科技战略导向驱动关键核心技术领域持续创新的过程机制——以移动通信为例

周锦来，赵 晨，林 晨，贺 俊

1.北京邮电大学经济管理学院，北京 100876；2.中国社会科学院工业经济研究所，北京 100006)

0 引言

在以美国政府为首的海外势力加紧对华科技封锁背景下，中国在关键核心技术领域不断实现创新突破，这关乎科技自主与产业安全。在这一问题面前，新型举国体制是中国在关键核心技术领域创新突破的成功经验，即政府在组织企业与科研单位联合科研攻关的同时，培育知识技术库与市场需求，进而推动科技创新系统去抓住国际环境中的机会窗口[1-2]。党的二十大报告提出，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源。由此可见，新型举国体制将在关键核心技术领域发挥更关键的制度引领作用。已有文献主要从组织结构视角强调其集中力量办大事的制度优势，然而这一观点并不足以解释政府何以能够驱动科技实现持续创新[3]。关键核心技术领域的突破是科技创新系统参与者在较长时间内持续发力的结果。因此，在内外部环境不断变化的情况下，政府需要制定恰当的科技战略导向对科技创新系统加以引导。如果忽视科技战略导向发挥的作用，而单纯强调新型举国体制整合资源的体制优势[4-5]，便难以有效回应其何以不断胜任动态环境推动持续创新的问题。

科技战略导向是政府在内外部环境中为提高科技创新能力、实现预期目标而所采取的一种响应模式，同时也是政府对未来创新发展态势的选择[6-7]。战略导向理论指出，组织需要根据外部环境与组织内部条件调整自身的战略导向，进而推动组织发展[8-9]。在新型举国体制下，国际形势发展过程中涌现的机会窗口构成科技创新的外部环境[10]，而国内的科技创新系统基础则构成科技创新的内部环境[11]。政府需要对内外部环境变化进行快速响应，采取与之相匹配的科技战略导向，进而驱动科技创新系统持续创新。基于以上分析，本研究聚焦于科技战略导向对科技创新系统持续创新的驱动机制，以揭示新型举国体制中关键核心技术领域的持续创新路径。移动通信领域的创新实践是回应这一问题的典型案例，在过去20余年间，中国在移动通信领域实现了从海外技术依赖到行业标准输出的深刻转变，真正完成了 “2G跟随、3G突破、4G同步、5G引领”的持续创新发展。基于过程追踪法，本研究首先剖析移动通信领域三次转轨过程中中国的科技战略导向、科技创新系统活动及各阶段创新成果，随后识别这个过程中的因果链条并将其总结为一般化的理论机制。通过构建新型举国体制中科技战略导向对创新系统持续创新的驱动机制，为中国关键核心技术领域发展提供经验与启示。

1 文献回顾与研究设计

1.1 机会窗口与新型举国体制

机会窗口是指技术不连续情况下，新技术范式助推后发国家实现技术跃进，即新技术范式使得后发国家与先发工业处于相近的起跑线上，降低了先发国家构筑的壁垒，从而让后发国家有机会以弱胜强[12]。后续研究进一步将其发展为技术窗口、市场窗口与制度窗口3个方面[13]。但技术窗口理论无法解释同样的机会窗口面前，为何部分国家完成技术追赶而另一部分国家却没有实现。这种理论缺陷暗示着国家的内部力量同样非常关键，只有政府建立迅速聚集力量的机制才能引导科技力量抓住机会窗口[14]。为此，本土学者[4]基于中国在关键核心技术部门的技术赶超经验，将中国的技术赶超机制总结为新型举国体制。该体制是一个旨在实现社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关与突破的跨越式发展，需要通过构建将以党中央统一指挥为核心的领导决策体制、集中统一的组织管理体制、科学统筹的整体规划机制、精细高效的项目运行机制、生态良好的市场竞争机制与团结协作的集体攻关机制等融为一体的举国体制运行模式[15]。从已有文献内涵看，新型举国体制的有效性来源可分为组织结构和战略导向两个方面。已有文献[16]主要集中在组织结构视角，如他们指出新型举国体制的关键在于以特殊机构执行和完成重大任务，是囊括政府、国辖组织、中小型企业协同创新的 “扇形”触发模式。这些研究逐渐勾勒出新型举国体制下中国科技力量集聚与协同的过程，但这种结构视角还不足以解释新型举国体制胜任动态环境推动科技持续创新的原因。少量文献指出能够迅速对内外环境变化做出战略调整是新型举国体制有效性的关键来源，但遗憾的是已有文献的观点很难解释新型举国体制何以持续有效。因此，有必要在充分考虑机会窗口的基础上，进一步探究新型举国体制运作过程中的战略动向及其带来的结果。

