公正要求、行政自由裁量的指南、手册、裁量基准的制定、控制技术的实施与执行规范化问题进行科学的解释。因此，本文提出，将行政法适用中的理论问题作为行政法检察司法解释的一类解释对象。

(三)实施行政法检察司法解释

首先要明确一点，实施行政法检察司法解释在程序上讲是指检察人员如何正确、有效实施行政法司法解释，包括如何提出解释议案、如何调查分析研究、如何征求意见、如何论证提出解释意见，然后按照一定程序讨论通过后公布实施。这些行为从程序上状述着解释主体与解释对象之间的关系和解释活动的运行，是行政法检察司法解释结构论。而下文将要论述的解释主体坚持什么样的解释目标（即解释立场)、坚持什么样的解释原则、采取什么样的解释方法实施解释，则是从实体上状述解释主体应当如何开展解释活动，是行政法检察司法解释本体论，不得与结构论的行政法司法解释程序行为相混淆。这样区分的意义在于，必须认识到结构论意义上的行政法检察司法解释行为是指解释主体如何具体组织实施解释，对解释对象施加影响，直到解释意见正式出笼。做好各阶段各环节的解释工作，同时也应当明确行政法检察司法解释目标、司法解释原则，司法解释方法是行政法检察司法解释理论的主干，需要深入认识和掌握。其次，还需要认识到，在不同种类行政检察工作中，由于行政法适用问题的特点和相应行政检察工作的不同要求，实施行政法检察司法解释程序性行为的难易、繁简程度不同，具体内容和表现不同。认识到这一点，要求检察人员在从事行政法检察司法解释工作时，既要坚持如何组织实施解释的一般要求，又要坚持具体问题具体对待，在坚持“动”的一般原理时寻求具体实施的解决途径和方案。最后，还要认识到结构论上所指的“如何解释”是指如何更好地组织实施行政法检察司法解释，即解释要有程序观点和效率意识。

三、我国行政法检察司法解释目标

解释目标是解释学和解释活动的核心问题，也是解决解释原则、解释方法问题的先决条件，在行政法司法解释领域也是如此。关于解释目标，有的学者把它理解为解释的基本思想，它决定着解释的总方向，[7]而有的学者把它理解为解释观念。[8]德国学者把法律解释目标区分为主观解释论与客观解释论，他们一般把解释目标理解为解释活动所应当达到的最佳境界，实际上是衡量最佳解释的标准和尺度。这种思想对我国刑法司法解释目标的研究影响较大。我国刑法学界对刑法司法解释目标（也叫解释立场)进行讨论时，一般都把解释目标集中于解释的立场原意和法律的客观意义，大部分学者所理解的解释目标大体上是指法律解释的标准状态，不过，也有人提出异议，认为“法律解释的目标就是法律解释所要达到的目标”，这个目标是根据司法的目标、对法律方法具有的指导意义、法律适用过程等三个因素来确定的，根据这三个因素，他把法律解释目标确定为“建构裁判规范，即为法官判决说明理由，并以此作为三段论推理的法律前提”，[4]158-159应该说，黄竹胜同志博士论文中所持的这种观点对笔者理解法律的司法解释目标具有启发意义。他认为，行政法解释的目标是行政法解释者通过解释活动所欲达到的目标，主观说（即立法原意论、立法者原意说)、客观说（即法律的客观意义论、主体解释论)及其折中说所倡导的是理想目标，而建构裁判规范则是法律解释的现实目标，并且通过对立法者原意说、主体解释论的批评，提出以立法原意为主导的综合解释论，这种理论实际上也是折中说主张的主要内容。笔者在论述刑法司法解释立场及其与刑法司法解释方法的相互促进问题时，提出了以形式解释立场（即主观解释论)为基础，以实质解释立场（即客观解释论)为突破口，将两者有机结合，实行实事求是、与时俱进的解释立场（也即解释目标)，才是科学的解释目标论（或曰解释立场论)。[9]不难看出，笔者和黄竹胜同志的观点比较相似或者靠近，但是，黄竹胜同志在他的以立法原意为主导的综合解释论的论述中，基本上沿袭了前述“建构裁判规范说”的思路，没有结合行政法司法环境、背景的特点对如何科学地综合解释进行阐述。笔者认为，刑法司法解释立场（即刑法司法解释目标)科学论也好，行政法司法解释目标综合论也罢，基本上都是正确的，但如何做到科学、如何做成综合，要结合各部门法司法解释的具体环境、背景、特点进行进一步的阐述、说明，打通人们认识的“最后一公里”。鉴于此，笔者认为，我国行政法司法解释（包括行政法检察司法解释)的目标，应当是以立法（者)原意为基础，同时充分体现法律事实特点,参考相关行政法适用理论主流观点、前沿观点，符合不同部门不同地区科学、高效行政的具体要求，即由于我国行政法法律规范的多元性、层次性，司法所涉法律问题的广泛性，法律事实的复杂性,司法所涉部门的专业性、所涉地区的差异性，我国行政法（检察)司法解释的目标要做到以下四点：1.切合不同部门不同层级法律规范的立法精神和立法原意；2.充分反映法律事实的特点；3.符合行政法理论的内核（即主流观点、前沿观点)；4.有利于促进和引导各部门、各地区依法科学行政、公正高效行政。我们不妨把这种行政法（检察)司法解释目标观点叫作“以立法（者)原意为基础的综合论”。

