当代中国农地史的佳作

摘 要：受古史评家的启示，比照译著“信、达、雅”，文章提出了“真、细、全”的史著评价标准，并据以评论了《中国当代集体农地制度史（1978—2014）：农地承包、调整和流转》，作者认为这是当代中国史学的一部佳作，既充分肯定了其在农地承包、调整、流转方面的精到分析和深刻揭示，也指出了其在农地制度和政策总体考察方面的不足，为进一步深入探索指明了方向。

关键词：农地制度 真细全 相关主体互动

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411970

JEL分类号：P25，P32，Q15   中图分类号：F321.1

文献标识码：A   文章编号：1000 - 6249（2024）04 - 151 - 08

在《中国当代集体农地制度史（1978—2014）：农地承包、调整和流转》（以下简称《农地》，凡引自该书，只注页码；国家行政学院出版社，2023）的“自序”和“后记”中，刘宪法研究员两次提到笔者，并在最后写道：“我愿把此书献给张曙光老师”（第646页）。受此大礼，我感到非常荣幸！认真读完这部80 万字的巨著，认为自己有责任和义务做出评论。

一、关于史学著作的评价标准

由于对史学的兴趣和热爱，近几年读了一些史学著作，颇受启迪。读了《农地》，笔者思考了一个问题，一部史著的好坏优劣如何评价，有什么标准？

国人具有史学的光荣传统，曾经出现了《史记》《资治通典》等史学名著，关于史学评论也有诸多建树。因此，我着手从前人那里寻求借鉴。唐朝刘知几的《史通》是最早的史学评论著作，他认为“史才须有三长”，“三长，谓才也、学也、识也”。不具备三长，就不是好的史学家，不应担负史官的重任。所谓史才是指选择、组织史料的能力和书写记事的技巧，要求做到“善择”“辩疑”“考伪”，认为“叙事之工者，以简要为主”，应当“省字约文，事溢于句外”。所谓史学，包括考察问题时所征引的史料和历史知识，强调“采摭群言”，主张把所有历史著作都作为取材的对象。所谓史识，是指历史见解，包括分析历史事件和评价人物的观点、态度，重视辨善恶、明是非、寓褒贬。

在《文史通义》中，清章学诚在刘知几“史才三长”的基础上，提出和讨论了“史德”，认为能具史识者，必知史德，“德者何？谓著书者的心术也”。他认为“欲盖为良史者，当慎辩于天人之际，尽其天而不益以人也”，进而指出，“尽其天而不益以人，虽未能至，苟允知之，以足以称著书者之心术矣”。可见，心术与“天”“人”密切相关。由于史书必须经过史家的劳作，因而史家是借助自己的气和情来辩天人，“气合于理，天也；气能违理以自用，人也。情本于性，天也；情能汨性以自恣，人也”。由于“天與人参，其端甚微”，因此，“心术不可不虑”“不可不慎”。

这些都是经典之说和经验之谈，对如何评价有很多具体讨论，并有评价事例可资借鉴，值得我们认真学习和参考。不过，讨论问题的角度有所不同，他们都是从史家出发，我们则是从史著着眼，二者又有密切联系。

大家知道，严复在译作《天演论》“译例言”中提出了译著的标准“信、达、雅”。“信”是指“将全文神理、融会于心”后“忠实于原文的意义”。“达”是指“下笔抒词，自善互备”，即“行文流畅”。 严复用古汉语翻译，并引《易》曰“修辞立诚”，子曰“辞达而已”，“言之无文，行之不远”，认为“三者乃文章正轨，亦即为译事楷模。故信达而外求其雅”。不过严复的雅是指“古雅”，到了今天，一般是指文采“优雅”。三字言简意赅，深刻全面，具有较强的指导意义，为不少学者所推崇，基本上成为译界的共识。

