1+X证书制度试点中的主要问题探析

叶 东

(无锡商业职业技术学院 党委宣传部,江苏 无锡 214153)

2019年国家启动1+X证书制度试点以来,试点院校陆续建立学生X证书培训考证制度、教师专项培训制度、课证融通制度、经费使用制度和试点激励制度等,试点取得了初步成效,但试点过程中也存在一些问题。试点过程中的问题既可以从试点主体或试点进程两个维度分别揭示,也可以从综合试点主体与试点进程集中揭示。本文拟从1+X证书制度试点的院校认知、要素设计、运行实施、绩效评价等方面,分析1+X证书制度试点中存在的亟待解决的主要问题,并提出解决问题的优化路径,以推动1+X证书制度的完善。

一、1+X证书制度试点中存在的主要问题探析

(一)1+X证书制度试点中的院校认知模糊问题

1.部分试点院校对1+X证书制度试点持“额外任务论”。由于1+X证书制度是我国职业教育的一项新型制度设计,对新制度的认识有一个从不理解到理解、不熟悉到熟悉的学习和调适过程。在制度试点实施中,相关主体(政府、行业组织、社会培训评价组织、企业、职业院校)具有自身组织的独立性、关注视角以及推进面向的差异性,加之制度试点时统筹推进力度有待加强,试点的综合效能显现还不充分,因而,不少教师尚未充分理解制度设计的初衷、内在的科学性和制度试点的迫切性,只是将1+X证书制度一般理解为鼓励学生获取多项职业技能等级证书,在实践中将1+X相关工作作为一项额外的新任务。

2.部分试点院校在1和X的关系认识上持“简单叠加论”。部分试点院校从育训结合的角度理解1+X证书制度,以为该制度就是在学历课程学习体系外,新增一个职业技能等级证书培训体系,将1和X看成简单机械的叠加,导致以结果(获取X证书)为导向的速成教育体系应运而生,违背了课证融通的根本要求,忽略了X证书技能标准和人才培养标准的对接、X证书模块单元和教学模块单元的融合。

3.部分试点院校在试点实施过程中存在“唯通过率”倾向。部分试点院校在试点实施过程中关注申报环节,忽略具体实施情况,特别是在标准对接、课证融通方面的探索实践偏少,只是在上级考核要求下,关注报名人数和证书通过率,一定程度存在技能操作不适当地转换为理论应试和“唯通过率”倾向,有违1+X证书制度设计的初衷。

(二)1+X证书制度要素设计优化问题

1.X证书的开发运营主体资格设计问题——开发运营主体的准入资格未明确设定培训评价组织的行业地位。X证书的设计意图是将产业新技术、新工艺、新规范、新要求及时融入职业教育,避免因技术迭代而带来职业教育与产业需求的背离。目前,X证书开发运营由社会培训评价组织承担,而社会培训评价组织既可以是行业协会,也可以是企事业单位。对X证书开发运营主体的行业地位未作明确要求,导致试点实践中一些中小企业、教育型企业承担了X证书的开发与运营任务。从X证书公信力影响因素看,证书开发运营主体的行业主导性、技术先进性和社会认可度与其所开发X证书的公信力高度正相关,显然中小型企业开发的证书公信力远逊于行业龙头企业或业界标杆企业所开发的证书公信力,教育型企业运营开发的X证书公信力远逊于实体型企业开发的X证书。由此,设定培训评价组织的行业主导性、技术先进性和社会认可度准入标准对X证书制度的高质量发展至关重要。

2.X证书与学分银行关联设计问题——X证书与学分银行的关联标准缺失。《1+X证书制度试点方案》的目标任务之一是“探索建设职业教育国家‘学分银行’,构建国家资历框架”。对江苏开展1+X证书制度试点的院校参加职业教育国家“学分银行”建设情况的调查显示,X证书全部参加的院校占33.33%,X证书大部分参加的院校占20.51%,只参加X证书少部分的院校却占46.16%。这说明试点院校X证书与学分银行对接还不够。此外,X证书所涉学分认定的标准体系也有待完善。《开发指南》提出“职业技能等级证书的每一级别学习培训内容,原则上以不超过8学分为宜”,而现有试点的X证书标准没有规定不同级别证书的学分值,也没有给出各职业技能模块的具体学分,难以精确积累学分。学校进行学分管理时,将学生所获X证书与对应课程学分直接互换或直接免考相应课程,“学历—证书”的学分互换体系有待健全。

