加强衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的探讨——基于湖南省娄底市2021—2023 年财政衔接资金管理工作的调查研究

●王 廷 阳伟书

一、引言

推动脱贫地区和脱贫群众增强内生发展动力是破解巩固拓展脱贫攻坚成果面临矛盾问题的必然要求。党和政府高度重视乡村振兴工作，多次强调要巩固拓展脱贫攻坚成果，把增加脱贫群众收入作为主攻方向，在促进脱贫地区加快发展上多想办法。湖南省娄底市财政局结合本地工作实际，就如何优化财政衔接资金使用管理政策开展调研。

二、 衔接资金使用管理政策落实情况

2021 年，娄底市财政衔接推进乡村振兴补助资金75966.23 万元，其中：中央资金32621.7 万元，省级资金30960.03 万元，市级资金1255 万元，县级资金11129.5 万元。 2022 年，娄底市衔接资金72402.22 万元， 其中：中央资金33893 万元， 省级资金25969 万元， 市级资金1275 万元，县级资金11265.22 元。 2023 年，娄底市衔接资金80246 万元，其中：中央资金38956 万元， 省级资金28618 万元， 市级资金1280 万元， 县级资金11392 万元。 娄底市通过衔接资金基础设施项目的实施，为统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村奠定了坚实的基础，切实改善了农村人居环境， 在推动产业、人才、生态、文化振兴等方面也取得了一定成效，为促进农民特别是脱贫户增收发挥了重要作用。

（一）扛住责任毫不松动

娄底市坚决贯彻落实中央、省关于财政衔接推进乡村振兴补助资金管理的精神，全市各级相继制定出台了相关政策文件， 做到政策不留空白，工作不留空档。 各级严格财政衔接资金使用管理， 坚持自下而上编制项目、自上而下执行项目，强化财政衔接资金管理， 充分发挥资金效益；建立、完善、巩固、拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库， 优先支持联农带农富农产业发展，统筹支持促进增收的其他相关领域，支持必要的基础设施补短板， 完善资金分配机制。 项目库在编制“巩固拓展衔接规划”的基础上，聚焦防止返贫动态监测和帮扶、乡村产业发展和乡村建设行动等重点工作， 按照程序合规、重点突出、轻重缓急、规模适度谋划全区项目库。

（二）政策衔接不留空档

娄底市积极适应、有效衔接工作形势的发展变化，根据上级政策性文件，及时制定相应配套措施， 完善衔接推进乡村振兴项目库制度，并按照“聚焦精准、现行标准、群众参与、逐步完善”的原则，科学建立项目库，根据衔接推进乡村振兴工作的需要，及时对项目库进行动态调整， 真正做到衔接资金严格跟着项目走，项目严格跟着衔接推进乡村振兴目标走。在项目实施过程中，娄底市严格按照“村申报、乡审核、区审定”的程序推进实施，认真贯彻落实招投标、政府采购等管理制度要求，建立实施台帐，定期更新项目进度，通过对项目的实时监控，确保资金用在刀刃上。

（三）资金投入力度不减

娄底市加大衔接资金和项目管理力度，认真落实绩效管理要求， 全面推行公开公示制度，加快预算执行，提高资金使用效益，坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走”的总体方案，严格规范衔接资金管理，认真考查评估项目的可行性， 审定项目绩效目标后确定入库、提交资金分配方案和项目计划等相关事宜，按照“谁分配、谁使用、谁公开、分配到哪里、公开到哪里”的原则实施项目，及时公开接受监督，确保项目产生的帮扶效益、 社会效益落到实处。

（四）调整优化突出重点

娄底市按照“横向抓两块、纵向管两头”的思路，合理安排财政投入规模，优化支出结构，调整支持重点。 横向上，将巩固拓展脱贫攻坚成果摆在重要位置，对易返贫致贫人口开展动态监测和及时帮扶，把脱贫村、脱贫人口（含监测帮扶对象）作为全面推进乡村振兴的支持重点，“扶上马，送一程”。 纵向上，抓好发展规划，调整完善资金支持方式， 坚持优先发展产业，通过生产增收稳定脱贫，在发展中巩固拓展脱贫攻坚成果。重点支持培育和壮大优势特色产业， 由支持到人到户过渡到主要支持村集体、产业链、产业片，由支持种养环节向支持加工流通、服务支撑等全产业链拓展转变。