受到史评家的启示，比照于译著的信达雅，笔者杜撰出史著的评价标准为“真、细、全”。“真”是指求真、求实，一是一、二是二，秉笔直书，写成信史，不掩盖、不偏漏、不编造，不为尊者讳。“细”是指细节，主要是关键细节，乃历史事件和人物的奇特和精妙之处，要清晰呈现，深刻揭示，既不能事无巨细、面面俱到，又不能大而化之、模棱两可。“全”不仅是指要有宏观视野和全局观点，而且对正确和错误、成功和失败、前进和倒退都要全面记述和充分展示。不能只讲一面，以偏概全，更不能好走极端。可见，与史才三长和信达雅一样，真细全是密切关联的。“真”乃史之灵魂，“细”乃史之血肉。没有细节，笼而统之，似是而非，“真”就无法落到实处。而“全”则是建立在“真”和“细”的基础之上的。笔者以为，做到了这几个字，就是优秀的史学著作。本文以下就以此来评价《农地》，从中也可以看出三者的内在联系。

二、《农地》的贡献和特色

《农地》以集体农地的承包、调整和流转为主题，集中讨论了从1978—2014年中国农地制度变迁的历史过程。按照“真、细、全”的标准衡量，《农地》是当代中国农地史的一部佳作，可读性很强。

首先来看真。作者真实地描述了中国农地制度的建立和演变过程，既说明了现有政策和法律是如何规定的，也再现了地方、集体和农民是如何执行和行动的，它们之间是如何互动和博弈的。一方面描述了农地制度形成和实施的曲折，政策如何根据实际情况和认识的变化一步步调整，另一方面，具体揭示了其实施中的矛盾、变通和实际绩效。

在土地承包经营制度建立的过程中，一开始，面对农村凋敝和农民不得温饱的现实，中央的思路和地方的想法以及农民的行为存在着严重分歧，政策制定者要推行生产责任制的愿望“在现实中很难操作执行”（第014页），“两不许”（“不许分田单干”和“不许包产到户”）的政策底线累累被突破。好在由于有了过去政策失误的经验教训，决策者头脑比较清醒，也比较实际，允许不同意见进行讨论（如“七省三县”农村工作会议、人民公社经营管理会议、省市区第一书记座谈会以及学术界的讨论和争论），然后择其善者而从之。于是从两“不许”变成两“不要”（第023页），有了回旋的余地，到“在有限范围内承认‘双包”（第029页），即允许在“边远山区和贫困落后的地区”实行，再到1982年中央一号文件，正式承认各种承包形式都是“社会主义集体经济的生产责任制”和“劳动成果的不同分配方法”（第036页），最后在全国范围内推行家庭承包经营制度。这一变革过程虽然曲折，甚至有点离奇，颇有故事性，但却体现了高度的政治智慧。《农地》将此和盘托出，描述得真实、具体、活灵活现。

这一特点体现在多个方面，后面还会涉及。值得特别指出的是，《农地》区分了“家庭联产承包责任制”和“家庭土地承包经营制”，明确指出，包干到户经历了包干产量的过程。对此，一些农村问题的专家在一个时期内也分不清楚，一般人至今仍然混淆，还继续称之为家庭联产承包责任制。其实，事物的发展呈现出不同的阶段特征，发生了一系列质变，需要认真区分和直面以对。在实行家庭联产承包责任制初期，家庭承包经营是在集体统一经营之下进行的，定位于集体经济或合作经济。中国农村问题最著名的专家杜润生，1981年曾向中央提出“切三刀”的建议，即先进地区，搞“专业承包，联产计酬”，中间地区，搞“统一经营，联产到劳”，困难地区，“退到包产到户，搞它三五年”（第029页）。到了1983年废除人民公社，建立乡镇政府和村民委员会，1985年进行农产品购销体制改革，变统购派购为合同定购和市场收购相结合，农户已不再完全依赖集体组织，而自行与市场对接。这样，家庭承包经营与集体经济也就成为并联的关系。只是由于顾及意识形态，也出于现实考虑，“政策和法律文本的表述与实际不相符合”（第044页）。到了1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，确定了“家庭承包经营”的概念，不再提“联产”和“责任”，次年《中国人民共和国宪法》也做了相应修改，到2002年，《农村土地承包法》正式将家庭土地承包经营制写进了法律，“完成了从家庭联产承包责任制到家庭土地承包经营制的过渡”（第046页）。如果说家庭联产承包责任制下的土地承包经营权是“债权”，那么，家庭土地承包经营制下的土地承包经营权就是“物权”，《物权法》对此做出明确规定，农户的土地财产权才得以真正确立。完成这一过程，我们花了25年，可见，成果来之不易。

