预算管理一体化对预算单位的影响分析

倪惠

摘 要：数字化战略转型是新一代信息技术发展的必然要求，各行各业的经营者纷纷开始注重数字化转型，通过技术变革、组织变革、管理变革实现了办公自动化和信息化，促进了单位管理质量和经济效益的提高。政府作为市场经济的主体之一，进行数字化战略转型是大势所趋。为了提升预算管理现代化水平，促进行政事业单位预算管理工作的透明化、科学化和标准化，财政部研究出台了《预算管理一体化规范》，通过数字化战略转型，将预算管理改革向纵深推进。据此，文章对预算管理一体化的概念、特点和意义进行了阐述，分析了实施预算管理一体化对预算单位的影响，并针对执行中存在的问题提出了建议，以供参考。

关键词：预算管理一体化；预算单位；办公自动化

中图分类号：F811.3文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）12-0083-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.12.021

1 预算管理一体化的概念

预算管理一体化是以一体化系统为载体，将预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等业务嵌入统一规范的信息系统，统一数据结构和数据要素，提高各业务工作的标准化、自动化和规范化程度，实现预算管理全过程一体化、预算项目全生命周期管理一体化、预算数据管理一体化，实现对预算管理全过程的动态监督和控制，构建新一代信息技术下“制度+技术”的数字化管理模式，确保数据的准确性和科学性。一体化系统囊括了预算管理的各重要环节，实现了各级预算数据的集中统一管理和上下贯通，形成了自上而下与自下而上相衔接的闭环管理。

2 预算管理一体化的特点

2.1 全面综合、规范统一

预算管理一体化是全口径的预算管理，提升了单位预算管理的综合性，将各项收支均纳入一体化系统，进行统一的编制，提高预算编制的全面性和完整性。将各项业务嵌入预算管理一体化系统，进行规范化的管理和控制，确保预算管理全过程的合规合法。

2.2 公开透明、标准科学

根据相关保密法律法规合理确定预算、决算、财务报告等信息是否涉密，除涉密信息外，均严格按照政府信息公开制度和政务公开要点及时对外公开，接受社会和相关机构的监督。统一的数据结构和数据要素、规范的编制流程、标准的支出体系，形成了标准科学的预算管理体系。

2.3 约束有力、全面绩效

依据经批准的预算支出，使用双分录记账法来反映单位的支出情况，强化预算指标的约束性，做到单位的各项支出以批准的预算为依据，没有预算不得支出。引入全面绩效管理，构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理工作体系，将事前评估、事中监控、事后评价、结果运用融入预算管理的各个环节，实现预算和绩效管理共同一体化，不断提高财政资金的使用效益。

3 推进预算管理一体化的意义

3.1 有利于提高预算管理水平

过去的预算管理工作存在着许多的问题，如预算管理的综合性、匹配性、统筹性不足，财政资金调度不合理，没有发挥最大的经济效益，各单位存在大量的资金冗余；预算管理的不规范，财政部门和单位之间的预算衔接不够；预算对支出的约束力度不够，支出不按照预算执行，随意变更资金使用范围。一体化系统杜绝了上述问题，提高了预算编制水平，及时清理不合理的预算支出项目，硬化预算执行的约束性，通过收入预算控制支出预算，预算指标控制资金支付，预算单位只能在可执行指标额度内进行资金支付，提升财政资金的配置效率，提高财政资金的使用效益。

3.2 有利于落实政府过“紧日子”的要求

随着我国经济发展进入新常态，加之三年疫情带来的经济下滑，我国财政收入增速持续放缓。特别是国家减税降费各项政策出台以来，无论是中央财政收入还是地方财政收入，无论是东部发达省份财政收入还是内陆经济欠发达省份财政收入，增速均有明显的回落。但与之匹配的财政支出不降反增，国库持续面临许多问题和挑战，财政风险因素不断累积，出现了入不敷出的问题。推进预算管理一体化建设，以绩效为导向优化支出结构，严格控制一般性支出，特別是“三公”经费的支出，优化财政集中支出的程序和制度，不打折扣地贯彻落实政府过“紧日子”的要求，提高政府应对各项风险的能力。

