中美公益众筹信息监管比较及启示

李霞 储召慧

【摘 要】 在共同富裕背景下，立足中国非营利组织公益众筹实践，从公益生态视角深入探讨第三次分配提升路径，能够深化共同富裕和第三次分配理论范畴。文章选择中美公益众筹代表性平台Watsi和轻松筹进行分析，通过实例比较发掘现实问题，深入项目流程实践，从公益众筹项目全过程探析监管问题，提出了加强中国公益众筹监管的多主体全方位策略，为推进互联网慈善高质量发展、解决公益众筹现实问题提供了有益启示。

【关键词】 公益众筹； 平台监管； 信息监管； 轻松公益

【中图分类号】 F233  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）10-0110-07

一、引言

共同富裕是社会主义的本质要求，第三次分配是实现共同富裕的重要制度安排。公益众筹作为第三次分配的重要方式，延展了社会分配的多元化途径和方式，在共同富裕进程中发挥着重要作用。作为广泛联结公益链各方的互联网融资模式，公益众筹为新时代慈善事业破解资源难题打开了新思路，有力推动了慈善共同体建设。应支持有意愿有能力的企业和社会群体通过公益众筹模式积极参与公益慈善事业，发挥第三次分配促进共同富裕效应。据中国慈善联合会发布的《2020年慈善捐赠报告》，2020年我国慈善组织通过互联网募捐平台筹集善款逾82亿元，超100亿人次参与在线捐款，网络众筹的规模已初步形成；2021年《公益数字化研究报告》显示，中国85%的公益组织已实现互联网平台筹款。尽管中国新型互联网公益模式公益众筹发展迅速，但仍有较大改进提升之处。另外，“扫楼、诈捐”等欺诈事件时有发生，也使慈善事業陷入公信力质疑阴霾。因此，如何规范公益众筹行业发展，完善其信息监管体系成为目前亟待解决的难题。

关于公益众筹监管的探索，已有研究多从政府监管、平台监管和社会监管三个角度进行。研究表明，现阶段公益众筹仅依靠政府监管已无法满足维护公益众筹市场平衡、促进行业健康发展的需求，公益众筹需要更加多元化的监管主体和监管措施[ 1-2 ]。政府作为官方监管主体，在监管力度把握中面临诸多难题。若政府监管过松，主要依靠平台监管与行业自律，则过高的政策灵活性就会弱化监管有效性；反之，若政府监管过紧，则可能会在一定程度上阻碍公益众筹这一新兴行业发展[ 3 ]。因此，如何确定合理有效的监管主体、构建公益众筹项目全流程监督体系已成为目前中国公益众筹发展亟待解决的问题。美国公益众筹发展规模较大，相关法制建设比较健全。本文通过比较分析美国公益众筹平台Watsi和中国轻松筹平台，从全流程视角探讨了中国公益众筹平台运行和监管问题，以期为完善中国公益众筹监管事业提供经验参考。

本文的贡献在于：第一，在共同富裕背景下，立足中国非营利组织公益众筹实践，从公益生态视角深入探讨第三次分配提升路径，深化了共同富裕和第三次分配理论范畴。第二，现有公益众筹监管研究多为政府监管或者法律监管，学者分别从政府视角或者法律层面探讨公益众筹监管问题。本文突破了这种单一视角局限，提出了加强中国公益众筹监管的多主体全方位策略，以推进互联网慈善高质量发展。第三，分别选择中美公益众筹代表性平台Watsi和轻松筹进行比较分析，通过实例比较发掘现实问题，深入项目流程实践，从公益众筹项目全过程探析监管问题，增强了研究结论的实用性，为解决中国公益众筹现实问题提供了有益启示。

