甘肃省水利建设投资变化分析及对策研究

陈 伟

(甘肃省水利厅水利工程建设造价与规费管理中心，甘肃 兰州 730046)

水利关系国计民生，在经济社会发展中具有基础性、战略性、先导性作用[1]。对于地处内陆的甘肃来说，水的重要性和依存度更高，水资源不足且东西分布不均衡，供需矛盾比较突出，解决好新时期水问题对于经济社会发展显得至关重要。近年来，甘肃省认真践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水思路[2]，贯彻新发展理念，不断加大水利建设投资，加快水利基础设施建设，使全省水利事业保持平稳向前的发展态势[3]。

1 近10a水利建设投资变化分析

1.1 水利建设投资完成情况

自2013年以来，坚持把重大水利工程项目建设作为推动水利改革发展的重要抓手，全面推进引调水工程、水库工程、防洪工程、大型灌区续建配套与改造工程、节水工程和水土保持工程建设，不断加大水利建设投资。2013—2022年水利建设完成投资如图1所示。

图1 2013—2022年水利建设完成投资(单位：亿元)

从图1可以看出，水利建设完成投资额从2013年的94.98亿元增长至2022年的200.16亿元[4]，2019年完成投资额有所下降，2015、2020年完成投资额增量较大，与上年度同期相比增幅达到57.48%和33.83%。总体上水利建设投资完成额翻了一番，年均增速达11%，增速远高于我省GDP增速，水利建设投资取得新突破。

1.2 水利建设投资主要来源

水利建设投资主要来源为中央投资、省级政府投资、市县政府投资、社会资本、国内银行贷款、地方政府专项债以及其他投资等6个类型投资。2013—2022年水利建设投资来源如图2所示。

图2 2013—2022年水利建设投资来源(单位：亿元)

从图2可以看出，近10a中央累计投资587.53亿元，中央投资占全省投资总额的39.52%，是投资的第一大来源；市县两级政府投资合计为257.73亿元，占全省投资总额的17.34%，是投资的第二大来源，省级政府投资、社会资本、国内银行贷款、地方政府专项债及其他投资所占比重较小且均低于15%，各类型投资间的差额较大。

1.3 水利建设投资构成情况

水利建设投资主要由供水项目、灌溉除涝项目、防洪项目、水保及生态保护项目、水务项目、移民项目及其他项目构成，其中供水项目投资额度最大，灌溉除涝项目和防洪项目次之。近10a各类型项目投资如图3所示。

图3 2013—2022年水利建设投资构成

防洪项目约占总投资的16%，主要是堤防工程、城市防洪工程、病险水库除险加固工程、江河主要支流治理工程、中小河流治理工程等方面；灌溉除涝项目约占总投资的23%，主要是灌区建设工程、水库工程、节水灌溉工程、小型农田水利建设工程及其他灌溉除涝工程；供水项目约占总投资的44%，主要是引水(调水)工程、农村饮水安全巩固提升工程、抗旱工程、地下水超采综合治理及其他供水工程；水务项目约占总投资的2%，主要是自来水厂建设项目、城镇供水管线建设项目、污水处理工程建设等项目；水保及生态保护项目约占总投资的11%，主要是水土流失治理工程、流域生态综合治理工程、河湖连通工程、淤地坝工程及其他环境水利项目；移民项目约占总投资的1%，主要是水库后期移民扶贫项目和其他移民项目；其他项目约占总投资的3%，主要是水利工程设施维修养护项目、农业水价综合改革项目、非常规水资源利用项目和水利项目前期工作经费等。

1.4 水利工程取得效益

自2013年以来，已实施引洮工程(二期)、天水城区引洮供水工程、民勤红崖山水库扩建工程、黄河甘肃段防洪工程(一期)、兰州市第二水源地工程等多个重大水利工程项目，完成12处大型泵站更新改造工程，10处大型灌区和20处重点中型灌区续建配套与节水改造项目[5]，取得较好的经济效益、社会效益和生态效益。全省灌溉面积大幅增加，耕地灌溉面积由1284.08khm2增加至1349.48khm2，新增65.40khm2，增幅为5%；林果草地灌溉面积由191.20khm2增加至207.8khm2，新增19.98khm2，增幅为10.4%。全省水利工程年供水能力由2013年的147亿m3，提升至2022年的154.9亿m3，增幅为5.1%。全省治理水土流失面积由2813khm2增加至11505khm2，新增9692khm2，年均增幅达30.8%；梯田面积由787khm2增加至2595khm2，新增1808khm2，年均增幅达22.9%，水土保持治理工作取得显著成效。