3.1+X证书制度试点机制优化设计问题——激励、淘汰和沟通协调机制有待健全。一是激励机制方面,政府主管部门对X证书制度试点院校的财政支持力度不够,经费保障不足,一定程度制约了试点院校参与积极性。部分试点院校缺乏明确的教师参与试点激励机制,教师参与1+X证书制度试点工作的积极性受影响。此外,虽然有关文件表示,学生获取X证书后,可以同人力资源和社会保障部门颁发的证书享受同等的工资薪酬待遇,但实施上的不确定,制约了学生考证的积极性。二是淘汰机制方面,部分社会培训评价组织无X证书开发能力,其开发的部分证书项目和内容不符合开发要求,急需根据实际效果淘汰不合格的社会培训评价组织及其开发的不合格的X证书,以维持X 证书的水准。三是沟通协调机制方面,主要体现在政府、院校协作组织、培训评价组织与试点院校的沟通尚待加强,如政府与协作组织的有效沟通尚待加强,试点院校和培训评价组织对协作组织召开的X证书试点专项会议参加积极性不高;协作组织协调过程中的工作抓手不够等。

(三)1+X证书制度试点的运行实施问题

1.基于试点院校的视角。试点院校按照证书选择、师资培训、站点建设、培训考核、费用支付、证书发放6个环节完成试点任务。在试点运行实施中存在的主要问题如下:

(1) 教师参与1+X证书制度试点的动力和能力不足。一是教师参与1+X证书制度试点的动力不足。部分试点院校关于激励教师参与1+X证书制度试点工作的政策不明确、措施不得力,未将获取X证书师资培训证书作为“双师型”教师认证条件,教师对获取X证书师资培训证书既无动力,也无压力。对教师的X证书培训时长不够、针对性不强和社会培训评价组织较高的培训费用和不适当的证书考核费用也制约了教师参与1+X证书师资培训的积极性。二是教师参与1+X证书制度试点的能力不足。“1”与“X”的深度融合,对职业院校教师深入企业掌握新技术、新工艺、新规范和具备数字化转型能力等提出了更高的要求。此外,还需要教师具有课程破壁和融通重构能力。职业院校教师能力不足是制约1+X证书制度试点工作推进的难点。江苏2022年所作的1+X证书制度试点专项调查显示,认为试点院校师资力量能满足1+X证书教学需要的仅占28.21%,基本满足的占58.97%,勉强满足的占12.82%。教师的教育理念、信息化素养、专业发展、课堂组织、实践教学等亟待通过师资培训加以实现。

(2) 课证融通困难。教师职教理念、课程开发能力、实践技能及培训的不足导致课证融通困难。X证书与职业院校专业人才培养方案的融入程度还不深。专业负责人和课程教师对于“1”与“X”之间的关系没有完全厘清,证书等级不一、专业基础不一、课程不一、功能不一,课证融通的方法不一,困难较大。

(3) 站点建设存在捆绑设备销售、资源条件不足。一是站点建设存在设备捆绑销售问题。现有部分工科类X证书考核时必须添置昂贵且为定制的专有设备,试点院校在设备选择上无自主权。二是证书考核站点建设不达标、资源条件不足。部分X证书考核中存在站点建设不达标的问题,表现为学校计算机设备配置过低,实训设备陈旧或缺乏,无法满足行业标准及要求。部分培训评价组织对考核站点建设存在只要申请即审批的现象,无实地考核,考核站点建设标准执行不到位。有些培训评价组织不能及时提供完备的X证书配套教学资源,如教材、题库、复习资料等,学生学习缺乏相应的配套练习。