3.3 有利于提高财务管理水平

随着社会经济发展，事业单位的资金支付业务日趋复杂，为了确保支出科学合理，就需要通过预算管理进行控制。传统的预算管理已不能满足新形势下的财务管理的要求，推进预算管理一体化建设是新时代下经济和信息技术共同发展提出的必然要求，有利于提高预算单位财务管理水平。首先，可以最大限度地规避人为因素对资金支付的干扰，减少无效的经费支出，降低资金支付的随意性，提高对未来资金使用的决策科学性，进一步保障资金运行安全。其次，财政一体化系统实现了部门、单位数据能被财政部门实时监控，通过全过程监控，有利于及时发现单位违反规定的行为，降低违反预算管理、财经法规等行为发生的可能性。最后，会计核算模块可以通过预算执行数据，按照相关财务准则设定好的记账凭证公式，自动生成记账凭证，提高会计核算的精准度。

4 预算管理一体化对预算单位的影响

4.1 对预算管理的影响

在一体化系统中，强化了项目管理，提出了“先项目后预算”“资金跟着项目走”的理念。项目库管理是预算管理的基础，预算项目是预算管理的基本单元，预算单位所有预算支出必须以项目的形式纳入项目库，实行全生命周期管理；原则上项目储备由预算单位发起，预算单位在完成评审论证和内部审批程序后，才能将预算项目报送财政部门，经财政部门审核通过的项目，才能作为预算储备项目，供预算单位编制预算时选用。一体化系统将预算管理各流程现有业务纳入一个统一的系统进行管理，通过信息化实现数据共享与互通，提高了工作效率，避免了数据的口径不一致。

4.2 对预算执行业务的影响

为进一步优化财政资金支付业务流程，统一采用国库集中支付的方式，不再划分财政直接支付和授权支付，取消原《财政直接支付凭证》《财政授权支付凭证》《财政零余额到账通知书》《单位零余额到账通知书》。仅有一般支付业务保留用款计划，工资支付、采购支付、财政代拨业务均取消用款计划，预算单位申请一般支付业务基本支出用款计划按季度均衡上报，项目支出用款计划按项目实施进度上报，严格按照预算批复文件下达的功能科目、两套经济分类科目上报一般支付申请，不允许混用预算指标。一体化系统根据财政部门制定的规则，对预算单位提交的支付申请进行动态监控，通过校验的申请由预算单位自行审核后签章发送《国库集中支付凭证》，未通过校验的申请须经财政部门审核后，由预算单位签章发送《国库集中支付凭证》。

建立分配支付预警机制，主要通过预算单位违规向本单位同户名（红色）；同级预算单位、上下级预算、单位实有资金账户转款（黄色）；大额提现—单笔/日累计现金提现金额超过5000元（红色）；差旅费、会议费、培训费使用现金结算；使用财政资金购买名贵特产类特殊资源（支付用途）；公务卡消费地点可疑等（蓝色），疑点账户转入财政资金监控等规则事项动态监控。取消现金支票、转账支票、电汇单、进账单等纸质票据，代理银行根据《国库集中支付凭证》电子凭证办理财政资金支付，减少了财务人员来往银行的次数，提高了工作效率。

4.3 对会计核算的影响

系统以收付实现制和权责发生制并行的预算会计和财务会计双重计量为主，结合行政事业单位财务会计准则的相关要求，对预算执行事项进行自动会计核算。“双功能+双基础”运行模式的推行，能够更全面、更清晰地反映事业单位财务情况，提高整体运营与管理水平。所有预算单位都用一体化系统进行会计核算，只要在有财政内网的环境中，可以随时进行操作，形成的会计信息最终都存储在系统中，提高了财务人员工作的便利性和财务资料的安全性。一体化管理规则下，取消了零余额入账业务，预算单位在进行会计核算时，相关的支出不再计入零余额账户相关科目，而是直接计入财政拨款收入或財政应返还额度。年终结转资金借记资金结存——财政应返还额度，贷记财政拨款收入。一体化系统中会计分录是以自平衡为控制机制的会计分组信息，是产生记账凭证的数据源，可以根据不同交易类型设置不同的分录。通过会计分录规则设置，对业务精准分类，通过会计分录中不同的要素组合制定不同的记账规则，系统可通过会计分录自动匹配借贷科目，生成机制凭证，实现对业务事项的自动记录核算，包括账户入账、资金支付、资金退回、支付更正等，支持录入“一借一贷”“一借多贷”“一贷多借”“多借多贷”的凭证，减少人工处理数据的出错概率。