其次，《农地》的最大特点是细。通过对大量历史细节的叙述和对变迁过程的详细分析，再现了过去30年中国农村风云激荡的历史画卷。要知道，关于农地制度的研究文献很多，大多数都是问题导向，即围绕一两个现实问题展开讨论，而《农地》的研究方法是过程导向的。聚焦于制度规则的缘起、萌发、成长、成熟、衰落，使我们又回到了历史活动的真实现场。下面列举三个具体事例。

一是关于承包地的分配过程。关于分配方式，1982年中央一号文件“提倡根据生产需要按劳动力和人劳比例承包土地”，并强调“社员分配的土地应尽可能连片”。但是，中央的政策“与农户的现实选择并不一致”（第100—101页）。《农地》把承包地的分配方式概括三种：一是按人口均分，二是按人口和劳动力比例分配，三是按劳动力分配，即“按能承包”。在“现实中，大多数农户追求的首要目标是平均，农民更想要的是公平，因此，按人口分配土地成为首选”（第101页）。接着，《农地》引用多项调查数据予以证明，按人口承包占70%左右，按人劳比例承包占20%左右（第101—103页）。分配方式很多文献都提到，但都没有讲具体怎么分。《农地》根据各地实践，详细讨论了分配过程：第一步确定承包地分配方案，包括土地分配范围、分配方式、分配标准；第二步對土地进行定等分级；第三步划分地块；第四步按照“好坏搭配的原则”分配地块。并具体列示出分配方案实例和分配实例（第106—110页），以及承包合同的内容和签约情况（第114—119页）。这样的描述和分析真实具体，使人们又回到了当年土地承包工作的现场。

二是农户怎样应对土地细碎的问题。由于主要是按人均分承包地，于是产生了土地细碎化的问题。如广东江门，每户平均有11块土地的生产队占10%以上，有6—11块的占9.5%，有1—2块的只占1.9%。阳春县有个农户，6.6亩地分为71块。贵州湄潭县一农户，6口人承包地88块。四川仁寿县农户平均承包地5.88亩，其中水田3.34亩，分为6.24块，旱地2.54亩，分为7.1块。最大的地块1.23亩，最小的地块0.12亩。农民将土地细碎化形容为“盘一块，碗一块，一个草帽盖一块”。土地细碎化对农户的生产经营影响很大。村集体首先想到的是改进分地办法，而由此造成的耕作不便和土地浪费，农户感受最深，他们想出各种办法对付。其应对策略首先是换地，换地不成，与邻地的农户协调种地，第三个策略是合理安排种植。此外就是撂荒（第140—141页）。《农地》结合农地调整具体讨论了土地互换和合并，并且讨论了以“小农”为主体的“联耕联种”模式（第142—145页）。由此我们可以看到，农民中蕴藏着无穷的智慧，他们在既定制度条件下，总是寻求最有利的行为方式，而在管制放松的情况下，总是力求突破已有的不合理限制。

三是关于“两田制”的兴衰。所谓“两田制”，就是把承包地分为“口粮田”和“责任田”（也叫“承包田”）。“口粮田”按人均分，满足农户自己基本消费需求，即承担着保障功能；“责任田”按能承包，承担着向国家和集体上交税费和公粮的任务，以及向市场提供农产品，交换“剩余”的功能，即发展功能。“两田制”将这两个功能相分离，既可以克服按人均分造成土地经营规模过小、地块分散细碎的弊端，又有利于发展规模经营，同时也符合1982年中央一号文件关于如何分地的规定，其实施效果在一定程度上决定了之后农村土地制度改革的走向。