2.基于培训评价组织的视角。培训评价组织在试点推进过程中存在联系不到省级协调机构、协作组组长、试点院校负责人、证书负责人等现象;各省市对考核费用要求不一致,有些要求互相冲突,导致培训评价组织无所适从;培训评价组织认为试点院校教师参与培训不积极,部分试点院校作为考核站点不达标,设备采购、实地考核困难,考核经费政策不明确,费用核定流程过久,X证书管理平台亟待升级等。

3.基于政府部门的视角。从政府部门的视角看,X证书全流程监管存在盲区:

(1) 对X证书标准和内容监管缺位。目前不少证书的考核标准和内容涵盖在体现“新”的方面还未能做到与时俱进,证书考核中行业新技术、新工艺、新规范、新要求引入迟缓。不同培训评价组织开发的同类证书存在标准差异较大的问题。有的证书适用面窄,如某一空中乘务证书,该证书的培训标准不能代表我国运输人数占46.3%的三大航空公司的培训标准,普适性差。目前,X证书的内容开发尚处于自为阶段,属于监管盲区。

(2) 对X证书运行监管缺位。1+X证书试点项目由培训评价组织与试点院校实施运行,教育部门在政策制定、资金配套、师资培养、项目考核等方面缺乏系统性统筹组织和有效监管,出现部分考核培训乱象,如部分培训评价组织公布的证书考核费用标准偏高,师资培训费用标准超出国家标准,对考核站点建设缺乏监管,对证书考核、发放环节把关不严,对尚未开发出教材、尚未建立考核题库的培训评价组织即允许其组织考核等。

(3) 对考核质量监管缺位。目前政府部门在考核培训评价组织、试点院校1+X证书制度实施时,主要关注考核完成量及证书签发量,对考评工作质量关注不够。部分证书存在考核形式不科学,如对动手实践能力要求特别强的工种采用纯机考形式,只在仿真的环境下操作鼠标即可完成的考证显然不能考核学生的实际操作能力,影响了考核质量。

(四)X证书评估及1+X证书制度试点工作评价问题

X证书的质量评估及1+X证书试点工作评价体系亟待构建。目前对已公布的447个证书缺乏第三方机构进行具有广泛公信力的质量评估,行业组织在X证书质量评估中的作用发挥不足,对X证书是否体现新技术、新工艺、新规范、新要求,是否具有科学性、先进性、融合度、适合度、认可度缺乏有效评价。X证书质量评价缺失问题比较突出,X证书质量评估结果与X证书及其培训评价组织的准入、退出联动机制急需建立。此外,地方政府推进1+X证书制度试点情况尚未纳入省市级职业教育督导评估范围,对社会培训评价组织的X证书开发及运营能力评估指标体系尚待建立;对学校参与1+X证书制度试点情况整体上尚未纳入学校质量年报和绩效考核范围。学生、教师、学校、企业、行业、政府对X证书的多元评价体系亟待构建,1+X试点工作评估的内容以及指标权重亟待确定,且应随试点的深入而及时调整。

二、完善1+X证书制度试点运行的优化路径

1+X证书制度作为我国职业教育改革的新生事物,试点运行中出现一些问题难以避免,我们并不能因为存在上述问题而否定这项改革。我们需要的是直面存在问题,加强调查研究,探索优化路径,以更好地完善这项制度。

(一)加大制度宣介,提高职业院校对1+X证书制度的认识水平

1.通过有效宣介,使职业院校教师充分认识1+X证书制度设计的科学性,破除“额外任务论”。可通过对2019年2月国务院发布《国家职业教育改革实施方案》,以及2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》、2022年党的二十大报告等系列文件中关于1+X证书制度试点相关内容及实施背景的深入研讨,使广大职业院校教师深刻认识到启动1+X证书制度试点工作是“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革”[1]的客观要求,能够理解1+X证书制度既是我国新时代职业教育深化产教融合的国家制度设计,又是优化中国特色职教模式的重大改革举措,更是增强职业教育适应性、促进普职融通、发展终身教育、建设“技能中国”的重要探索实践。