二、中国公益众筹信息监管现存问题

（一）法律法规不健全

目前中国慈善众筹领域适用的法律是2016年颁布实施的《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），但其中并未针对网络公益众筹相关问题做出明确界定。其他相关规章制度主要有《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》《公开募捐平台服务管理办法》等。然而，这些规定中，也鲜有关于公益众筹责任主体的明确界定。其中，2016年颁发的《公开募捐平台服务管理办法》规定，平台与具有募捐资格的慈善组织合作之前需要签订协议，明确双方关于募捐信息发布和信息真实性等方面的权利和义务，但该办法中未明确指出对信息真实性承担审核责任的主体。法律法规的不健全导致公益众筹行业乱象频生，监管乏力，依据不足，负面新闻较多。监督依据不充分、奖惩制度不规范使公益众筹监管陷入困境，严重阻碍了网络公益众筹事业的健康运行[ 4 ]。

（二）平台监管不到位

“互联网+众筹”打破了地域限制，形成了更加公开便捷的公益模式，但也带来了很多潜在风险。互联网金融依托计算机网络进行金融交易，而目前国内的网上银行交易本身还在不断完善过程中，存在系统故障、非法入侵、恶意攻击等风险[ 5 ]。当出现相关资金被非法盗用而又缺乏实时监控的情形时，损失便难以追回。与此同时，求助者借助互联网平台提交救助信息，相关隐私信息也存在被泄露的风险。众筹平台作为公开求助信息的中介，理应承担相关监督职责，对项目详细信息、筹款计划、筹款流向、善款使用计划、项目进展情况、财务收支详情等信息进行认真审核与监管，避免引发公众信任危机。然而由于缺乏强有力的约束和惩罚措施，现有公益众筹平台信息监管水平参差不齐，平台信用风险凸显[ 6 ]。公益众筹迫切需要更加完善的平台监管体系，以保障慈善资金和信息安全。

（三）信息披露不完善

传统慈善募资涉及三方关系人，即求助者、捐助者和慈善机构，而网络公益众筹由于募捐平台的参与增加了核心利益相关者数量，各关系人之间信息不对称更加明显，这就需要充分的信息披露满足各方利益需求。作为公益众筹的资金来源，出资方若无法详细了解项目进展、资金使用情况等信息，其捐资积极性便会受挫。众筹参与者之间的信息差异为公益项目提供了可操纵空间，为众筹带来潜在风险。目前大多公益众筹信息公开程度有限，信息披露监管体系不够完善，即使市面上的高国民度众筹平台，信息公开程度也远远不足。例如众筹过程中涉及大量资金流转，而很多平台并未对相应资金流转情况进行详细披露，致使部分相关责任人挪用善款。再如，捐赠者广为关注的公益众筹平台盈利模式尚未公开详细披露，公众敏感话题需要更加开诚布公才能更好促进平台公信力提升。因此，亟需通过规范有效的信息监管推进信息披露制度的完善以降低风险[ 7 ]，保障公益众筹事业健康发展。资金通过线上交易方式流转，本就存在一些天然风险，应严格落实资金流转负责人和监督人责任，完善线上交易系统，以免出现大额资金损失。

三、中美公益众筹信息监管比较

中美公益众筹信息监管存在较大差异，主要集中在法制监管、信息披露、监管模式和社会监管参与力度等方面。为详细分析中美公益众筹信息监管之差别，下文以美国医疗众筹平台Watsi和中国轻松筹公益平台为例进行剖析，以探寻中国公益众筹高质量持续发展路径。Watsi平台①是世界上首个专注于医疗众筹的非营利组织，给第三世界国家②病患筹集资金，不仅在美国具备广泛知名度和良好公信力，而且在世界诸多发展中国家有巨大影响力。轻松筹平台是中国一家众筹服务商，2016年9月，成为民政部指定的首批慈善组织互联网募捐信息平台，具备公开募捐资格，在国内有一定影响力和国民度。

（一）法律定位和法定主体不同

由于中美政治体制和行政区域划分制度不同，两国公益慈善法律规范也存在明显差异，其公益众筹法律定位和政府监管主体等皆不相同。

1.法律定位不同

美国政府承认众筹平台合法地位，在法律上肯定和鼓励这种募捐形式，各州颁布了不同的法律条例，对网络平台募捐运营和信息公开相关问题做出了明确规定。作为非营利组织，Watsi平台享受有关免税规定的同时，需要承担严格的信息公开义务，接受来自政府和社会各方的监督。