《农地》第七章专门讨论了“两田制”的兴衰。它最早出现在1979年，由山西辛北大队和安徽临泉县八里庄大队首创；受到当地政府的支持，1983年山东高密县将其作为一种制度进行推广；1986年四川什邡县也加以推广。1987年7月山东平度县作为农村改革试验区进行“两田制”制度试验。1991年平度经验被中共中央政策研究室编入《中国农民的伟大实践—农村发展和改革典型经验》，于是“两田制”开始在全国范围内推行。到了20世纪90年代中期，“两田制”成为农村改革的一大热点。有关方面对全国实行“两田制”的情况做过四次调查（1990、1992、1994、1997），1994年全国有31%的村（组）实行了“两田制”，涉及耕地6.3亿亩，占全部农户承包地的47.8%。1997年实行“两田制”的耕地面积4.66亿亩，占农户承包地总面积的40.7%，“口粮田”和“责任田”的比例为1：2.03。由于实行“两田制”涉及农地调整，与稳定农村土地承包关系的政策基调相冲突，1997年8月，中央出台《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确表示，中央不提倡“两田制”，没有实行的地方不要再搞，已经实行的必须按照中央的土地承包政策认真整顿。在整顿的压力下，1998年“两田制”占承包地总面积的比例下降到30%，1999年下降到不足10%。随着《农村土地承包法》的实行，“两田制”被视为非法，一度红红火火的“两田制”退出了历史舞台。《农地》还描述了平度实行“两田制”的基本流程（评定土地等级，确定“两田”比例、划定“两田”，实行叫行投标，签订土地承包合同，确定土地调整规划），说明了其实施效果（集体收入和国家公粮任务有了保障，解决了提留和收粮两大难题，实现了土地适度集中，促进了劳动力向二、三产业转移），以及农村政策界的不同评价如何影响了中央政策的转变。

总之，细节很重要，正如作者在“自序”中所说，“真相在细节中”（第Ⅶ页）。《农地》通过深入细致地描写，为我们揭示出农地制度变迁的真相，写成了一部活的历史。

再次，《农地》的“全”也体现在各个方面。

一是体现在全方位、多角度的分析。既有中央政府的视角，也有地方政府的视角，还有学者的视角，更重要的是有广大农民和农业经营主体的视角。这些主体共同参与，通過多方互动和博弈，推动了农地制度的变迁，最终达成某种相对稳定和有效的制度安排。这种多角度和全方位的历史叙述，不仅使得《农地》相当丰满、充实和生动，也增强了其说服力。

二是《农地》对每项政策的实施都做出了全面评价，既充分肯定了成绩，也明确指出其不足和局限，这在全书中得到了充分体现。

例如，1982年中央一号文件提出，要以承包合同的形式，将农户与生产队之间的承包关系确定下来，各地陆续建立和完善承包合同。开始是签订“生产责任制承包合同”，1984年中央一号文件提出“延长土地承包期”，中央书记处农村政策研究室下发《关于稳定和完善土地承包制度的意见》，对土地承包合同的签订给出了规范化的意见，各种“生产责任制合同”被“土地承包合同”所代替。《意见》要求村集体与农户签订正规的书面土地承包合同，但是，“在现实中，这一政策执行得并不理想。根据1991年农业部对全国农村固定观察点的抽样调查，村集体与农户签订书面土地承包合同的占比为65.7%，其余都是口头合同和集体合同”（第117页）。

