合村并居优势与挑战

□文/ 朱泽恩

（河南财经政法大学 河南·郑州）

［提要］作为一种农村发展策略，合村并居能够通过资源共享与优化配置、改善社区服务和公共设施、提升行政效率和决策效力以及为经济发展提供机会等方面，促进农村社区可持续发展。然而，合村并居的实施也面临土地纠纷和利益分配问题、社区合并和文化融合、管理机制和领导力建设、居民参与和共识形成以及监测和评估等挑战。一些成功的合村并居案例为应对这些挑战提供了经验教训。通过深入了解合村并居实践经验和教训，能够更好地认识到这种策略的潜力和局限性，为未来实践和政策制定提供参考和指导。

随着我国城镇化的不断发展，城市化率已经突破60%，进一步发展遇到瓶颈。但城乡发展不均衡，大量的青壮劳动力选择外出打工，农村人口大量外流，同时存在城市建设用地供给不足和农村发展十分落后、农村空心化、宅基地闲置等问题。十九大报告中指出，现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。二十大报告中阐述的中国式现代化，其中的主要特征有人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化。推动乡村振兴是解决社会主要矛盾的重要手段，同时也是推动中国式现代化的重要手段。合村并居是一种在农村地区推行的策略，为乡村振兴提供了方案，以应对农村面临的诸多挑战，如资源短缺、农民收入不稳定、基础设施缺乏等。合村并居对农村发展意义重大，通过将多个村庄合并成一个更大的社区来优化土地利用和资源配置，提高农业生产效率，改善基础设施建设，并创造就业机会，促进农户收入增长。然而，合村并居的实施也面临着一些挑战。

一、合村并居模式

合村并居，在有些地方也被称为“集中建房”“合村并点”“撤点并居”“村庄合并”等，不同时期、不同地点有不同的模式。从20 世纪80 年代末开始，我国一些地区就开始了合村并居实践，可以分为三个发展阶段：第一阶段是20 世纪80 年代末由乡镇企业大发展推动强村合并，强企并村，异化比较少，促进了乡村发展；第二阶段是21 世纪由城乡建设用地增减挂钩政策推动的合村并居，异化比较严重，阻滞了乡村发展；第三阶段是2005 年由农业税费减免与新农村建设共同推动的合村并组，形式主义严重，影响了乡村发展。

分析合村并居文献研究，总体可分为两个阶段：第一阶段的研究关注合村并居的动因、方式及其积极影响，旨在总结典型模式的成功经验，揭示乡村及城市化的发展规律；第二阶段的研究探讨合村并居的驱动力、模式及出现的问题，旨在吸取经验，矫正异化，引导合村并居因地制宜地发展。第一阶段（1980～2006 年）的合村并居为自下而上的自发模式和自上而下的计划模式。此阶段的合村并居实施范围小，大多随着村庄的发展自然而然产生，合村并居被作为整治农村居民点环境、促进农村经济发展的手段。第二阶段（2007 年至今）的合村并居为自上而下的行政模式，以“增减挂”政策为抓手，政府作为主要推动者，基于加速城市化、缓解土地矛盾等原因引导合村并居的实施，具有时间短、见效快等特点。

分地区探讨农民集中居住政策的地区差异性。由于地区经济、社会环境的复杂性和差异性而衍生出了土地资源资产化、资产资本化、土地要素市场化的“苏南模式”，政府主导、多方参与、统一规划建设农村公寓楼的“山东模式”等典型地域模式。依据相同划分方法并结合地理因素将国内的集中居住成功经验简单总结为苏州的“经济集聚”模式、上海的“土地开发”模式、安徽的“康居引导”模式和成都的“产业集聚”模式等特色主题模式。

对合村并居的动力进行研究。地方政府为化解空心村问题，减轻村级财政压力，成为合村并居的积极推动者。城乡建设用地增减挂钩政策的出台，政府和资本共同成为合村并居政策的积极推动者。在合村并居的实践中，从不同的动力可以总结出城中村改造型、小城镇吸纳型、强村带动型、产业联结型、企业带动型、相邻村合并型等模式。

二、合村并居的发展优势

合村并居作为一种农村发展策略，具有多方面的优势。下面将从三个方面展开论述，以揭示合村并居的潜力和价值。

（一）资源共享与优化配置。合村并居的一个主要优势是资源共享与优化配置。第一，有利于打破制约城市发展的土地瓶颈，又能够有效缓解发达地区城市建设用地不足困境，实现区域经济快速高效发展。第二，整合了土地、人口、产业等区域空间资源，推进了城乡一体化，通过土地流转实现农业现代化和农村人口向二三产业转移，实现更高效的资源配置和利用。第三，通过整合土地资源来实现农业规模化，提高土地的利用率和农业生产效益，落实“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署。