轻松公益是由民政部指定的慈善组织网络公开募捐平台，是资格基金会公开发布募捐信息的中介。其背后的运营主体北京轻松筹网络科技有限公司是一家专注互联网金融的小微企业，本就享受国家税收优惠，且由于其每年都参与慈善捐赠，有关收入亦能享受应纳税所得额扣除，在税收上享受多重政策优惠，但企业却不需要承担非营利组织信息公开义务。就法律层面而言，其享有的权利和承担的义务并不对等。

2.法定主体不同

美国政府公益众筹监管主体为联邦税务局和各州州检察长。按照美国税法规定，非营利组织须每年向国税局上交税务报告，接受美国联邦税务局监管；各州首席检察官和有关司法机构要对慈善组织运行进行全过程监管；慈善组织须根据美国法律规定进行登记、公开信息，并且接受社会审计和第三方评估机构评估，若存在违规运营情况，州检察官有权对该慈善机构进行处罚。联邦税务局和州检察长的双层监督机制更加有效地避免了慈善组织腐败和运营不规范事件的发生。明确的平台定位和政府监管主体、规范化的法律制度及严格的奖惩措施保障了美国慈善民众的合法权益，推动Watsi平台的健康运转。

中国公益众筹监管的政府主体部门是民政部和工信部[ 8-9 ]。相较于美国的监管部门，中国政府监管主体的监管力度存在一定不足。《慈善法》中对慈善众筹平台并无明确的法律要求，也未规定政府层面监管主体，法律法规的不健全和监管主体的缺位是公益众筹监管乏力的重要原因之一[ 10 ]。官方对公益众筹平台信息监管缺乏重视，并未严格落实相关奖惩措施，导致目前信息披露制度未能严格执行，有关部门针对公益众筹信息的审核和监管力度不够，引发了公益众筹行业发展乱象。

（二）信息披露和监管要求不同

由于法律制度要求不同，中美公益众筹在信息披露方面呈现出明显制度差异，其落实和监管也不尽相同。

1.信息披露要求不同

财务信息作为公益慈善敏感内容，是社会普遍关注的焦点。Watsi在官网首页公开披露了运营费用获取渠道，即通过捐助者、公益营销合作伙伴以及私人捐赠者、基金会和公司支持平台运营，而捐助者的捐款百分之百用于医疗保健。Watsi在官网透明文件板块中分月度披露财务状况表和活动说明书，公开每月资产、负债和权益情况，并对其收入明细和开支情况进行详细披露，向社会公众公开财务状况。平台定期向美国联邦税务局上交990报表③，并且按照法律规定上交审计后的财报。在财务维度接受政府和社会公众两方面的监督，公开透明的财务状况极大地提升了监管力度和成效。

与国外非营利组织众筹平台不同，轻松公益并不对外披露详细财务数据，在财务信息公开程度上远远不能满足公众实现社会监管的需要。其信息公开仅局限于有关项目信息，包括筹资目标、筹款进度、捐款次数和转发次数等，盈利模式也并未在官网详细介绍，社会公众无法从官方渠道获取平台运营相关信息，依据轻松公益平台披露的不完整项目信息无法推测其筹资流程，相关众筹运转的合法合规性难以保证。此外，轻松公益并未按照《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》中的有关规定至少每半年向社会公开平台运营收支情况报告，相关自我评价也未在官网上有明确展示。

2.信息披露监管不同

美国公益众筹平台作为非营利组织，受到美国国税局的免税法则和法规约束，并且必须每年发布其所有财务信息以供检查。政府对公开募捐平台具体信息披露要求采用“公开原则”，募捐平台必须公开向社会公众披露财务信息，捐赠者可以全程监督资金使用情况。在美国监管体系下，不公开接受审计的募捐平台很难筹集到资金，这也促使公益众筹平台主动接受审计并对外披露平台财务数据。美国基金理事会和慈善信息局等权威评估机构也深入到慈善募捐的监管过程中，在监管管理体制中发挥着重要的作用。美国慈善事业经过上百年的探索，相关法律法规和奖惩措施的明确规定保障了网络公益众筹信息监管力度和成效。