1.2 科技战略导向与科技创新系统

科技战略是指为促进科学发展与技术创新制定的政策体系，而科技战略导向则是指导政策系统形成的目标与框架。科技战略导向为离散的政策制定提供思路与方向，使政府能够围绕整体目标对一系列科技政策与制度进行部署。战略导向理论指出，组织应该根据形势变化对发展定位与态势选择进行调整，因此科技战略导向同样需要进行阶段性更新。科技战略导向对科技创新系统发展起到关键作用，科技创新系统是多个主体围绕创造、生产和销售科技产品进行市场和非市场化交互活动的载体。科技创新系统可分为政策制度、市场需求、参与者网络与知识技术库4个元素[17]，这些系统元素相互作用、交替演进构成一个国家在某个关键技术领域的创新实践过程。在新型举国体制下，政府部门作为科技创新系统的主导力量，其制定的政策制度会对其他3个元素产生决定性影响。尤其是在稳定的体制机制下，科技战略导向以新型举国体制为载体会对科技创新系统产生直接影响[18]，这也为本研究剖析科技创新系统的动态发展过程提供梳理框架。虽然已有文献[19]指出国家意志与科技使命是建设新型举国体制下科技创新系统的关键，部分文献[20-21]更是基于政策文本分析发现中国的科技政策确实存在各个阶段的转变。然而如何理解各个阶段的政策方向、推动政策方向转变原因及其影响机制，已有文献[22]却没有进行进一步分析。

2 研究设计

2.1 方法与案例

过程追踪方法是单案例研究方法[23]，通过经验材料总结经验表现，最终归纳为理论机制以完成对原因和结果之间的机制构建[24]。本文选择移动通信领域作为研究案例，该案例之所以具有代表性是因为：①移动通信领域是典型的关键核心技术领域，不仅是新型举国体制的适用场景，而且其取得的成就也是新型举国体制推动的结果[2]；②移动通信领域从2G到5G非常清晰的3次转轨能够让本研究比较准确地厘清这3次跨越过程中的内外部环境、科技战略导向及其对创新系统的影响，进而剖析这个过程中的动态机制。本案例研究资料遵循 “三角验证”要求，结合一手资料与二手资料收集2G到5G这3次技术转轨过程中移动通信领域的具体情况，力图从这些原始材料中厘清主体间复杂的因果关系(见表1)。

表1 本研究的主要分析材料

2.2 数据分析过程

在充分收集移动通信领域持续创新的经验材料后，遵循过程追踪法构建科技战略导向对持续创新的驱动机制[23]，将研究过程分为以下步骤。

第1步是搜集证据，将其作为原因和结果之间潜在因果机制经验表现的线索。中国移动通信领域的发展过程分为2G时代、3G时代、4G时代和5G时代4个阶段，本研究从原始材料中厘清各个转轨期及其前后的科技战略导向与技术跨越的相关材料，如图1所示。

注：①②③代表移动通信领域3次关键转轨期，转轨期的内部分析单元如③所示，①②与③相一致，因此在图中省略。图1 案例的时间线索与主要研究目标

第2步是从可观测到的经验证据来推断经验表现的存在，为此首先要从经验证据中梳理出组织材料的逻辑链条，进而分析研究对象的前因后果。本研究从2G到5G的3个关键转轨期的原始材料中整理出一条 “内外部科技环境-科技战略导向-科技创新系统活动-阶段性创新成果”的逻辑链条 (见第4部分)，进而为构建理论机制奠定基础。

第3步是通过可观测的表现来推断个案存在的潜在因果机制。在对个案的经验证据与经验表现进行总结归纳后，本研究将科技战略导向与科技创新系统持续创新之间的影响机制划分出不同的构件，在不同的构件当中识别主体和主体活动，进而剖析新型举国体制下的科技创新系统动态变化过程 (见第5部分)。