2.通过教研活动,探寻课证融通的路径,破除“简单叠加论”。通过教研活动,使教师深刻认识到:1+X证书制度着眼通过1与X的融合,“能够以企业‘岗位群’定位课程目标,能够将‘X’证书内容与专业课程进行有机融合,能够通过‘实践化’课程组织方式落实课程内容”[2],培养复合型技术技能人才,奠定学生发展的多元能力基础。然而这些都需要教师动态掌握行业最新技术,具备动态更新的实践能力,加强课证融通方面的探索、研究,拓展教师与企业的合作能力、课程破壁能力与融通重构能力。

3.通过教育思想讨论,破除“唯通过率”倾向。围绕职业教育目标,组织教育思想讨论,确立学生发展导向。从复合型技术技能人才培养的角度,推进1+X证书制度试点,改变过分看重报名数和通过率的倾向,提高学生的新技术获取能力和可持续发展能力。在教育思想大讨论基础上,结合业务培训学习,提升试点院校对1+X证书制度试点工作的统筹规划能力,使试点职业院校既重申报,又重实施。

(二)优化X证书开发建设制度,提高X证书吸引力

提高X证书质量是完善1+X证书制度的前提和基础。可将X证书开发和建设纳入国家资格框架建设范围,列为“技能中国”行动的基础性工作,优化X证书开发建设制度,提高X证书吸引力。

1.优化X证书的主体准入制度。可将X证书的开发主体由培训评价组织调整为行业组织、行业龙头骨干企业和符合条件的培训评价组织,充分发挥行业组织、行业龙头骨干企业在X证书开发中的主体作用。行业组织、行业龙头骨干企业作为职业教育的重要主体,最了解职业技术技能的应用现状和发展趋势,理应成为X证书的开发者、运营者和建设者。通过优化证书开发主体准入制度,逐步淘汰不具备X证书开发能力的培训评价组织。

2.优化X证书的开发论证制度。考虑到1+X证书制度是职业教育的国家制度,事关成千上万高素质劳动者培养和技能中国建设、职业技能等级标准的制定、X证书的开发及培训内容的确定,应由国家教育行政主管部门协调相关行业主管部门、行业龙头企业进行开发论证。可按照《职业技能等级标准开发指南(试行)》中确定的“反映新技术、新工艺、新规范、新要求,知识与技能更新迭代快速的职业技能领域”等要求,改变综合评审形式,按照行业大类,由行业主管部门会同行业组织、行业龙头骨干企业、职业院校,强化立足职业需求,基于岗位能力,严格论证X证书的开发领域、职业技能标准、培训内容,杜绝X证书开发领域不当、职业技能等级标准与行业规范冲突、标准设置过高、培训内容滞后等现象。

3.优化X证书的资源建设制度。针对X证书资源不足的问题,可优化X证书的资源建设制度,参照职业教育国家教学资源库建设方式,在X证书的职业技能标准和培训标准开发完成后,由国家教育行政主管部门会同行业主管部门,采取政府购买形式,组织行业企业和职教精英,集中全国力量,建设X证书相关配套资源,并向社会免费开放。

4.优化X证书的相关配套制度。为降低证书培训考核成本,可优化X证书的财政支持制度,设立1+X证书制度建设种子资金,撬动社会资金,用于开发职业技能标准及培训标准、建设培训资源、开展师资培训等。为充分调动企业积极性,可建立企业参与的成本核算和激励机制[3]。为解决证书成果认定和转换工作开展滞后问题,可加快国家资格框架研究和构建,积极推进学分银行建设,并制订“操作指引”,推动培训评价组织将成果上传“学分银行”。

(三)加强1+X证书制度试点的组织实施,确保X证书的培训考核质量

1+X证书制度试点运行中存在的诸多问题,如证书选择难、考证费用高、设备捆绑销售、证书发放不及时等,都与X证书培训考核的组织体系尚不健全有关,需要加强组织实施监管,优化培训考核的组织管理体系,确保培训考核质量。