中国公益众筹平台只承担公开募捐工作，其背后运营方很多为具有商业属性的互联网巨头公司，他们并不具备非营利组织属性，因此也无需按照非营利组织相关法规进行信息監管。目前仅《慈善法》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》以及《公开募捐平台服务管理办法》中对平台的监管做出了有关规定：平台需定期制作年中报告和年度报告上交主管部门；每半年接受全国慈善工作主管部门的一次考核，若考核未达标，则予以约谈并限期整改，若一年内两次不达标则取消指定；平台需接受和配合主管部门的质询、评价和约谈。此外，还规定了募捐平台应向社会披露的信息，但是对违规惩罚措施的规定仍显不足，政府监管略显无力，致使部分公益平台未能严格按照相关规定进行信息披露，信息监管制度落实情况不能够完全到位。

（三）公益众筹监管模式不同

中美公益众筹监管模式上存在差异，美国平台Watsi实行多元主体全过程监管，而中国众筹平台监管主体相对较少，且部分过程信息披露不足，尤其筹资任务完成后项目实施有关情况多未能及时披露。

1.监管参与主体不同

美国医疗公益众筹过程中涉及众筹平台、医疗合作机构、第三方支付机构、求助者和资助者五方，Watsi平台作为非营利组织直接参与筹资过程，医疗合作机构对筹资费用做合理估计并负责后期医疗救治，第三方支付机构负责资金流转，平台、医疗合作方、第三方支付机构共同完成众筹工作，为求助者提供救助服务。除此之外，政府、第三方评估机构、审计机构、媒体及社会公众都在众筹监管层面扮演重要角色。美国多数公益众筹平台坚持信息透明化，一方面可以提升公众信任程度，扩大平台影响力；另一方面可以通过多方参与来加强监管，完善监管体系，推动互联网慈善事业的可持续性发展。这种做法值得我国参照国情加以借鉴[ 11 ]。

我国公益众筹参与方仅包括众筹平台、慈善组织、求助者和资助者，医疗机构并不直接参与医疗众筹过程，这就可能会出现求助者伪造病患材料诈捐骗捐的情况。众筹平台本身并不具备筹资条件，只能与具有募捐资格的慈善组织合作完成众筹工作，双方关于信息审核工作的权责分工并未有明确的法律制度规定。轻松筹选择不对外披露财报以减少信息披露成本和保护企业运营商业机密，但这也加剧了信息不对称引致的风险。此外，目前并没有权威评估机构参与众筹平台的评估工作，平台社会影响力有待提升。

2.监管项目流程不同

Watsi平台各参与方职责明晰，工作流程明确，奖惩机制健全，其流程如图1所示。首先，由无法支付医疗费用的患者向医院求助；其次，医院与Watsi平台商讨该病患的医疗方案，并评估相关费用，经审核后在平台发布患者相关信息，捐助者可在官网看到特定医疗费用的明细情况；最后，资金通过第三方支付机构直接转入医院。从发起筹资至患者医治，全过程的资金流转均在该平台网站的“透明度文件”板块予以披露，捐赠者可以查看求助者每一阶段的详情和资金使用情况，保证众筹流程完全透明。

相比而言，国内轻松公益作为公开募捐信息平台，不仅未将众筹过程在官网展示，而且未列示对慈善组织提供公开募捐渠道的收费情况，这不仅会增加沟通成本，对公益众筹进程造成一定阻碍，而且会在一定程度上限制社会监管力度，不利于平台社会公信力提升。信息不透明会给相关主体留下巨大操纵空间，致使平台监管乱象频生，破坏运营主体的信誉。轻松公益对善款的后续使用，不同项目公开情况参差不齐，部分项目详情还停留在几年前的流程公示，比如：在轻松公益列示的成功案例中，“一家四口烧伤宝妈忍痛哺乳求救”项目进展追溯最新信息为2020年8月18日的“一家四口还没有度过危险期”，距今已有近四年时间，相关项目信息的更新情况和透明度还需进一步完善。