3 案例呈现：科技战略导向与移动通信创新系统的持续创新过程

本研究将基于 “内外部科技环境-科技战略导向-科技创新系统活动-阶段性创新成果”的逻辑顺序，梳理中国在3次机会窗口面前的科技战略导向与阶段性创新成果。

3.1 2G—3G转换过程中的科技战略导向与创新成果

在世纪之交，多媒体成为移动通信发展的未来，第1次机会窗口出现在中国移动通信发展的道路上。当时中国信息化建设初见成效，一个规模庞大、潜力极高的国内移动通信市场即将成型，这一市场窗口成为中国移动通信创新系统发展的重要契机。从国际局势看，欧洲日本等国成立3GPP，制定WCDMA技术标准，而美国高通联合韩国企业成立3GPP2，推出更具竞争力的CDMA2000技术标准。这两个技术联盟争夺3G话语权的同时均有向中国市场扩张的意图。

为了摆脱对海外技术的依赖，1998年初国家邮电部科技司提出要建设中国自己的标准。但限于中国当时的技术水平，政府主要发展思路是引进海外技术并加以改进，通过建设能够自主掌握的技术标准初步获得移动通信话语权。经过技术论证，为了绕开海外潜在的专利封锁并实现差异化竞争，中国将技术发展路径确定为TD技术路径。因此，这一阶段的科技战略主要围绕TD技术路线搭建科技创新系统框架。在国家邮电部、工信部、发改委与科技部等部门的引导下，推动出台TDD频谱规划，并设立TD研发和产业化专项。其中，邮电部电信科学技术研究院 (后重组为大唐集团)主导海外技术引进与开发，大唐电信、华为等8家企业成立产业联盟以推进技术产业化，并联合其他高校与科研机构初步组成政、产、学、研合作网络。

在国家科技战略支持下，大唐集团引入欧洲西门子的TD-CDMA技术并结合国内的天线技术将其整合为TD-SCDMA标准。然而在大唐集团投入数百亿资金将TD-SCDMA标准开发后，通信运营商对于是否要采用该标准却出现争议，它们认为该标准存在技术缺陷，缺乏将TD-SCDMA标准商业化的动力。国家高层为此指示应该全力支持中国自有的TD-SCDMA标准。2008年中国正式发放3G的商用牌照规定，中国移动采用自有TD-SCDMA标准，中国联通与中国电信分别采用欧洲WCDMA标准与美国CDMA2000标准。1998年6月，中国以邮电部电信科学技术研究院的名义向国际电信联盟提交TD-SCDMA标准提案。2000年5月，国际电信联盟正式宣布将中国提交的TD-SCDMA确立为三大3G国际标准之一。最终中国在3G时代注册用户达到2.4亿户，其中使用自有标准的中国移动市场占有率为62.2%。中国在力推TD-SCDMA标准的同时也付出了一定的代价，TD-SCDMA的技术缺陷使得中国移动的通信服务质量存在瑕疵，中国移动在3G时代出现市场萎缩。

3.2 3G—4G转轨过程中的科技战略导向与创新成果

从3G到4G技术的转轨成为移动通信领域进一步发展契机。欧洲与美国之间的技术竞争构成了移动通信领域发展的制度窗口，中国日渐成型的科技创新系统使中国能够有效把握这一历史机遇。在这一时期，美国高通公司主导的3G标准逐渐落后，欧洲提出的LTE技术设想成为行业挑战者。中国3G时代的技术积累尤其是在TD技术路径的实践与探索，使得中国已经具备与国际通信巨头开展合作与竞争的实力。因此，中国得以基于自身的技术积累与欧洲开展合作，继续开发掌握自主权的通信技术标准。在工信部政策引导下，中国移动通信创新系统延续在TD方向上的技术路径，并基于欧洲的LTE技术思想与欧洲移动通信公司合作研发4G标准。具体而言，欧洲主要负责开发FD-LTE技术标准，而中国以大唐、移动、华为等单位为代表的企业主导TD-LTE技术标准地开发。这一时期的技术牌照也不再具有排他性，2013年工信部为三大通信运营商发放TD-LTE牌照，并允许FD-LTE技术标准同时运营。

中国移动迫切需要利用4G技术挽回市场劣势，因此无论是规划部署还是规模实验都表现得最为积极。中国移动深入考察需求条件并介入大唐电信的技术开发过程，使得技术标准开发过程更加具有市场导向。与此同时，中国移动主动与西门子等通信设备商斡旋，提升了中国在4G标准上的技术话语权与市场话语权。此外，华为等企业也紧跟市场机会研发并生产4G标准下的通信设备。这一时期在参与者网络方面，由中国移动和工信部电信研究院牵头，华为、中兴、展讯通信等企业，北京邮电大学、清华大学等高校及电信科学技术研究院等研究单位联合研发，组成了TD-LTE技术标准的初始研发网络。在知识技术库方面，在3G时代积累的技术标准开发经验使得移动创新系统能够胜任LTE技术构想的开发与落地。最终中国与欧洲联手推出的LTE-Advanced技术标准成功与北美技术联盟推出的WiMax2标准并驾齐驱，成为4G时代的两大主流标准之一。截至2019年年底，中国4G用户总数达到12.8亿户，全国建设通信基站841万个，这使得中国的互联网产业发展有了坚实的用户基础，给互联网产业的创新提供数字土壤。