2 水利建设投资存在主要问题

水利基础设施建设作为国民经济建设的新动能，受到党中央及地方各级政府的高度关注，甘肃省不断加大对水利基础设施建设的投资力度，已建水利工程取得了较好效益，但同经济社会发展需要相比仍存在一定差距，水利建设投资管理还面临着诸多问题。

2.1 水利建设投资供需矛盾突出

2022年全国完成水利建设投资10893亿元，甘肃省完成水利建设投资200亿元，仅占全国的1.84%，相比于其他省份，甘肃省完成投资总量较低。2022年全省水利投资需求为237亿元，实际完成投资仅为200亿元，资金缺口为37亿元，缺口率达15.6%，由此可见，资金缺口较大，投资无法满足现阶段水利基础设施建设需要，投资供需矛盾不断突显。水利对于干旱缺水的甘肃来说，是基础设施建设中的重中之重，也是增进民生福祉的重要途径，只有加大水利投入，才能加快水利发展。由于受地方财政能力限制，加之水利融资市场发展起步较晚，致使全省水利建设总体投入不足，一批亟待开工建设的水利项目不能顺利实施，严重制约着经济社会高质量发展。

2.2 水利建设投融资渠道单一

甘肃省水利建设投融资渠道相对比较窄，投资主要来源为中央投资、省级政府投资、市县政府投资、社会资本、国内银行贷款、地方政府专项债以及其他投资等6个类型投资。现阶段全省水利建设投资仍以中央投资为主，对中央投资的依存度比较高，中央投资占比将近40%。虽然在发行地方政府专项债、储备水利PPP项目、吸收社会资本等加强水利投融资方面做了大量工作，但面向国内市场、社会资本融资的能力还不够强，近十年社会资本占投资总额的3%，地方政府专项债占投资总额的5.8%，水利项目对社会资本的吸引力还不够强，资金来源主要依靠中央投资的格局还没有打破，筹集资金渠道还需进一步拓宽。

2.3 投融资管理体制机制不健全

目前，甘肃省水利投融资平台还未建立，长效管理机制还未形成。投融资管理过程涉及众多市场主体，由于缺乏一套完善的投融资管理体制，无法实现对投融资过程全方位、全过程的管控。部分管理者和参与投融资活动的企业对相关法律法规掌握还不够深入，对某些特定专业术语、概念方面理解还不够精准，阻碍着水利建设投融资工作顺利推进。另一方面，相关部门对投融资工作谋划不够长远，多元化的投融资结构还未形成，利用资产证券化盘活现有水利固定资产方面起步较晚，水利企业还没有通过发行企业债券、股权融资、上市后公开发行股票等手段进行融资。

3 对策和建议

3.1 抢抓重大国家战略机遇，争取更多中央水利投资

2021年10月，国家印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，该规划纲要是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件，对保护好黄河流域生态环境，缓解水资源供需矛盾，改善民生，促进沿黄地区经济高质量发展，大力保护传承弘扬黄河文化等方面作出了重大部署[6]。甘肃作为黄河流域9省区之一，面临着前所未有的重大国家战略机遇，地方各级水行政主管部门应按照“坚持共同抓好大保护，协同推进大治理”要求，持续实施“四抓一打通”(抓续建、抓配套、抓更新、抓改造，打通“最后一公里”)工程[7]，争取中央资金和省级资金支持。对照水利领域中央和省级预算内资金、水利发展资金、黄河高质量发展奖补资金支持方向，做好项目谋划储备，争取将更多项目列入全国及省级各类规划及实施方案来获得相应资金支持。同时，在现有投资渠道的基础上，进一步提高黄河流域生态保护和高质量发展资金、涉农资金投入水利建设的规模和比例，集中实施一批中小河流治理、生态修复、灌区续建配套与改造、水库工程等项目，集中力量补齐全省水利基础设施建设中的短板和弱项。

3.2 深化水利投融资改革，拓宽融资渠道

结合水利基础设施的公益性、准公益性和经营性鲜明特征，进一步深化水利投融资改革，建立省、市、县三级水行政主管部门主导，水利企业和社会资本参与的多元化水利投融资机制，拓宽水利项目投融资渠道[8]。

3.2.1积极探索利用资产证券化盘活现有水利资产收益权[9]

建议有关部门积极研究各项金融政策，优化调整现有省级水利投资公司，对水利资产和相关资源进行整合重组，建立一个具有独立运营权的国有水利投融资平台，探索利用资产证券化盘活现有资产收益权，引导水利投资公司通过发行企业债券、股权融资、公开发行股票等手段实现融资目标[10]，建立国有公司资产运行内生增长机制，实现融资集约化、企业化和专业化，使其能够成为可持续发展的市场化主体。