（四）社会监管参与度不同

Watsi将筹资过程、医疗合作机构、项目详情、项目进展、财务状况等众筹详细信息在官网予以公开，全过程接受社会公众监督。相关评估机构也会定期对平台进行评估，对其信用等级公开批示，以接受相关媒体机构的监督。美国众筹行业的平稳运行，除了依赖其健全的法律制度外，还离不开社会公众在监督方面的高度参与。从Watsi平台的经验可以看出，信息越透明，社会监管越有力，就越能推动公益众筹平台良性运转。

轻松公益平台在官网设置了项目投诉链接和客服电话，并明确了客服工作时间，这给社会公众监督提供了便利渠道。然而，社会公众监督力度很大程度上取决于平台信息透明度，轻松公益平台信息公开的有限性限制了社会公众监督力度。平台应该与相关社会媒体、第三方评估机构合作来加强信息公开，并主动接受审计且对外公开审计结果，完善社会公众监督渠道，利用高信息透明度帮助平台摆脱低社会公信力困境。

中美两国公益众筹信息监管比较如表1所示。

由此，中国公益众筹可借鉴美国成熟公益众筹的部分做法，结合中国国情和公益众筹运行特点，着力解决互联网公益慈善中存在的法律法规、平台监管、信息披露等方面的现实问题，改进自身不足，探索出一条符合自身特征的中国特色公益众筹高质量发展道路。

四、中国公益众筹信息监管建议

（一）引入多元主體，完善监管体系

我国公益众筹监管主体的多元性和权威性均有待提升，可以借鉴国外众筹平台先进经验，引入更加多元化的监管主体，如医疗机构、媒体、第三方评估机构、审计机构、政府权威机构等，构建高公信力全流程监管体系。医疗机构介入医疗众筹过程的前期和中期，一方面明确求助者信息真实性，合理评估筹款金额，保证慈善资源得以有效利用；另一方面给真正需要社会救助的患者提供官方救助渠道，建立医院—平台—基金会的公益众筹联系纽带，医院将有筹资需求的求助者信息告知平台，平台与基金会合作为求助者提供公开募捐渠道[ 12 ]，降低信息周转带来的风险。社会权威媒体可设立公益众筹专栏，随时对众筹运转状况跟踪调查，进行后期宣传和信息披露工作。第三方评估与审计机构可对平台运营合法合规性进行定期和不定期审核，将审核结果及时上报政府机构并对外公告。政府权威机构应深入监管全过程，对公益众筹进行全流程监督，对不规范行为及时下发整改通知并予以惩戒。

（二）健全信息披露，强化平台监督

相较于国外公益众筹，我国平台在信息披露层面还远远不足，需要予以健全并增强监管。首先，平台官网要及时公开筹资流程，降低信息不对称风险，提升公益众筹监管的国民参与度；其次，加强对善款使用过程的披露，以此规范平台运营；再次，提升平台运营收支透明度，公益众筹平台的运营成本、收入来源和明细要定期公开披露，通过提升财务以及非财务信息的透明度来督促平台内部治理规范[ 13 ]；最后，健全有关机构针对平台未按照规定进行相关信息披露和对外工作报告的惩罚措施制度。现阶段，政府机构出于对新兴行业更多自由度的角度考虑，并没有实施严格监管，但是应该在众筹监管规范化发展中起到引导作用，行业和平台也应该增强可持续发展理念，努力健全信息披露制度，落实信息公开义务。

（三）公开评估审核，规范财务运作

Watsi平台会定期接受第三方评估机构审核，平台财务数据也会接受审计，相关结果向社会公众报告，通过专业评估不仅有利于规范平台内部治理和审核机制，而且有利于提升平台社会影响力。我国公益众筹平台接受评估和审核情况的结果并未对外详细披露，这虽可在一定程度上节约成本，但对于公益众筹而言，如何更大程度地获取公众信任、扩大影响力更为重要。公益众筹平台应在官网设置公开审核信息披露板块，向社会公众和合作方公告平台运营情况和内部治理结构等有关信息，同时公开财务审计报告，加强财务信息的真实性。一方面，可以加强与慈善组织的联系，规范平台运营；另一方面，提升平台形象，提升公益众筹的社会公信力[ 14 ]，推动公益众筹事业的现代化变革进程。