3.3 4G—5G转换过程中的科技战略导向与创新成果

2008年极化码的数学原理首次被提出，与美国高通主导的LDPC码以及欧洲的Turbo码相比，极化码有更为出色的性能。然而，由于需要大量的资金和面临高风险，这一技术方向并没有受到国际通信巨头的广泛认可。与此同时，4G通信技术已经难以满足工业互联网等场景需要，中国、美国与欧洲等纷纷发力5G技术标准的探索与研究。中国华为、中兴等企业毅然选择高风险的极化码技术路径，并在耗时数年、投入大量资金与人力进行技术攻关后取得突破。2013年2月，国家发展改革委、工信部和科技部牵头，组建IMT-2020推进组，汇聚中国移动、中国联通、华为、大唐电信、中兴等通信领军企业，共同开展5G需求研究、关键技术研发、标准制定、频谱研究以及国际合作等工作。随后，中国又陆续出台诸多扶持通信产业发展的相关政策。国务院在2016年12月19日印发的 《 “十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中，大力推进第五代移动通信 (5G)联合研发、试验和预商用试点成为构建网络强国的重要基础。2019年，工信部为三大通信运营商发放5G牌照，并许可部分现有4G频率资源改造后用于加快5G部署。

这一时期中国的移动通信创新系统取得跨越式发展。从参与者网络看，5G技术相关的通信运营商、通信设备商、芯片厂商、高校及研究单位联合效应更强，进而实现全产业链联合创新。在华为、中兴等单位进行技术研发取得突破后，通信运营商紧密配合，快速进行基站部署，使中国5G产业化进度走在世界前列。在知识技术库方面，以华为、中兴为代表的研发单位将极化码技术构想转化为切实可行的技术标准，并带动以时分技术为基础的5G设备、芯片、终端发展成熟。从需求条件看，5G不仅带动消费者对标准升级的需求，更催生出5G智慧无人仓、5G智慧物流园、5G智慧工厂等一系列应用场景。在2016年11月召开的3GPP会议确立中国华为等企业主导的极化码方案成为5G控制信道eMBB场景编码最终方案，并成功进入5G基础通信框架协议。

4 科技战略导向驱动持续创新的过程机制

本研究基于过程追踪法的 “经验证据-经验表现-因果机制”研究步骤，将科技战略导向对创新系统持续创新的驱动机制总结为战略匹配、体制驱动、系统演化3个关键构件，构件及构件间的链条组成这一过程机制，如图2所示。

图2 科技战略导向对创新系统持续创新驱动机制的关键构件

4.1 主要构件

科技战略导向对创新系统持续创新的驱动机制可总结为战略匹配、体制驱动、系统演化3个关键构件。

构件1：战略匹配。战略匹配是指科技战略导向与内外部环境之间的协调和一致性。在新型举国体制下，政府着眼于国家利益，通过分析内外部环境明确与之相匹配的科技战略导向。从移动通信领域的证据看，科技战略导向按照发展阶段可划分为规范型战略导向、聚合型战略导向和前瞻型战略导向3种形式。这3种战略导向依据外部机会窗口、内部系统基础的变化而更新，进而实现战略导向和创新环境的匹配。具体而言：首先，规范型战略导向主要关注创新系统的形成与建设，强调政府使用规制力量推动系统成型。当市场窗口涌现后，政府需要采取规范型战略导向，以制度要求快速完成对科技创新系统的规范建设。其次，聚合型战略导向强调整合科技创新系统的内部力量，使系统参与者之间的联合创新能力与自主协同效应极大提升。聚合型战略导向通常与制度窗口挂钩，在科技创新系统具备一定基础后通过内部力量的有效整合加入国际环境中的竞合活动。最后，前瞻型战略导向强调引导科技创新系统开展前瞻性研发与基础建设，提高系统的内部韧性与外部张力。前瞻型战略导向与外部技术窗口、成熟的系统基础相匹配，是推动科技创新系统再发展的有力战略框架。