再如，2000年以前，“中央出于保护农户土地权益的考虑，从政策上和法律上严格限制村集体调整土地，但农户似乎并不领情。在现实中，农民对土地调整的利益诉求却是实实在在的，并不会完全根据上面的政策意图行事”（第167页）。1984年中央一号文件提出“大稳定，小调整”，而一项调查表明，在乡镇和村干部中，主张调地的占比高达90%。1993年中央提出“增人不增地，减人不减地”，1996年农业部和美国华盛顿大学农村发展研究所的调查表明，45%的农户支持，49%的农户反对。1997年全面启动“第二轮土地延包”工作后，农业部曾组织专家进行调查，在调查的样本村组中，83.5%的农户要求进行土地调整。

还如，在农业产业化发展中，出现了“公司+基地+农户”的经营方式，其实际运作发生了涉农企业进入农村包地，并且采取了“返租倒包”的方式，有的侵害了农户的土地承包经营权。2001年11月，陈锡文发表文章对“返租倒包”提出质疑，12月中共中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确指出，“由乡镇政府和村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘返租倒包，不符合家庭承包经营制度，应予制止”，并提出“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。然而，“返租倒包”“不仅没有绝迹，而且以发展现代农业、都市农业、高效农业、高科技农业等各种名目‘蓬勃发展”（第423页），只是具体操作与前有所不同。过了十多年，到2012年3月，国务院办公厅下发《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，才首次提出“支持龙头企业带动农户发展设施农业和规模养殖，开展多种适度规模经营”。2013年11月中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定，首次认可和鼓励农业企业下乡流转土地。可见，决策者并非高明和一贯正确，要做到决策正确，也有一个先当学生，向实践学习的问题。

三是为了细致、具体、全面地说明问题，《农地》不仅引用了大量调查研究和案例分析，而且提供了很多全面系统的实证资料。其中，有的是根据有关统计资料编制，有的是根据调查资料综合，全书这样的统计表格多达43张。给人以所论问题的总体概貌。

四是《农地》的“全”还体现在除了耕地之外，详细地讨论了非耕地（四荒地、林地和草地）制度的历史变迁过程，其中对草原承包制度的讨论，颇具特色。与耕地及其他非耕地相比，目前学术界对草原承包制度的讨论十分零散，研究农地制度的学者，也少有人关注草地。作者通过对大量文献的梳理，结合牧业经营方式的特点，首次再现了草原承包制度形成的历史过程。

《农地》之所以能够做到真、细、全，主要在于作者扎实认真、精益求精的治学态度。特别是作者搜集和阅读了几乎所有有关所论问题的文献资料，包括中央和地方政府的有关文件，各种调查研究报告和相关论文，计有500多种，不仅做到了前述刘知几主张的把所有历史著作都作为取材对象，而且包括了大量可信的口头表述。同时，作者做了1600多个注释，注释篇幅达23万字，占全书的32.4%1，不仅是一个重要的文献索引，而且有很多重要内容，如包括大量数据、史料和观点。如果忽略不读，将是一大缺憾。在当前急功近利、浮躁取巧的学术风气下，的确是难能可贵，这才是真正学者所为。

三、《农地》的不足和局限

尽管《农地》基本做到了真、细、全，是一本比较优秀的史学著作，但其不足和缺陷也很明显，存在着进一步开拓和提高的余地。

首先，有关《农地》的内容。土地制度主要由两部分构成，土地产权制度和土地利用规制制度。就中国的农地制度而言，一个重要的农地利用规制制度是耕地保护制度。而《农地》对这么重要的制度完全没有涉及，这不能不说这是一个明显不足。

多年前，笔者曾经讨论过这一问题2，它包括三个方面，一是要不要保护？二是要保护的规模多大？三是怎么保护？而其参与主体包括中央政府、地方各级政府（以及开发商和银行）和农民。由于1994年财税体制改革，财权上收，地方政府财政紧张，但又取得了土地一级市场的垄断权，于是与开发商和银行合谋，大规模征地卖地，侵占农民权益，形成土地财政，耕地保护也成为大问题。尽管中央三令五申保护耕地，但各地仍然大规模圈占耕地，与此同时，因种粮的比较收益太低，真正的保护主体农民也不保护。因而，耕地保护政策很难落实。对此《农地》并未涉及，笔者以为，还可以在学术上做出进一步的探讨。