1.进一步发挥省级教育行政管理部门指导作用。由省级教育行政管理部门授权第三方机构遴选并管理省域内X证书培训组织。省级教育行政管理部门监督第三方机构按照X证书主体准入标准,结合地方培训市场实际招募培训组织,X证书培训组织根据职业技能等级标准和培训标准开发X证书“培训包”,并组织实施培训考证工作,X证书培训考核质量由培训组织作为证书质量生成单位予以负责。X证书培训的组织实施监管主体明确为省级教育行政管理部门,既有利于统筹X证书的省级推进及X证书收费标准确定,又有利于加强对培训评价组织的管理和监督。

2.统筹X证书培训考核站点建设。改革考核站点由各校自主申报的做法,由省级教育行政主管部门授权的第三方机构会同培训评价组织,根据试点院校和专业分布状况,统筹现有实训、师资资源与X证书培训站点、考点建设要求,打造一批省级、市级X证书培训与考核基地。将设备投入较大的证书纳入地方政府公共实训基地建设项目,统筹资源,建设开放共享的X证书培训考核点,避免各职业院校重复建设X站点,造成的重复投资与资源浪费。

3.加快推进课证融通和“三教”改革。根据充分代表行业先进水平的 X证书标准,发挥产业引导作用,优化专业面向和课程体系,将X证书的知识点与技能点融入专业人才培养方案,按照相关知识和技能的分类与分级,划分若干相互关联又可拆分的模块化课程,“实施岗位测距,从岗位需求中提取教学内容”[4],提高职业教育的适应性。教育行政主管部门可将基于1+X证书制度的课证融通改革纳入高水平专业(群)建设计划、教师素质能力提升计划、实训条件建设计划、规划教材建设计划、职业院校技能大赛和教学能力大赛的评审标准,“不断深化‘三教’改革”[5]。职业院校建立健全相关管理办法和机制,加强对专业带头人、骨干教师、兼职教师的培养和能力提升培训,出台激励政策,从“双师型”认定、各类人才评定、工作量核算方面调动教师参与1+X证书制度试点的积极性。

4.优化培训考核工作机制。总结推广1+X证书制度试点的成功经验,由省级教育行政部门领导X证书试点工作办公室,依托省级行业指导委员会组织专业大类协作组,构建X证书组织协调机制,充分发挥各协作组沟通协调作用;统筹各相关证书培训评价组织,做好信息发布、项目说明、标准宣贯、咨询服务等工作;搭建各院校与培训评价组织之间的工作桥梁,确保1+X证书制度试点工作推进落实。

5.升级1+X证书制度试点信息服务平台。适应试点工作实际需要(如试点申报、学生报名、公告发布、简报提交等),满足试点规模迅速扩张和具体工作具有严格的时间节点限制需求,升级1+X证书制度试点信息服务平台,优化学生报名、考证流程,扩充系统容量,升级系统功能,为1+X证书制度试点提供有力支撑。

(四)推进X证书评价改革,完善X证书制度标准体系

1.开展X证书质量评估。落实《深化新时代教育评价改革总体方案》,按管办评分离的思路,为解决X证书质量评价缺失问题,建立健全X证书质量保障机制,由第三方评价机构对X证书质量进行评估[6]。建立X证书质量评估结果与X证书及其培训评价组织的准入、退出联动机制,保障和提高X证书质量和声誉。

2.构建1+X证书试点工作评价体系。将地方政府推进1+X证书制度试点情况纳入省市级职业教育督导评估范围,强化政策落实的检查、指导和督促工作,完善制度标准和地方配套政策。建立培训考核质量保证体系,加强培训考核工作监督和质量评价,不断提高培训考核工作水平。优化X证书开发及运营能力评估指标体系,将学校参与1+X证书制度推进工作纳入学校年度绩效考核指标体系,构建学生、教师、学校、企业、行业、政府对X证书的多元评价体系,合理确定并动态调整1+X试点工作的评估内容和指标权重,科学评价1+X证书制度试点工作[7]。