政务信息系统集约建设探索与实践

王宏宇 厉培培

集约建设是推进数字政府高质量发展的重要前提。基于浙江省的实践，分析政务信息系统集约建设的实践路径和一般性方法。研究认为，盘点各级政府现有数字资源底数，形成省市县三级一体化数字资源账本，是防止促进政务信息系统低水平重复、提升财政资金使用效能的重要举措。在此基础上，借助“揭榜挂帅”“考核表彰”等行政方式与应用解耦组件、应用查重等技术手段，可达到政务信息系统“一地创新，全省共享”的目标，从而真正营造出资源有效供给、系统有序开发利用的良好生态。

一、引言

政务信息系统是由政务部门建设、运行或使用的，用于直接支持政务部门工作或履行其职能的各类信息系统。近年来，我国电子政务和政务信息化建设取得丰硕成果，政务信息系统建设已经覆盖了关系国计民生的重要领域，为各级党政部门履行职能提供了重要的技术支撑，但受统筹规划力度不够、集约建设意识相对淡薄、标准规范不够完善等客观因素的影响，政务信息化建设广泛存在“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等问题。

2017年，国务院印发《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》，强调“紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，加快推进政务信息系统整合共享”。2022年，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务信息系统集约建设、互联互通、协同联动。2023年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，要加快提升数据资源规模和质量，有效释放数据要素价值，提升政务数字化智能化水平，强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。

本文通过分析浙江省“一体化数字资源系统”（IRS）建设实践，总结了国家或省级层面难以集约建设政务信息系统的原因，并提出了推动政务信息系统共建共享的一般性方法，从而解决政务信息系统建设重复、协同性不足的问题。

二、政务信息系统难以集约化的原因分析

基于现有研究成果与实践经验，本研究认为，造成政务信息化系统难以集约化建设的主要原因有以下几点。

一是制度标准不完备。从宏观层面上看，在政务信息系统建设过程中，各级政府普遍缺乏统筹集约意识，各部门凭借经验建设政务信息系统。从微观层面上看，在具体建设政务信息系统时，不少部门条线内部没有形成跨层级的协商机制，在政务信息系统建设方面协同度不高，导致政务信息系统的功能模块低水平重复建设。

二是系统数据不全。一方面，各地各部门普遍存在政务信息系统“家底”不清的情况，导致当年申报建设的系统与往年已建系统之间的关系不清晰。另一方面，政务信息系统与其产生或使用的数据资源、云资源、组件资源之间的关联关系不完整。以上两方面的数据缺失，导致信息化项目审批部门难以多维度判定申报的系统是否功能重复。

三是建设资金各自分担。部分地区受考核指标要求、短期出成績等动机驱使，争相上马各种信息化项目。一般而言，政务信息系统的建设资金由本地财政承担，建设部门缺乏对政务信息系统跨区域共建共享的主观需要，导致政务信息系统集约共享工作推进困难、浪费财政资金。

四是应用共享手段缺乏。由于政务信息系统的建设、运营、运维大多数由第三方技术公司负责，政府部门对政务信息系统运行的实际代码无从获取，难以通过代码拷贝、协同开发等传统系统共享方式进行政务信息系统的多跨共享。同时，政务信息系统评估过度依靠人工判定，相关评估数据无法通过数字化手段实时获取，较难针对使用范围小、频度低的“僵尸”政务信息系统开展常态化清理。

三、集约建设案例分析：基于浙江IRS的建设实践

浙江作为全国率先勇闯数字化改革“深水区”并取得突出成效的省份之一，围绕数字政府建设、全面深化改革等方面做出了许多创新性工作，发布了《浙江省数字化改革总体方案》《浙江省公共数据条例》等一系列法规制度和政策文件，初步形成了数字资源统筹协调、高效配置的政策环境。

2021年9月，浙江省发布了一体化数字资源系统，对全省20多年信息化成果进行了全面盘点，通过数字资源的供给侧结构性改革，有效破解了政务信息系统低水平重复建设难题。本研究梳理总结了浙江省一体化数字资源系统的建设思路，提炼了其在推动政务信息系统集约建设的经验做法。

（一）聚焦机制构建，统筹集约更有力

政务信息系统集约建设是一项系统性工程，必须要自上而下、规范统一、有序推进。在机制保障上，浙江省建立健全了政务信息系统的统筹、预审、共享三大机制，最大限度保障政务信息系统在全省范围内的共建共享，推动政务信息系统集约建设。