（二）社区服务和公共设施改善。合村并居加快推动新农村建设步伐，为农村社区提供了改善社区服务和基础设施的机会。通过合并村庄，农村社区能够集中投资和资源，提供更好的公共设施和社区服务，可以更容易获得政府资金的支持，用于改善医疗、教育、交通和通信等事项。另外，合村并居还能够促进农村社区的整体规划和发展。合并能够形成更具规模和影响力的社区组织，有利于农村社区的协调和整体发展，通过建立科学规划、环境优美和管理完善的新社区，有效改善农民的居住环境和公共服务水平，从而提升了他们的生活质量。对于贫困地区的农民而言，合村并居主要采取易地扶贫搬迁的形式，这一措施能够有效帮助贫困人口脱贫，改善他们的居住和生计条件，提高家庭福利水平。

（三）行政效率提升和决策效力增强。合村并居有助于提升行政效率和决策效力。合村并居可以适当扩大村级组织规模，减少行政机构的冗余，简化农村行政管理的层级结构，使行政成本降低，从而提高行政效率。更少的行政层级意味着决策可以更迅速地传达和实施，加快问题解决的速度。

（四）经济发展机会。合村并居为农村社区带来了经济发展的机会。合并后具有更大的规模和潜力，能够吸引更多的投资和资源支持，更有可能获得政府资金的支持，并开展合作项目，推动农村产业升级和经济的发展。在非农产业不断发展的基础上，土地流转与土地集约化经营成为急切需求，合村并居为突破土地资源对经济发展的严重制约提供解决方案。合村并居还为农村社区创造了更多的就业机会，提高了农民的收入和生活水平。经济发展的机会和潜力为农村社区带来了新的希望和发展前景。

三、合村并居的挑战

（一）产权纠纷和利益分配有问题。不同地区、不同村庄之间存在着不同情形，合并村庄可能导致涉及土地的争议和纠纷。引发合村并居政策巨大争议的一个重要原因便是现实的补偿安置政策与农民预期之间存在着一定的差距，导致农民不愿意配合政策的实施。农村村民可能担心自己的土地权益受到损害，这可能导致合并过程的阻力和抵触情绪。此外，合并后如何公平分配合并村庄所获得的利益，如土地增值、资金支持等，也是一个复杂的问题。“禀赋效应”的存在，难以形成合适的补偿交易价格，“低价拆高价买”这样的搬迁安置政策很难得到农民的认可。

（二）社区合并和文化融合有困难。合村并居涉及到不同村庄的合并和社区的整合，这需要克服社区合并和文化融合方面的挑战。每个村庄都有其独特的文化、习俗，合并后如何实现社区成员的融合和共识形成是一个复杂的过程。不同村庄之间的差异可能导致人际关系紧张和沟通困难，形成“半熟人社会”。另外，集中居住地与田地距离过远，农具、粮食等存放不便，对农户生产、生活也带来了很大不便。因此，合村并居的实施需要采取适当的措施，促进不同成员之间的交流和互动，加强共同认同感和归属感。

（三）居民参与度低。合村并居将村民居住点安置在一起，原有村民大型居住空间与生产生活空间变为集中的小型社区空间，使村民原有生产生活方式转变，进而加速了村民心理认同感的缺失，缺乏归属感和整体凝聚力。就业方面，合村并居的农民并没有得到足够的稳定就业和各种预期保障的待遇。内在原因，合村并居农民的职业能力、生活习性又不能很好融入城市的要求。存在部分地区在建设新型乡村社区时照搬城市小区建设模式，未能考虑当地乡村发展的实际情况，强迫农民上楼，一定程度上增加了村民生活负担。一些传统性的活动空间骤然消失，如村民选举大会、红白喜事会、戏台、集市等，也是认知程度不高的原因之一。

（四）管理与政策实施有待规范。一些地区将合村并居视为政治任务，盲目追求进度，实施先拆后建或边拆边建政策。这导致农民至少搬家两次，增加生活成本。一些未进行土地流转的地区，农民距离耕种土地遥远，搬迁后缺乏机具存放和粮食晾晒场所，给生产活动带来不便。对不再耕种土地的农民缺乏服务和引导，缺乏长远规划。人员安置、学校就学和生产等服务滞后，产生矛盾。合村并居涉及重新规划建设和村庄合并，自治建议难以实现，政府规划和群众自治并重。一些地区只强调政府规划，村民自治机构成执行机构，未按法定程序进行民主表决，不恰当。个别地区采取粗暴手段对待反对搬迁的农户，引发群体事件，影响恶劣。