（四）落实各方责任，优化技术革新

目前政府对公益众筹的监管并无严格法律规定，监管层面的法制体系并不完善，治理体系和治理能力现代化推进受阻。过高的自由度使行业出现了诸多乱象，很多人持“到底是公益还是生意”的质疑，这绝不是鼓励公益众筹事业发展的初衷。无论政府、行业还是平台自身，都应该建立明确的监督机制，使公益众筹过程流程化、规范化。要明确落实各方责任，对出现问题的部门和个人予以一定惩戒，加大惩处力度，而不是仅仅停留在约谈层面。相关平台机构要积极引入更多专业性人才[ 15 ]，在技术和监管两个层面深度改革。一方面，通过大数据技术提升资金信息透明度，加强社会监管，同时保障资金和信息安全；另一方面，规范平台内部治理流程，健全平台监督机制，双管齐下，推动众筹平台可持续发展。

（五）提高公益意识，加强社会监督

公益众筹作为新兴行业，公众认识度有待提升，让更多人了解互联网公益众筹是提升社会参与度、加强社会公众监督的必经之路。建议民政部门牵头，红十字会和慈善联合会等权威机构参与，借助公益广告和官方社交媒体平台开展公益众筹的宣传工作，推广公益众筹这一合法募捐形式，通过官方宣传来加强群众认识，以较高的群众意识带动监管参与度，实现社会公众对众筹的动态监管，汇聚广大社会力量实现协同监督。各部门应健全公益众筹综合信息服务平台，实现动态信息互动机制，为社会公众提供协同治理的渠道，以收集更加丰富及时的社会信息，掌握广大群众对公益众筹的认识和看法，了解群众视角下公益众筹运行和监管漏洞，以完善监管政策的制定，保障政策实施效果。

（六）平衡创新监管，实现“一松一紧”

对待互联网金融新模式，要保持适当容忍态度，鼓励创新进步，但对融资监管问题又要保持审慎态度。政府作为官方监管主体，要把握“一松一紧”的力度，在立法和监管上应充分尊重互联网金融和网络募捐的运行逻辑，给予一定创新自由度的同时，不可忽视规范力度。我国公益众筹运行主体的商业属性和盈利模式使公益众筹的性质和地位更加复杂，为保证公益属性和实现社会资源第三次分配的初衷，公益众筹要确立以慈善组织为核心的筹资体系。政府需严格检查平台的义务履行情况，工信部门要认真审查众筹融资的合法合规性，以保证监管力度。对有关筹资模式和渠道的创新，要适当予以鼓励和包容，在合法的前提下尽力提升筹资效果，保证社会公信力的同时提升众筹平台独立运行能力，保障公益众筹行业可持续发展。

五、结语

中国公益众筹在促进第三次分配中发挥着重要作用，目前虽发展迅速，但仍需借鉴先进经验，探寻科学的可持续发展路径。互联网公益众筹行业的稳定运行很大程度上源于严格健全的监管体系，多元化的参与主体能够保障公益众筹监管有效性。公益众筹作为国内新兴行业，需要政府、行业和社会多方共同努力落实监管。首先，政府需要把控监管力度。一方面，给予政策支持，鼓励公益众筹事业发展，给予互联网金融创新包容度；另一方面，加强立法和加大执行惩戒力度，在制度层面完善法治体系，并确保严格执法，保障众筹规范化运转。其次，行业要加强自律，制定行业公约，充分发挥行业协会作用，平台也要健全内部控制，加强信息公开，树立品牌意识，提升公众信任度。最后，社会组织建设要始终接受人民群众的批评和监督，众筹监管中社会公众的参与必不可少。政府可借助官方媒体积极宣讲公益众筹行业性质，通过提升公众认识来引导公众参与到众筹监管过程中，以此提升公益众筹的国民参与度，以社会监管弥补政府监管的不足。

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