构件2：体制驱动。体制驱动是政府主导的内在体制结构和规则对创新系统行为、决策和发展的引导和塑造。体制驱动构件包含政府和创新系统参与者两个主体，前者主要通过制度部署、政策牵引和指令规划等手段进行战略落实，而后者则需要采取行动并寻求策略响应前者。在科技发展的不同阶段，体制驱动的表现形式同样存在差异。从移动通信领域持续创新的证据看，体制驱动可以分为破解外部路径依赖、构建内部路径优势和破解内部路径惯性3种表现。首先，在科技创新系统发展初期，新型举国体制驱动表现为破解对外部技术路径的依赖。在新型举国体制下，政府会组织商榷进而确定一条独立自主的关键技术路径，通过制度力量保障新技术路径得以贯彻。其次，在构建内部路径优势的驱动作用主要体现在技术路径自主化创新初见成效阶段，政府需要对逐渐成型的系统架构进一步加强建设，利用差异化技术路径挖掘并培养细分市场，使得科技创新逐渐摆脱对政策型市场的依赖。而系统参与者则要主动加强组织合作和联合创新，在科技创新系统中寻找定位并提高自身的发展优势。最后，在科技创新系统相当成熟后，体制驱动表现为破解内部路径惯性，推动科技创新系统进一步发展。政府在此种情况下需要发挥前瞻性战略眼光，打破已有技术路径均衡，促使科技创新系统参与者继续开展创新活动。

构件3：系统演化。系统演化是指创新系统在持续创造活动中，逐渐由基础薄弱走向系统成熟。在这个过程中，系统参与者开展知识积累、联合攻关和需求发掘等活动，使科技创新系统内部的参与者网络、知识技术库和市场需求3个要素既横向相互影响，也会随着纵向时间轴演化。

从移动通信创新系统的发展过程看，举国创新体制驱动下创新系统的发展出现了架构雏形、共同价值、自组织演化3个演化阶段。架构雏形是指创新系统具备了应有的要素及整体结构。在这一阶段，政府划分的企业与科研机构成为早期系统参与者，而这些系统参与者的技术积累形成了系统早期的知识技术库。由于此时系统的创新力量相对薄弱，因此其需求条件主要是技术含量较低的市场与通过政策干预形成的制度型市场。共同价值是指创新系统内部形成共同价值主张，系统结构也在这一基础上趋于完善。在这一阶段，系统参与者通过早期价值共创过程中的磨合逐渐形成内生的价值共识。在价值共识的作用下，系统参与者的合作更加紧密并逐渐发挥出应有的创新生态网络作用。自组织演化阶段意味着创新系统内部已经形成成熟的运行逻辑，能够有效应对内外部挑战并展现较强的创新能力。在这一阶段，系统参与者已经发展出完善的进入与退出机制，且参与者由辐射状网络向开放式网络转变。而知识技术库不仅形成了较多的积累，而且能够通过参与者网络实现共享，其面向的市场范围更广，市场扩张能力更强。

4.2 关键链条

战略匹配、体制驱动、系统演化3个关键构件形成的理论链条明晰科技战略导向驱动持续创新的机制。

第1链条为战略匹配引领体制驱动。战略匹配对于体制驱动的引领作用主要表现在3个方面。首先，战略匹配明确关键领域在各个阶段的战略目标和发展路径，进而指导政府和相关机构将资源投至与国家科技发展战略相符的领域。这为体制驱动提供了明确的发力方向，确保政策和实际行动之间的一致性和协调性，以有效贯彻国家意志。其次，体制驱动是战略匹配的落实载体，战略匹配可以促使政府和相关机构建立适应国家科技战略的体制机制，将战略导向转化为政策和行动。体制驱动包括政策扶持、规制、组织建设、监督和评估等多样化的形式，这些举措往往表现为强大的凝聚力和推动力。最后，战略匹配伴随着有效监测和反馈机制，以确保政府的科技战略和政策不断适应环境变化。政府需要完善监测科技创新进展、评估政策效果和接受来自利益相关者的反馈机制。通过反馈机制获取的信息可以帮助政府及时调整战略方向和政策措施，以确保其与国家长期目标一致。总的来说，战略匹配引导体制驱动有助于确保科技创新系统与国家使命保持一致，从而获得关键核心技术领域的制度优势。