一是统筹管理机制。编制《浙江省应用统筹管理办法》，明确应用从谋划、开发、发布、验收、共享、运营运维到注销等各阶段的要求和规范，实现应用从松散管理到高效协同的转变。

二是账本预审机制。建立省市县三级联动电子政务项目审查机制，要求各地评审信息化项目必查IRS三个账本，包括存量应用一本账、数字化改革重大应用一本账和数字化改革应用试点一本账。通过强化项目预审，源头上避免省域范围内的系统重复建设。

三是多跨共享机制。探索形成应用共享的一般性方法“六步四类法”，通过“应用信息浏览-方案案例学习-沟通协商-共享申请-资源调度-落地推广”六步流程，以省（市）统建、SAAS化部署、解耦组件、私有化部署四类方式开展政务信息系统的共建共享，将各地数字化改革最佳实践成果快速复制推广至全省，推动“区域优势”转为“全省优势”。

（二）聚焦工具打造，推动建设更高效

工欲善其事，必先利其器。在技术实现上，浙江省一方面编制各类政务信息系统开发规范，推动应用建设从“粗放式”向规范化、标准化转变。另一方面，上架多种低代码工具，盘点原本分散的数字资源，助力政务信息系统的便捷共享。

一方面实现资源超市化。IRS首次对全省20多年来的信息化、数字化成果进行全面盘点、梳理，并将每一个资源赋予唯一的身份ID，打造省市县三级政务数字资源的统一入口、统一表单和流程申请；利用智能检索、图谱知识推理等前沿技术，让资源的管理更加智能化、自动化。

另一方面推进开发组装化。力推“组件+低代码工具”的开发模式，推荐各地优秀政务信息系统，通过解耦组件的方式，共享系统建设成果，实现开发质量和效率双提升，大幅度缩减建设周期。

（三）贯通重大应用，提升存量应用成效

以“关键少数”重大应用贯通带动“绝大多数”应用的集约建设。依托一体化数字资源系统，通过以评促建、以评促改和以评促管，推动重大应用真正发挥实战实效。

一方面，开展重大应用贯通情况评估，确保全省重大共性需求、问题得到解决。围绕服务侧贯通、治理侧贯通，通过评估贯通层级、用户范围等指标，推进重大应用的省市县三级贯通，实现集约、集成、协同、高效的建设目标。

另一方面，开展应用绩效评价，根据应用访问量、活跃度、云资源利用率、业务协同程度等情况，推进低效应用整合关停，提高财政资金、数字资源使用效益，强化提升省统建应用的建设和管理水平。

四、集约建设的一般性方法

为进一步厘清政务信息系统集约建设的内在机制，从理论上揭示推动政务信息系统集约建设的措施路径，本节将针对政务信息系统集约建设的一般性方法展开论述。

（一）顶层设计上：建章立制贯穿系统建设全周期

在顶层规范方面，应注重标准规范、建设管理、组织领导、考核评估的整体衔接，将应用系统集约化建设贯穿于系统谋划、立项、建设、上线、运维、下架等各阶段，实现全流程把控。

一是从顶层设计的“制度体系”看，针对应用的各个节点，制定相关标准规范。如在谋划立项阶段，建立重大应用项目统筹管理的机制，谋划的重大应用必须对标对表存量应用系统，不得未批先建，防止“重复建设”“制造烟囱”。在运营运维阶段，实时跟踪政务系统运行成效，加快消除功能可被其他系统替代、所占用资源长期处于空闲状态的“孤岛系统”。

二是从顶层设计的“技术标准”看，定义各类数字资源规范，对所有数字资源统一要素和管理流程，构建通用化的知识库、工具库、数据仓、模型库、算法库、规则库，确保各个应用可兼容、可联通，保证应用共享过程中的资源高效调度。

三是从顶层设计的“统筹协调机制”看，通过成立领导小组、建立工作专班、定期召开工作例会，形成纵向贯通、横向协调、执行有力的高效“执行链”，统一部署推进政务信息系统的集约建设工作。

（二）管理模式上：构建资源账本，保障资源共享

政务信息系统的建设，依赖于数据资源、云资源、组件资源等数字资源。政务信息化建设以来，成千上万的数字资源分散在各地各部门，打造政务信息系统的集约统筹、共建共享模式，要做的第一件事是建立全量数字资源账目。一方面，梳理各地可支撑政务信息系统建设的数字资源；另一方面，厘清历年信息化项目、应用、数据、云等资源之间的关联关系。