4.4 对结余结转资金的影响

一体化系统根据预算法中结余结转资金的规定，建立了结余资金自动回收机制，改变了过去由资金使用单位根据财政下发的收回资金文件，将资金从单位实有资金账户通过填写缴款单上缴国库的方式。一体化系统根据资金的下拨时间，将上年度预算单位尚未执行完毕且今年仍需按原有用途继续使用的资金确定为结转资金管理，将第二年仍未执行完毕的资金确定为结余资金管理。将结余资金的项目标记为“项目终止或项目结束”，经财政部门制定的既定审核程序审核通过后，自动收回该项目剩余的财政拨款指标，实现了财政对结余结转资金的动态实时监控，有效控制了结余结转资金的数额，提高了资金的使用效率，促使预算单位加快执行资金的进度。

4.5 对单位内部管理的影响

系统通过内部控制流程和信息系统的有机结合，将单位内部控制管理和预算结合在一起，将预算的编制、执行、资产管理、绩效管理等工作串联起来，实现信息数据互联互通，实现对业务和事项的自动控制，将人为操纵的影响降到最低，提高预算单位内部管理控制的水平和能力。根据一体化系统的相关数据，单位能准确掌握内部的各项资源，能更及时地对内部资源配置和使用进行科学的论证和分析，做出最优的资源配置决策，提高资源利用效率，提升单位决策水平。

5 执行预算管理一体化中存在的问题

5.1 项目库管理水平滞后

目前，许多预算单位项目库建设已经初有成效，但对所有的预算支出均按项目进行管理了解不够深入，缺少“先谋事后排钱”“项目在前预算在后”的意识。首先，不能提前谋划布局，有资金需求时才建立项目纳入项目库，导致资金不能及时到位，影响工作的开展。其次，对项目的全生命周期管理不充分，不能及时清理项目库，存在项目的重复或者遗漏。最后，项目库管理不规范，存在部分不匹配项目储备需求、不适应经济发展要求的项目，对长期性项目的统筹管理不到位，使财政资金的配置效率大打折扣。

5.2 预算编制质量不高

预算要发挥强有力的约束作用，首要条件是预算的资金支出安排和绩效目标要设置得足够合理，具备可执行性。绩效考核目标需要预算单位结合业务内容和项目战略目标编制可以衡量的考核指标。就目前情况来看，很多预算单位因缺少专业的指导和相关经验，预算编制质量不高，绩效指标内容覆盖不全面，缺少量化指标，在实际工作中缺少可操作性；在年中进行预算调整时，也不能及时准确分析单位的实际情况，对年初预算和绩效目标进行调整，继续沿用不具操作性的指标对项目执行情况进行考核评价，最终的绩效考核结果肯定不尽如人意。

5.3 预算编制方法不合理

零基预算是指在不考虑过去的预算项目和收支水平，每年以零点为基点，根据预算年度单位承担的工作任务和支出项目的重要性、必要性，逐项审查各项费用内容及开支标准，并结合财力状况，在综合平衡的基础上统筹编制预算的一种科学的现代预算编制方法。尽管零基预算法编制预算已推行多年，但是从目前的实际情况来看，在财政紧平衡的状态下，零基预算仍难以全面落到实处，很多预算单位仍采用“基数+增长”的老方法，凭借过往工作经验以及财务人员的主观判断来编制，而不是根据实际情况来编制，致使预算编制数据不准确，预算执行过程中不断调整、追加预算，导致在预算资金分配中“保基数、争增量”的现象依然存在，个别专项支出固化、资金使用分散、结转规模较大等问题仍然突出，影响了资金使用绩效。

5.4 预算管理责任不明确

预算管理工作不够细致，尤其是在预算编制和执行环节，责任划分不明确。首先，大多数预算单位的预算工作主要由财务人员负责，而财务人员缺乏对业务实际情况的了解，业务部门参与度低甚至不参与，有些单位虽然业务部门参与了预算管理工作，但对项目工作没有系统准确的谋划，导致预算目标设置不合理。其次，在预算执行中，大多数业务部门认为预算只是一个计划，轻视了经批复的预算的约束性，这直接影响了预算执行效率和执行结果。最后，预算责任制度得不到落实，在权责划分上不清晰，再加上态度不认真、单位绩效考核机制不完善等因素，极易造成预算执行的随意性和单位资金的浪费。