四、我国行政法检察司法解释应坚持的基本原则

关于行政法解释原则，中外学者的观点大同小异，无外乎一般性解释原则和特殊性解释原则。[4]223-257本文从我国行政法检察司法解释的特殊性和本文观点的系统性、连贯性出发，拟将我国行政法检察司法解释应坚持的基本原则分为合法性原则、合理性原则、有利归于个人原则和有利于促进依法行政、公正司法、法制完备原则。其中，合法性原则包括符合立法规定原则、符合法制统一原则、符合行政法理原则，合理性原则包括符合案件具体情况、特点原则、有利于提升行政管理效果原则、适应客观情势原则、利益平衡原则。

(一)合法性原则

一般认为，合法性解释原则包括解释主体合法、解释内容合法和解释过程合法。[4]230-232笔者认为，按照常识性理解，合法性解释是指解释内容合法和解释程序合法，但按照本文前述观点，解释主体合法与解释程序合法属于解释结构论内容，而解释过程合法是解释方法论的内容，这样合法性解释原则就是指解释内容合法。在行政法监督司法解释（即行政法检察司法解释)活动中，解释内容要合法，包括解释的内容要符合行政法的立法规定、符合行政法法制的统一、符合行政法的法理，也即，解释的内容既要符合行政法立法原意，也要符合行政法体系的一致，还要符合行政法法理。其中，符合行政法体系的一致，包括既要符合不同层级不同部门的行政法规定，还要符合宪法以及其他法律的规定；符合行政法法理，是指解释的内容还要符合行政法精神、行政法原理、要义。

(二)合理性原则

学界一般都将合理性解释原则作为与适应客观情势原则、利益平衡原则相并列的一个解释原则，并且将合理性原则作为一般性解释原则，专指解释活动的内容要符合案件的具体情况、特点。[4]240-246笔者认为，行政法司法解释合理性仅仅指解释的内容符合案件的具体情况、特点还不够，还要有利于提升行政管理效果，前者是主干和载体，后者是补充和具体要求，同时，行政法司法解释要适应客观情势、做到利益平衡这两项原则也应纳入合理性解释原则中来，行政法司法解释合理性解释原则内容才充实、完善，否则，合理性解释原则太干瘪、单薄，还有很大的空间有待于充实、完善。

所谓解释要符合案件的具体情况和特点，是指解释者在确定行政法规范的意义幅度时，要与案件事实相适应，解释者通过解释所释放的意义适用于案件所产生的结果公平、合理，具体包括：1.解释者在法律意义范围内所选择和确定的意义与案件事实的性质与程度成比例，也即要对法律规范的意义进行按照比例的解释；2.解释者在法律意义范围内选择某个解释结果必须符合立法目的，存在正当的选择理由。所谓解释要有利于提升行政管理效果，是指解释结果在成本与收益的衡量上要对称，要有利于促进行政管理规范、高效运行，解释内容和结果要充分考虑行政法规的立法背景以及所追求的管理目标，从达到最佳管理效果的角度来解释管理法规的意义内涵，并确定适合于管理需要的法律意义。合理性解释原则中的适应客观情势解释原则是指行政法司法解释活动要因时因地具体解释，要根据变化了的时空环境确定行政法规范的意义，要根据特定的背景具体分析案件事实的内涵、准确把握行政法理论要义，这是具体情况具体分析的一般性解释要求的具体体现。