在数字资源“一本账”基础上，优化资源配置，强化应用集成。打造数字资源“超市”模式，支撑各部门可跨地区的“购物车式”申请数字资源，打破原先各类数字资源属地化、层级化管理的界限。

（三）方法工具上：“组件+低代码”集约开发模式

组件是可独立封装可执行特定功能的一个或多个模块的集合体，具备可复用价值和共享属性。通过消息、接口、SDK等方法，组件可被政务信息系统集成，实现政务信息系统“积木式”开发。低代码是利用很少代码就可快速开发应用的技术，通常指低代码开发平台。通过提供简单易用的可视化开发工具，以“拖、拉、拽”的方式来快速构建轻应用。

从浙江实践来看，通过将应用系统中可重用的标准化模块、算法模型解耦成组件，可在不涉及项目建设资金的同时，实现对其他地区政务信息系统功能的调用。同时，基于低代码开发平台，提供表单配置、流程管理、统计报表、数据可视化等工具，在轻量级应用系统上推广低代码开发模式。从而实现数字化应用的快速开发迭代，大大提升应用系统的开发效率和质量，形成安全可靠、集约高效的应用“工厂化”生产模式。

（四）实现路径上：“一地创新、全省共享”四类模式

根据复制共享的政务应用系统类型，可分为提级管理、SAAS化部署、解耦组件、私有化部署四类共享模式：

提级管理适用于各地需求趋同、业务场景区域标准化、规范化要求高的应用，由省级或市级主管单位牵头，上升为全省（全市）统建的应用。

SAAS化部署是指由建设单位负责通常的应用软件许可证费、软件维护费以及技术支持费等，提供应用部署、升级和维护，应用申请单位不需要其他IT投资就可以获得所需要软件和服务，一般适用于业务场景简易清晰、需求统一、开发轻量化的应用。

解耦组件包括应用建设及运营过程中产生的知识库、业务规则、算法、模型等，被抽象出来具备模块化、标准化、独立化的特征，可供其他应用系统开发过程中进行调用，不需要进行重复开发，适用于功能单元模块化、标准化程度高且具备可解耦条件的应用。

私有化部署适用于各地个性化需求较强、业务场景拥有一定地域属性的应用，一般私有化部署提供产品的部署、初始化配置和操作培训，后续再根据使用单位需求另行提供定制化服务、运营服务等。根据浙江实践相比较而言，私有化部署的复制推广阻力最小，SAAS化部署和解耦组件居中，提级管理的阻力最大。

五、结论与讨论

政务信息系统集约建设是数字政府实现以用户为中心和全流程一体化服务的必然要求。从基础设施集约、应用支撑平台集约到数据资源、业务应用、运维体系等层面统筹，新一代信息技术的发展推动了政务信息系统集约建设理念和实践的大幅变革。与此同时，《关于加强数字政府建设的指导意见》提出的“统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动”目标，超越了政务应用系统集约建设拘泥于技术层面的简单逻辑，呈现出统筹、协同、规范、高效等核心特征。

基于浙江省的案例分析表明，建立有效的数字资源管控工具是实现政务信息系统集约建设的基础性工程。在此基础上，通过构建统筹管理机制、账本预审机制、多跨共享机制三大机制及推动重大应用三级贯通、提供低代码工具等方法，可在省域范围内有效减少重复建设、提高资源配置效率、降低应用开发成本。

结合已有研究和浙江实践，本研究提出了政务信息系统集约建设的一般性路径：顶层设计上，建章立制贯穿系统建设全周期；管理模式上，构建资源账本，保障资源多跨共享；方法工具上，打造“组件+低代码”集约开发模式；实现路径上，创新“一地创新、全省共享”四类模式。

该路径为理解政务信息系统集约建设提供了一个有价值的参考框架，在一定程度上為其他地方开展应用集约建设提供有效的思路。然而，因研究范围局限于浙江省，本文仍然存在着研究对象较为单一、外部效度不足等问题。政务应用集约建设过程中，复用激励机制与项目统筹的限度与边界、低代码开发的应用场景、浙江经验的全国性推广路径等，仍是后续研究中需关注的重点内容。

作者单位：浙江省大数据发展中心