四、合村并居经验与教训

我国一直在积极推进农村的合村并居，对我国城市化战略和拉动内需都有十分重要的意义。研究一些地区合村并居的案例，包括政策制定、政策执行情况，以及对农村社区、农民生活和环境的影响，可以看到取得了很大的成就：开发土地、发展村办企业以及开展多种方式的资本经营，通过经济的集聚效应引导农民集中居住的“经济集聚”模式；通过规划布局大型工程项目的建设与开发，利用土地补偿费、房屋拆迁费，集中建设居住区和安置点，使开发地区的分散居民点向集中居住区集中；加强小城镇基础设施建设，规划、建设农村社区，引导镇周边、乡镇企业集中区域农民向小城镇集中的“康居引导”模式；因地制宜发展特色产业、提升农民收入，形成具有产业支撑的“产业集聚”模式等。当然也有印象深刻的教训，比如在全国产生巨大影响的山东省合村并居事件，山东合村并居这样的折腾不能再搞了。总结成功实施合村并居的关键因素和经验非常重要，为其他地区的实践提供借鉴和指导。同时，也要注意避免重复其他地区的错误，吸取经验教训，避免重蹈覆辙。

（一）全面规划和综合考虑。合村并居需要进行全面规划和综合考虑，涉及社会、经济、文化、环境等多个方面。在合并过程中，需要充分考虑各个村庄的资源、特色和需求，并制定相应的发展规划。同时，还需要综合考虑社区成员的意愿和期望，确保合并后的社区能够满足居民的需求。

（二）公平和透明的决策过程。合村并居的决策过程应公平、透明，充分听取居民的意见和建议。决策应是参与式的，通过广泛的社区讨论和协商来形成共识。公开透明的决策过程有助于增强居民的信任和支持，减少冲突和纠纷的发生。

（三）社区成员参与和培训。合村并居的成功实施需要社区成员的积极参与和支持。在合并过程中，应该加强对社区成员的宣传和培训，提高他们对合村并居的理解和认同。培训应包括相关政策和措施的解释，以及合作与协调的技能培养。通过加强社区成员的参与和培训，可以增强合并村庄的凝聚力和发展动力。

（四）逐步实施和灵活调整。合村并居可以采取逐步实施的方式，先进行试点和小范围的合并，然后逐步扩大范围。这有助于减少合并过程中的风险和不确定性，及时发现并解决问题。同时，实施过程中也需要灵活调整策略和措施，根据实际情况进行适当的调整和改进。

综上所述，合村并居的实践中积累了全面规划和综合考虑、公平和透明的决策过程、社区成员参与和培训、逐步实施和灵活调整，以及借鉴成功案例等经验教训。这些经验教训对于其他地区实施合村并居具有重要的指导意义，帮助其在实践中取得更好的成效。

五、结论

合村并居作为实现乡村振兴、促进农村可持续发展的一种重要措施，具有一系列的优势，也存在一定的挑战。通过总结合村并居的经验教训，我们可以得出以下结论：（1）全面规划和综合考虑是成功实施合村并居的关键。需要综合考虑社会、经济、文化、环境等多个方面的因素，确保合并后的社区能够满足居民的需求。（2）公平和透明的决策过程是建立居民信任和支持的重要手段。通过广泛的社区参与和共识形成，可以减少冲突和纠纷的发生。（3）社区成员的参与和培训对于合村并居的成功实施至关重要。加强宣传和培训，提高社区成员对合村并居的理解和认同，有助于增强社区凝聚力和发展动力。（4）逐步实施和灵活调整是降低风险和解决问题的有效方法。可以通过试点和小范围的合并来逐步扩大范围，并根据实际情况灵活调整策略和措施。（5）借鉴成功案例和经验教训对于其他地区实施合村并居具有重要的指导意义。可以通过研究成功案例，学习其成功的关键因素和经验，并避免其他地区的错误。

综上所述，合村并居是促进农村可持续发展的重要路径。在实施过程中，需要充分考虑优势与挑战，并总结经验教训，以实现合村并居的成功和效益。只有在政府、社区居民和相关利益方的共同努力下，合村并居才能成为推动农村发展的有力工具，并为中国带来更加美好的未来。