利益平衡原则是针对行政法领域行政权力与公民权利始终存在对立和统一的关系而提出的择优适用法律、择优确定法律规范意义、择优解释案件事实涵义的价值追求和行政法理论观点的底蕴。具体来讲，包括：1.在个人利益与公共利益发生冲突又没有直接的法律规定可以依据的情况下，存在复数解释和选择的可能性，应该综合考虑两种冲突的利益进行合理的取舍。2.解释以追求利益最大化为目标，解释的结果应该与社会的基本价值观念和价值标准相一致，以使解释的结果达到冲突各方都可以合理接受的程度。3.当存在复数的利益时，解释应该对各种利益进行比较和权衡，以确定各种利益保护的优先性和位阶性。

(三)有利归于个人原则

同为法律解释中的有利归于个人原则，行政法司法解释中的有利归于个人解释原则的内容和特点具有自己的不同，它是指解释者在行政法规意义模糊、意义幅度较大或案件事实存在疑惑或者行政法适用理论观点有争议时，应该选择有利于行政相对人的解释，有学者将行政法规的意义存在模糊、意义幅度较大时选择有利于行政相对人的解释原则的具体内容作了概括，[10]本文这里不再引述，也有学者将案件事实存在疑惑时选择有利于行政相对人的解释的本质特征和基本要求作了界定，即：“如果疑惑事实在现有的证据情况下仍然不能排除疑惑，获得一个确定性结论，而且该事实不利于相对人，则应当推定一个对行政相对人有利的结论”，[11]但对行政法适用理论问题存在争议情况下选择有利于行政相对人的解释的基本情形和要求未提及，我们认为，当行政法适用理论适用于大多数行政相对人时，据此作有利于特定行政相对人的解释，当行政法适用理论没有明确述及特定行政相对人情形的，或者理论争点各不相同，均不适用特定行政相对人情形的，运用行政法基本原则作出有利于特定行政相对人的解释。

(四)有利于依法行政、公正司法和法制完备的原则

在行政检察实践中，各种行政检察实践中的司法解释活动要么要有利于促进依法行政，要么要有利于保证公正司法；要么要“一手托两家”，既要有利于保证公正司法，也要有利于促进依法行政；在对设区的市级检察院以上的检察院对行政法律规定进行附带审查的监督和区、县人民检察院对区、县人民法院行政审判活动中对规章以下规范性文件的附带审查进行监督的解释，还要有利于促进国家、地区法律制度完备完善，这三点是我国行政法检察司法解释的基本遵循。我们要在行政法检察司法解释活动中落实好、处理好、掌握好，确保我国行政法检察司法解释活动始终沿着正确的方向运行。

五、我国行政法检察司法解释应采取的主要解释方法

法律解释方法是法律解释学理论中的重要范畴。由于本文主张将行政法检察司法解释的对象界定为（行政法)法律文本、法律事实和法律规范、行政法适用问题理论，因此，行政法检察司法解释的解释方法就应当包括：解释法律文本意义的主要解释方法、解释法律事实和法律规范的主要解释方法、行政法适用问题理论的主要解释方法。关于法律文本意义的主要解释方法，民法解释学界、刑法解释学界和行政法解释学界的观点大同小异，在主要内容的认识上都差不多，都主张将法律文本意义的解释方法大致分为文义解释方法和论理解释方法两大类。其中，文义解释方法又包括字面解释方法、扩张解释方法、限缩解释方法、当然解释方法和反对解释方法；论理解释方法又包括历史解释方法、体系解释方法、目的解释方法和合宪解释方法。三大部门的法律解释学界对于这些具体解释方法的内涵、解释规则、操作要领的认识都是相同或相似的。明显不同的地方是，三大部门法解释学界对法律文本漏洞填补问题的认识不一致。民法解释学界主张将法律文本漏洞的填补当作法律适用的一项技术问题，而不是法律解释方法，否则便是司法造法。[12]刑法解释学界有人主张法律文本漏洞填补是一种具体解释方法，它不是司法造法，并对它的具体适用情形（即具体的漏洞填补解释方法)做了阐述。[13]而行政法解释学界有人主张把法律文本漏洞的填补和法律规范冲突处置当作法律解释方法应用中的一个现实问题加以分析。[4]303-305