其次，有关著史的方法问题。在《农地》的“自序”中，作者明确指出，本书“不做理论概括、不做概念提炼；不做价值判断，也就是不论是非；不仅不做政策建议，也不说‘以史为鉴之类的话；少总结、少做深入分析，更不做高度分析”（第Ⅹ页）。严格说来，除了“不做政策建议”，“不讲‘以史为鉴”外，其他五“不”有点绝对化，特别是“不做价值判断”，“不论是非”，明显不当，也不符合实际。当然，重点放在准确细致地还原历史真相，也是一种著史的方法。不过，在笔者看来，在各个具体问题上，作者对农地制度变迁过程及其正反两个方面的发展和变化做出了很好的描述、评价和揭示，几乎无可挑剔。但缺乏总体的概括和分析，没有再问一个为什么，进而揭示出问题的根源所在，给人一种行百里而半九十的缺憾。这既涉及到农地制度，也关系到农地政策。

关于农地制度，即集体所有制基础上的家庭承包经营制。《农地》在附章中对“农村土地集体所有制的形成、确立和演变（1949—2014）”进行了讨论，但在中国的现实中，集体所有制存在着内在的难以化解的矛盾。它与合作经济不同，不仅难以成为一种独立的经济形态，而且存在着一些传统的非现代的特征。

1994年，周其仁发表《中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》1，可以说是中国农地制度的一篇经典文献。他明确指出，在改革开放前，“集体所有制与全民所有制的真正区别，在于国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。但国家控制全民经济时，却以财政担保其就业、工资和其他福利”，因此“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。而在农地承包经营制度建立和运行的过程中，虽然国家的直接控制大大減少和放松，农地制度改革也选择了正确的方向，具体方式也有明显改善，但基本上仍然是一个国家控制决策的过程，集体和农户对变迁过程虽然有了一定的影响力和发言权，总体上仍然处于被动的地位。不少人将家庭土地承包经营的本质看作是“集体所有，农户永佃”，其实它更像是“国家所有，农户永佃”。在那篇文章中，周其仁提出一个问题，“当今中国产权改革的首要问题，不是由国家确认某种所有权形式（哪怕是最纯粹的私有制），而是界定国家在产权变革中的权力限度”。我们将此称作“周其仁问题”。因为30年前他就紧紧抓住了政府与市场关系问题的要害和关键，这是改革开放以来困扰我们的根本问题。前述很多制度安排和政策规定，如承包期限、分地方式、合同签订、经营方式、流转对象，等等，并不是国家的决策权力。所以，“周其仁问题”现在仍然没有解决，也很难解决。国家权力太大、太强，存在着自我扩张的冲动，除了根本制度变革以外，无人能够有效地制衡和约束。至于现行政策维护的集体所有制以及农户的“成员权”，仍然是一种“身份制度”和“身份权利”，说明我们正在经历着梅因所说的“从身份到契约”2的转变。