（五）强化监管筑牢防线

娄底市严格资金使用范围和资金项目实施管理要求，落实公告公示制度要求，推进“互联网＋监督”，主动接受社会和群众监督，全力规范专项资金公开、透明使用管理；压实项目组织实施单位监管主体责任，加强项目绩效管理，落实绩效管理各项工作，确保发挥资金应有效益，并多次组织开展“一卡通”涉农补贴清查行动，对照检查中发现的问题，建立问题清单和整改台账。 各级秉持即知即改、立行立改原则，认真进行整改，确保个案问题全部整改销号、共性问题建章立制。

三、面临的问题和挑战

（一）基层人员显疲态

近年来，各级组织开展了多轮多批专项扶贫资金项目检查、考核。2021 年，进入巩固拓展脱贫攻坚成果与衔接推进乡村振兴阶段，但上级部署的各种考核检查并未明显减少，基层存在迎检备检“畏难”情绪，个别县市区同志因“不愿干”而“躺平”，导致项目公告公示、基础资料等方面问题时有发生。 同时，由于“三农”工作重心由精准脱贫转向衔接推进乡村振兴，在资金扶持的方向和重点内容上， 存在7 个“不变”与3 个“变”，但近年来，各级较少开展衔接资金项目政策专项宣传，加上资金项目管理具备一定的专业性，导致基层人员因对政策“不清楚”，存在误将资金用于负面清单、结余资金不及时归还财政统筹等问题。

（二）资金使用不规范

部分县市区存在将资金用于体育设施、美化亮化工程以及支付征地拆迁款、城乡环境整治工作奖补、垃圾转运费用等超范围使用资金现象。 部分项目存在违规将工程款支付至个人，基础设施类项目未留质保金或提前支付质保金，大额提现支付工程款等现象，个别项目存在资金结余未收回财政统筹使用等现象。

（三）项目管理欠完善

在项目管理上，部分项目没有全面完成绩效目标，存在工程量小面积缩水、项目与资金不完全匹配等现象。部分县市区产业帮扶项目联农带农机制单一， 简单采用入股分红方式，存在个别项目联农带农机制缺失，或者没有及时、足额兑现，导致群众对衔接资金政策的获得感不强、认同度不高。个别项目在执行中，调整建设内容却不履行调整程序， 导致项目库、项目资料与项目执行有出入。 同时，在项目的后续运营上， 有些项目可行性研究做得不够，没有全面考虑一些可能影响项目实施的因素，导致项目无法实施或完不成建设任务、资产收益达不到预期目的。有的县市没有严格参照扶贫项目资产管理制度开展衔接资金资产管理，个别项目甚至出现资产灭失问题。有的项目资产收益还留在账上，没有及时分配使用，未及时完成衔接资金项目形成资产的确权登记等。

（四）具体实施有难度

一是部分政策规定过于原则、笼统，基层在执行中容易超边越界。2021 年以来，国家、省相继出台了《衔接资金管理办法》及《指导意见》，从内容看，偏向于方向性指导，需要基层在实践中探索、补充和完善。 基层在执行过程中，容易超越制度、办法规定的边界、范围，出现将资金用于未约定事项或环节等现象，如将年度资金用于支付以往项目，工程类项目未留质保金或提前支付质保金等。二是部分政策设计比较程序化，基层实操难度大。 如2021 年省级出台《乡村振兴衔接资金项目操作指南》，从规划、申报、实施、竣工、验收、报账、后续管理等流程出发，对过往多年专项扶贫（衔接）资金项目进行归纳、汇总、规范，但基层实际执行过程中，程序和环节设置实施难度大。如：由部门实施的跨镇连村项目， 共设置了150 多道程序，仅公告公示即有7 个环节，每个公示公示期为10 天，累计公示天数超过了70 天，基层在执行中容易出现资料不全、申报程序颠倒等问题。 三是部分考核指标要求过高。 如支出进度考核要求方面，文件要求4 月底完成30%，6月底完成60%，9 月底完成80%，12 月底全部完成支付， 但部分项目存在固有建设周期，难以在当年度完成建设任务。部分项目受经济持续下行、新冠肺炎肆虐、严重自然灾害等因素影响，推进较慢，难以按期完成年度建设任务。同时，部分资金分批次下达，有的甚至晚到10月份， 项目推进本身各环节设计均需较长时间， 客观造成当年下达、 当年支付难度极大。如：中央衔接资金明确提出了产业占比逐年提高的要求，“十四五”末要达到70%。事实上，各地仍然存在诸多基础设施和公共服务薄弱环节，少数摘帽村和脱贫户的水、电、路等“末梢循环”尚未畅通起来，过度强调产业占比，脱离基层实际。