5.5 内部管理尚需完善

一体化系统不仅是将各个业务模块简单的组合在一起，而是通过不同模块对单位数据的检查核对，是对单位财务管理水平的极大考验。在实际操作中，不同模块的数据会相互提取、相互核对，打破了曾经各个业务之间相互独立的局面，但有些预算单位缺少与时俱进的、符合当前单位实际的管理制度，使财务数据和业务数据无法匹配，部分模块数据无法无缝衔接地转移到一体化系统上，造成数据之间不匹配。

5.6 系统操作人员尚需加强培训

在资金以及业务量较大的预算单位，一体化系统中不同模块分别由不同的人员负责操作。这对操作人员提出了更高的要求，不仅需要学习相关专业知识，更需要熟悉新系统的业务操作流程。目前的一体化培训已将其他业务人员纳入其中，但仍有部分操作人员专业技能不足，无法得心应手地操作一体化系统。由于系统处于建立运行的初期，还不够完善，部分业务模块缺少具体的、指导性强的操作手册和应用指南，导致部分人员操作系统不流畅、信息不准确。

6 预算单位推进预算一体化建设的建议

6.1 增强项目管理意识

首先，预算单位应进一步强化项目管理意识，明确项目的重要性，加强对项目管理工作的重视，进一步树立有项目才有资金的意识，积极谋划好项目储备工作，提前谋划布局，做到常态化储备预算项目，实现预算关口前移。其次，进一步重视项目库建设，完善项目支出标准，真正实现“无项目、不预算”。最后，及时清理项目库中不匹配项目储备需求、不适应经济发展要求的项目，做到项目库中所有项目均是单位业务发展需要的实实在在的项目。

6.2 加快实施全面零基预算

预算单位应加快实施全面零基预算的步伐，以刀刃向内、自我革命的勇气，逢山开路遇水搭桥的毅力，围绕推行工作量预算法、提升年初预算到位率、加强项目管理使用等方面，规范预算编制方法、打破“基数+增长”固化的预算编制方式，推动零基预算实现突破性进展，保证预算收支平衡，提高财政资金配置效率和使用效益。

6.3 明確各方责任

预算单位应进一步明确预算编制的主体责任，落实财务部门牵头负责，业务部门积极参与制定预算管理责任制度，强化预算编制由业务部门根据单位实际情况负责数据的提供和文本的编辑的责任。单位预算编制不仅要“预”还要“算”，预计要足够准确，计算要足够科学。

6.4 优化单位管理制度

一体化系统是基于“制度+系统”模式进行管理，在财政部门大力进行信息化建设的同时，预算单位应该根据单位自身的业务性质和特点，优化单位的制度建设，特别是内部控制制度建设。一是将一体化的工作理念贯穿单位管理的全过程，不仅业务一体化，单位也一体化，对标各级规范和标准，在全面梳理单位各项业务流程和工作要求的基础上，形成一套适合单位实际的规范要求。二是应该采用自上而下和自下而上相结合的信息传递方式，使单位所有的成员都积极参与融入预算管理一体化系统的建设中来，在日常工作中要求所有人员严格按照内部控制制度设定的职责权限办理相关业务，进行资金管理，不允许任何人超越制度办事。三是应加强对原始票据的管理，从报销的附件入手，强化凭证张贴、报销、审核的规范性，形成统一规范的报销流程和会计处理程序，实现单位内部相关规范100%满足业务要求，提高单位财务管理的基础。

6.5 加强对业务人员的培训

在业财融合的大趋势下，单一的知识结构已不能适应工作需要，要想更加出色地完成工作，就必须要努力成为多面手，业务人员需具备基本的财务知识，财务人员需具备必需的业务知识。对业务人员开展预算一体化系统相关业务，有针对性地开展财务知识培训，提高业务人员项目编制水平，加强业务人员对财务规章制度的了解和认识，争取单位的入库项目均符合相关政策要求。对财务人员加强业务知识培训，增强对单位业务流程的了解，对业务工作提出更优质的建议，更好地应用一体化系统。

7 结论

预算管理一体化是经济和科技双重发展形成的综合性管理系统，充分利用了“制度+技术”的模式，在减轻工作量的同时也提出了更高的要求。在预算管理一体化建设如火如荼的进程中，各预算单位、各部门都应积极参与其中，用好一体化系统，并以此为契机，提高单位数字化管理水平，提高单位资金使用效益。

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