关于农地政策，笔者以为需要分类讨论。大致可以分为体制政策和过程政策以及地政管理，过程政策又可以分为管制政策和激励政策，地政管理实际上是政府与农户签订的一种合约，《农地》并未做出区分。体制政策涉及前述的制度安排；而管制政策与体制政策密切相关，是实现制度安排的一种手段，直接限制着市场主体的行为选择和活动空间；至于激励政策，如农业补贴政策，才是在国家政策指导下，农户有了自主选择的权利，地政管理是政府对农户提供的服务。从《农地》的讨论和前面的评述看，管制政策往往是农民“不领情”，“政策规定与农户的现实选择并不一致”，“政策执行并不理想”，“中央力图通过延长土地承包期减少土地调整的努力，在现实中并没有奏效”，在项目制下，地方政府“强迫”和“半强迫”农户流转土地就会出现“水土不服”等。其中就包含着“周其仁问题”所讲的国家权力的限度。而激励政策往往比较有效，农户愿意遵循和实施，也是国家应当大力推行的。例如，“不少地方政府为了刺激土地的规模流转，出台了按土地流转规模补贴农户的政策。在这一政策的刺激下，一些有能力的‘中农就有动力扩大土地流转规模，由‘中农升级为家庭农场主”（第480页）。而上海松江区作为家庭农场的标杆。与其对达标家庭农场的补贴政策有很大关系。据抽样调查，按稻麦亩均总收入计算，政府的财政补贴收入占比达21%。按稻麦亩均净收入计算，政府的财政补贴收入占比高达60%（第487页）。在这样的补贴政策下，农户何乐而不为呢？1

农业补贴政策和农产品价格支持政策也许是农业政策中最重要、最有效的政策。在第九章“影响农地配置因素的变化与土地流转”中，《农地》为我们提供了有关财政补贴农业和农产品价格支持政策的资料，包括2004—2014年四项补贴（粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴）的分项和总体数据，除农机具购置补贴外三项补贴的亩均数据，以及从2004年起国家宣布对稻谷等实行最低收购价政策和临时收储政策的情况。这是笔者第一次看到有关农业补贴政策的全面资料。但仅从土地流转角度讨论，局限性太大，因为它不仅对促进农地制度变迁，而且对稳定农业发展都是关键性的，可以推动我们的农村治理走上良性发展的坦途。但我们并未对这两大农业政策进行认真研究和严格实施。如中国科学院农村政策研究中心认为，“农业补贴与农户土地流转参与率负相关”（第362页），而《农地》则认为，“在实际操作中，政府为了降低交易成本，通常是将农业补贴直接发给原土地承包人，而非转入实际土地经营者，这就是说，不管土地是否流转，原土地承包人都可以得到农业补贴。应该说，农业补贴与土地流转价格不相关”（第363页）。就农地流转看，这两种说法都过于粗糙。更重要的是，这样的讨论弱化了和阉割了农业补贴政策的真正实质和巨大作用。其实，在农业补贴政策的实施中，补给原土地承包人而不是土地经营者，政策瞄准目标偏移和失当，政策作用也就大打折扣，政策的性质也发生了蜕变，补贴变成了“地租”，与其说是为了降低交易成本，不如说是懒政，一个花了很大代价的真正的好政策，实施结果却完全走样。

还有一个问题，就是统一政策的问题，这也涉及到政策艺术，即政策的严肃性和灵活性的平衡问题。管制政策是决策者主动，受管制者被动，需要也易于统一，但“一刀切”的效果不好；否则厚此薄彼，苦乐不均，违背了政策的公平原则。激励政策能够也不必统一，可以有多种选择，决策者和广大农户都有选择的自由。我们过分强调政策的统一性，管制政策过多过滥，这么大的国家，农村和农业的情况又千差万别，相当复杂，统一政策是很难实施的。把耕地政策套用到林地和草地上，其失误就很明显。其实很多全国统一的规定都很难落实。因而既丧失了灵活性，又减弱和破坏了严肃性，影响和丧失了政策的公信力。这是不得不慎重对待的问题。

总之，政策问题事关国家治理的成败，需要仔细研究，认真实施，不断改进，才能真正提高我们治国理政的能力和水平。

参考文献

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章学诚，2012，《文史通义》，郑州：中州古籍出版社。

［英］赫胥黎著、严复译、李珍评注，2002，《天演论》，北京：华夏出版社。

张曙光，2011，《博弈：农地的细分、实施和保护》，北京：社会科学文献出版社。

周其仁，1995，《中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》，收入《中国经济学》（1994），上海：上海人民出版社。

［英］梅因著、沈景一译，1997，《古代法》，北京：商务印书馆。

（责任编辑：张瑞志）