关于行政法法律事实与法律规范的解释方法，由于在行政检察实践中，解释者所要解释的案件事实要么是经过行政机关执法认定的事实，要么是在行政机关执法认定后审判机关又经过司法认定的事实，但都是法律事实，当检察机关在监督行政执法或监督审判司法过程中，就面临着对这种法律事实与相关的法律规范进行适当解释的任务。第一，要充分运用双方当事人提供的证据材料以及检方经过调查取证获得的证据材料进行甄别、解释、认定，看看行政机关或人民法院所认定的法律事实的真实性程度如何。如果真实性程度很高、基本属实，则对相应的法律规范的可适用性进行解释即可；如果真实性一般或很低，则作出相应的解释、认定，对能否适用相应的法律规范、适用哪条法律规范或作出其他相应的处理进行适当解释。这种解释方法叫作现有证据材料解释方法。它是行政法律事实和法律规范的最基础的初步解释方法，是按照从对法律事实的解释到对法律规范的解释顺序进行的。它适用的前提是法律事实的真实性还没有真正弄清楚。第二，运用对法律规范的事实构成的解释来看法律事实是否与之相符，进行解释，从而决定是否适用相应法律规范、如何适用相应法律规范。具体来讲，用法律规范的事实构成来衡量案件的法律事实，看看经过认定的案件法律事实是否满足某个具体法律规范的事实构成要求，从而决定如何适用法律规范，这种解释方法叫作规范解释方法，是对法律规范中的事实构成是否与案件的法律事实相符进行解释，从而决定是否适用相应法律规范或者适用哪个法律规范。它是行政法律事实和法律规范的重要解释方法、主要解释方法。在行政检察实践中，案件的法律事实弄清楚以后，一般都会运用规范解释方法进行解释、指导办案。在应用规范解释方法时，首先，应当从案件法律事实所可能属于的法律体系中选择和确定适合本案的法律规范，并对该法律规范中的事实构成进行解释。如果通过解释发现选择不当，有可能造成定性不准、适用法律错误的，或者出现若干个法律规范均可以适用本案，即出现规范竞合时，则要通过解释选择适用于本案或最符合本案性质的法律规范来适用。其次，用初步选定的法律规范逐项解释案件的法律事实，看其是否相符，如果存在差别，应细究差别事项是否为主要事实，是否影响案件性质的定位，如果是，则要考虑另外选择法律规范。最后，以法律规范的事实构成要件来解释案件的法律事实时，还要对法律规范事实构成的各个要素进行具体化，使之在内容上更接近案件的法律事实，特别是在其要素比较抽象时，应该对其含义进一步解释明确，以便于更好地比照和对接。

关于行政法适用问题理论的解释方法，主要有三种情形：第一种情形是基础理论、一般理论统摄具体理论的解释方法，即当行政法中各部门法的研究成果与行政法基础理论、一般理论的研究成果不一致时，应自觉地运用行政法基础理论、一般理论研究成果对相关行政法适用问题进行解释；第二种情形是前沿理论、主流理论统摄当下理论、传统理论和非主流理论解释方法，即当行政法适用问题当下理论观点、传统理论与前沿理论观点不一致、传统的非主流理论观点与主流理论观点不一致时，应当自觉运用前沿理论、主流理论观点对相关行政法适用问题进行解释；第三种情形是基本原则统摄所有问题的解释方法，即当适用前两种解释方法解释相关行政法适用问题所得出的解释意见仍不够妥当时，应该自觉地运用行政法基本原则进行甄别、展开解释。一般情况下，这三种解释方法的位序是：第一种解释方法排在最前面，然后是第二种解释方法，最后才是第三种解释方法，但也不排除直接运用第三种解释方法就可以解决需要解释的法律适用问题的，就径直运用第三种解释方法即可。

关于行政法司法解释实践中如何对行政法法律规范漏洞进行填补，笔者也赞同黄竹胜同志的意见，即主要通过应用行政惯例进行补充，通过采用行政类推方法进行补充，根据行政法的基本原则进行补充，根据公认的社会价值标准、事物的本质进行补充。[4]304-305至于对行政法适用中大量存在的法律规范冲突的处置和法律规范的选择，即，层级冲突的，上位法优先；同级规则冲突的，由有权机关裁决或决定；新旧法冲突的，新法优先；一般规则与特殊规则冲突的，特殊规则优先；新的一般规定与旧的特殊规则冲突的，由有权机关裁决；地域冲突，按照地域原则解决；国际法与国内法冲突，原则上国际法优先，但保留条款除外。[4]303-306至于案件事实中存在漏洞或冲突的，则属于案件事实未调查清楚，需要检察机关开展相应的检察调查和检察审查。行政法适用问题理论中相关观点甚至相应理论如果存在漏洞或冲突的，则属于相关理论研究的深化细化问题，需要理论界加强研究或需要解释者根据行政法基本原则、基本原理进行一定的研究之后作出妥当解释。