（五）支付进度难执行

衔接资金使用管理办法要求各级衔接资金需在当年度完成全部支付，但年度内各级衔接资金下达时间及额度存在不确定性（部分资金下达时间已近年末）。 近年来，相关行业管理办法日趋严谨，如对未确定资金来源的项目不予支持（投资评审、招投标管理等），提前施工触及项目实施流程管理不规范等连锁反应，结算审计等环节均需较长时间，各级衔接资金需在当年度完成全部支付存在难度。

（六）项目库建设未达标

一是当前衔接资金主要依赖中央、省级资金投入，部分县市区资金量少，资金规模决定无建库实际意义。 二是对于乡村振兴项目的上马， 基层特别是实施主体村居受限于眼界思路、村情民情、资金争取和自筹能力、工作重心变化等因素，实施项目随意性大，往往入库项目无法实施，急需实施项目又未入库，繁琐的入库流程严重掣肘衔接资金使用管理。 三是资金绩效考核指标设置过高（如产业比例、序时支出进度等），地方落实存在较大困难；各类检查多、资料报送多、资金使用管理操作程序繁琐，基层难以应付。 可行性研究、项目设计等均需专门技术力量和资金支持，且有一定的时效性， 但入库项目前期工作未设置专门工作经费，前期投入令基层顾虑重重。 由于前期无法确定项目能否纳入实施范围，实际工作中仅能以初步计划和设想入库，后期实际批准过程中与原定实施内容存在一定差异。

四、政策建议

（一）及时思想疏导，再聚基层创先争优动力

针对部分基层人员因长期超负荷工作出现“懈怠”“躺平”的现象，有意识地加强思想疏导。 对从事该项工作时间较长的同志，参照驻村帮扶政策，及时给予交流、提拔、重用；对因迎检备检耽误的节假休息时间， 适当给予补休。 对岗位工作出色、为全市巩固拓展脱贫攻坚成果与衔接推进乡村振兴作出重要贡献的个人， 授予一定规格的荣誉并给予表彰奖励。 对非主观原因造成的工作失误，在一定程度内容错纠错， 通过组织关心关爱， 理顺情绪，化解矛盾，再聚基层创先争优的激情与动力。

（二）强化统筹谋划，夯实资金项目管理基础

一是坚持宣传先行。 以培训辅导、现场交流、典型推介、资料发送等多种方式，对衔接资金项目管理政策、资料存档、公告公示等开展集中宣传。 同时，在每个涉及使用衔接资金的县直单位、乡镇财政所、经管站或小微办，明确专人负责对所在乡镇、 村组开展业务辅导，让资金项目政策逐渐在基层“亮起来”，在群众心中“明起来”。二是严格项目入库。认真贯彻落实上级考核部署，在先年11 月份前建立当年项目库，并将项目绩效目标审核前置，在项目入库时即开展项目绩效评价， 绩效目标设置明显脱离实际或不细致、有缺失的，坚决不予入库。 项目入库后，非特殊情况，不得进行较大范围调整，确保项目年初能动工、进度能推进、资金能拨付。 三是优化资金使用。根据基层实际和资金需求，适当放宽“负面清单”，对和美乡村建设中的绿化、美化、亮化等项目，不视为超范围使用，各级开展的乡村建设、乡村治理、乡村人才培养等项目资金均纳入支持范围。四是完善产业帮扶。针对衔接推进乡村振兴过渡期的阶段性目标任务， 探索建立科学、合理的利联机制，让群众得到更多的产业发展实惠， 增强对帮扶政策的获得感和满意度。五是推进产权登记。项目竣工验收支付资金后，及时启动资产确权登记，完善资产收益分配制度，保障资产安全和效益发挥。

（三）科学调度资金，提升衔接资金支付效率

一是建好衔接资金“蓄水池”。在本级国库建立专户，对衔接资金实行专户管理、封闭运行，衔接资金一到账即入户，严禁挤占挪用。二是精准测算资金需求。 年初结合上年资金保障情况，制定全年资金安排调度计划，排出项目和资金使用优先顺序，使资金调度科学、精准、及时、足额。 有统筹整合任务的县市，合理确定统筹整合资金规模， 防止贪多求大，统筹项目和资金过宽过泛，超出财政承受能力。三是下放资金审批权限。 落实国家、省衔接资金管理办法要求， 将资金项目审批权限下达到县级， 上级只明确资金使用的方向和额度，不限制到具体项目， 防止出现县级年初建立了项目库， 而上级资金下达时又另行安排项目， 县级财政无奈只得另外筹资支持已入库并实施的项目建设，避免加重县市财政“三保”压力。四是加快项目竣工验收报账。 建立常态化项目投资评审、竣工审计、联合验收机制，项目建成一个，完成验收、报账一个，防止出现年底集中突击验收、扎堆报账现象。