3.2.2充分利用水利基础设施投资信托基金(REITs)

紧密结合地区现状，组织有关部门和企业盘点各地水利存量资产，筛选出符合发行REITs要求的基础资产，并根据资产现状、项目自身条件和前期准备情况，建立水利基础设施REITs意向项目台账，实行动态管理[11]。引导企业将储备的项目通过REITs实现公开发行上市，筹措资金用于水利工程项目建设上，建立起水利存量资产和新增水利投资的良性循环机制，提高水利基础设施投资建设和运营管理的效能[12]。

3.2.3用好地方政府专项债券和金融工具支持水利基础设施建设

建议加快项目前期工作，对照申报要求和条件，做好项目投入产出效益分析和现金流预测工作，确定项目融资规模，遴选出符合条件的项目，建立专项债券项目台账，形成“申报一批、落实一批、建设一批、储备一批”的良性循环机制[13]，争取使用地方政府专项债券资金。另一方面，有关部门要抢抓政策机遇，加强与发展改革部门和国家政策性银行之间的沟通衔接[14]，把握政策性开发性金融工具支持水利项目相关政策[15]，按照“项目化、清单化、责任化”要求，认真梳理符合条件的水利基础设施项目，建立全省政策性开发性金融工具备选项目清单，积极主动争取资金支持。

3.2.4 建立“政银企”对接长效机制

建议建立“政银企”对接协商长效机制，通过举办全省水利“招商引资”项目推介会、“政银企”协商座谈会等形式[16]，进一步深化政银企合作关系，充分发挥“政银企”合作共赢模式优势，实现行业功能优势互补，共同推进水利基础设施建设[17]。“政银企”三方持续加强政策研究和业务培训，通过实行地区项目台账式管理、清单化调度，按季度向银行、企业提供“项目清单”，鼓励驻甘中央金融机构和地方金融机构、相关水利企业积极参与全省水利基础设施建设，持续扩大水利投资。

3.3 建立健全水利投融资管理保障机制

3.3.1 加快人才队伍与水利投融资信息化建设

认真开展全省水利工程项目融资需求摸底工作，建立项目投融资需求工作台账，实行动态管理。探索开展投融资信息化建设工作，在省级水利网站开设专栏，实时发布水利投融资信息，确保投融资信息化工作与全省水网建设工作同步推进。强化人才队伍建设，积极推行“人才+项目”“团队+项目”方式，为人才成长创造机会。进一步加强“水利行业+金融机构”“水利行业+企业”等横向交流学习，以及“省水利厅+市州水务部门”等纵向交流学习，为人才成长搭建平台。进一步加强向投融资成效突出省份的学习调研，全方位提升水利投融资人才队伍建设水平。

3.3.2 完善水利建设投融资运行机制

建议地方各级水行政主管部门和水利企业积极探索“水利工程+”实现机制，充分发挥“水”商品属性，助推工程良性运行和投资效益发挥。探索在全省推广“水利工程+”的新型水利项目融资机制，积极探索“水利工程+河道整治”“水利工程+新能源”“水利工程+生态”“水利工程+土地出让”等新型融资模式，不断扩大水利融资规模。健全相关制度规定，建立参与各方的权责清单，明确责任和权益，形成科学高效、专业精准、运行有序的长效管理机制。

3.3.3 完善水利建设投融资激励机制

鼓励和支持政府与社会资本合作开展水利项目建设，在符合现行资金管理有关办法的前提下，省级水行政主管部门统筹省级预算和地方水利发展资金、地方水利建设基金、水土保持补偿费、水资源费、水库移民后期扶持基金等作为奖补资金，按照“统筹兼顾、重点引导、先干后补、多干多补”的原则[18]，对使用专项债、信托基金(REITs)、融资贷款或引入社会资本建设的水源工程、农村供水、防洪工程、水土保持工程、灌区工程等项目给与一定比例奖补支持，进一步提高资金引导带动及正向激励作用。

4 结语

本文分析研究近10a甘肃省水利建设投资变化情况和面临问题得出，通过抢抓黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略机遇，深化水利投融资改革，利用资产证券化盘活现有水利资产收益权，使用水利基础设施投资信托基金(REITs)、地方政府专项债券和政策性开发性金融工具，可以拓宽水利建设资金的融资渠道，为水利基础设施建设提供更多投资。下一步，甘肃水利应坚持政府与市场两手发力[19]，深化水利投融资改革，建立健全投融资管理保障机制，增加水利建设投资额度，有效缓解投资供需矛盾。