（四）积极汇报对接，大力完善绩效考评办法

加强与上级乡村振兴、财政部门的汇报对接，争取完善绩效考评指标体系。 一是项目申报、入库及公告公示的程序更加精简方便。 确定基础额度，对基础额度以下的项目，采取简易申报程序， 由群众采取公开评议的方式确定， 超过基础额度的项目才按现行考核规定程序实施。 同时，适度精简项目资料，减少形式性、程序性事项，避免过度强调“全程留痕”，人为增加基层负担。 二是资金支付进度的考核更加务实有效。 减少或取消序时进度考核通报，建立跨周年考核机制，使考核事情更加符合项目建设和资金使用实际， 避免在进度考核上搞层层加码、玩“数字游戏”。 三是项目资金使用的绩效考评更加客观中肯。 放宽项目入库等方面的程序性要求， 聚焦资金使用是否规范、安全、有效，结合衔接资金性质，客观公允作出考核评价。 聘请第三方参与考评或检查时，加强检前培训，参透、消化上级考核政策，防止用“会计制度规范模板”机械考评资金项目管理。 四是职能部门的责任分工更加明晰精准。 明确区分乡村振兴和财政部门的职责，资金拨付、资金监管的职责归于财政，而项目库建设、支出进度（拨付到项目最终端环节）的职责归于乡村振兴部门。

（五）坚持实事求是，探索建立容错纠错机制

一是坚持问情于下， 追寻问题产生的缘由。 加强与当地政府及村组的汇通，听取基层对问题的处理意见。 与当事人面对面沟通，倾听其对问题的主观态度、 思想倾向和意思表达。 二是主动垂询于上，掌握政策制定的出发点。 加强与上级部门的沟通、汇报，请教、咨询其对制度的译释、 问题的评判以及处理的意见， 以此作为基层衔接资金项目以及其它涉农补贴资金处理的重要基准。 三是突出问计于专，把准错误评判的尺度。 对涉嫌违反财经纪律的问题，问计于财政、审计部门；对涉嫌职务违法的问题，问计于检察、司法部门。 严格对照法律条规具体条款和规范， 对问题提出合法、合理、合情的处理意见。 加强与纪检监察部门的联络汇报，及时征求意见、移交问题线索，共同研究处置案件，做到政纪无缝对接。 四是务求实事求是， 完善科学处置的方式。 对因政策理解有偏差、工作推进不细致等情形出现的各类问题，坚持实事求是，分类处置，采取“三个一批”（现场交办一批、调整完善一批、约谈诫勉一批）的方式推进整改。 把约谈诫勉、 警示教育作为衔接资金项目一般性问题处理的常用形态， 将组织的关心关怀落到基层、落到实处。

（六）加强业务指导，出台支持产业发展政策

按照权责对等原则，抓住重点环节，落实监管责任，切实提升项目资金管理水平和资金使用效益。 一是规范项目实施管理。 严格按照程序要求，组织项目申报、评审和报批，完善巩固拓展脱贫攻坚成果。 加强项目安排审核把关，不符合衔接资金支持方向和超支出范围的项目一律不安排资金。 按照项目实施方案，有序推进项目建设，不得随意调整或变更项目实施内容。 二是加快资金下达和支出进度。 及时分配资金，尽快将资金落实到具体项目；根据项目建设进度，推进资金及时支出，并组织对项目建设和资金支出进度跟踪督办，确保按时完成衔接资金支出序时进度。三是强化资金全过程监控。 按照“谁使用、谁监管、谁负责”原则，落实主体监督管理责任，加强项目资金使用管理。 同时，定期跟踪督促项目实施进度和资金支出进度，落实整改措施，将风险扼杀在摇篮中。 四是强化资金绩效管理。 落实事前申报、事中监控、事后评价全面绩效管理，提升资金使用效益。 扎实开展绩效评价，将绩效评价结果作为以后年度申请项目、 资金分配的依据，绩效目标不明确或绩效目标设置不合理的项目不安排资金。 五是全面推行公开公示。 分级分类落实资金项目公开公示责任，及时公开相关政策文件、管理制度、申报流程、评审结果、分配结果、绩效评价等信息，接受社会监督。 严格执行行政村公示制度，在指定位置公告公示衔接资金项目详细信息，同时，公布项目监督单位监督电话、 通讯地址或电子邮箱，并由公示主体保留相关影像资料备查。