第2链条为体制驱动促进系统演化。体制驱动作为一个关键构件，其对系统研发的作用表现在3个方面：首先，体制驱动能够明确定义科技创新系统的边界和发展方向。这一清晰的方向有助于系统参与者明确自己的角色和使命，从而系统培育与发展。政府引导系统参与者破解技术路径依赖，鼓励他们探索新的技术路径，这有助于系统朝着更具创新性和竞争力的方向发展。而在科技逐渐成熟后，体制驱动同样能够引导科技系统突破科技发展惯性，进而实现持续创新。其次，体制驱动通过资源分配、市场培育等方式推动科技系统研发。政府在科技创新方面的资金投入和资源分配决策对于研究机构和企业的科技研发活动具有巨大的影响。体制驱动可以通过制定政策、计划和项目来引导资金流向特定领域或项目，从而实现战略性技术演化。最后，体制驱动可以引入必要的规制和激励机制，以确保系统内部的合作和竞争机制有效运作。通过组织协同和合作网络的建立，政府可以促使不同的研究机构、企业和学术界建立合作伙伴关系，共同推动系统研发和演化。这种协同和合作包括共享知识、共同研究项目、人才流动等方式，以加速技术演化和创新。总之，体制驱动通过政府引导和支持，可以有效地促进科技创新系统地演化。

4.3 机制整合

新型举国体制下，战略匹配、体制驱动、系统演化3个核心构件构成科技战略导向与科技持续创新之间的理论链条。本研究进一步将各个构件整合，阐释动态视角下科技战略导向对持续创新的驱动机制，如图3所示。在科技力量发展的不同阶段需要制定不同的战略导向，而科技战略导向主要由机会窗口与系统基础两方面的因素推动。从外部因素看，关键核心技术领域随着市场需求涌现、制度变迁与新的技术实践，国际环境出现的诸多有利因素成为科技创新的机会窗口。从内部因素看，科技创新系统自身科技力量与市场能力也决定了其能够采取的战略姿态。因此政府需要将科技战略导向与环境相匹配，进而通过体制驱动科技创新系统演化实现持续创新。

图3 关键构件的内部结构展开

首先，规范型战略导向与市场窗口、较弱的系统基础相匹配，通过体制驱动科技创新系统破解外部路径依赖，形成自主创新的架构雏形，进而实现创新发展。当国家科技力量比较薄弱时，如果在某个关键技术领域一直走在西方国家的预设轨道上，便难以真正实现创新自主化。规范型战略导向强调利用政策力量建立组织规范，政府需要搜索并厘清关键核心领域的科研力量与资源，确立资源主体之间的关键任务、重要目标及主体之间的协同方式，最终以政策、协议与联盟等形式将组织规范固定下来。规范型战略导向的确立驱动科技力量逐渐摆脱对海外技术路径的依赖进而开始自主化道路的探索，在这个过程中分散的科技力量逐渐集聚在较为统一的系统框架下。科技创新系统涌现的架构雏形初步整合领域内科技资源，进而实现关键核心技术领域地创新突破。

其次，聚合型战略导向与制度窗口、系统基础相匹配，通过体制构建内部路径优势，驱动创新系统凝聚共同价值进而实现科技创新。聚合型战略导向强调科技力量的内部优化整合，使得科技创新系统前期积累的路径优势得到凸显，引导科技创新系统寻求共识。从规范性战略导向聚合型战略导向的转变是科技创新系统实现自主发展的关键一步，这意味着科技创新系统参与者要基于自身优势与定位明确组织角色，寻求与其他系统参与者的竞合活动，重新完善系统内部的协同逻辑。在聚合型战略导向下，系统内部损耗迅速降低且整体效率快速提升，科技创新系统逐渐摆脱政策依赖，进而实现这一阶段的创新发展。

最后，前瞻型战略导向与技术窗口、系统基础相匹配，通过体制破解内部路径惯性，驱动创新系统实现自组织演化。当科技创新生态系成熟后，科技创新系统参与者也会出现注重短期利益、缺乏创新动机等短视主义问题，导致后发国家错失国际环境中出现的技术窗口。而前瞻型战略导向要求政府立足于科技使命，捕捉国际环境下技术动态的新发展，进而快速做出响应。前瞻型战略导向意味着制度牵引方向便由向内聚合转变为向外扩张、由系统完善转变为向前演化。在具体战略落实过程中，前瞻型战略导向需要多政府部门进行政策配合与资源投入进而形成政策合力，因此一般以产业扶持与制度激励政策为主。为此，一方面，要破除科技创新系统的发展惯性与短视思维，另一方面，通过构建良好市场环境，鼓励创新系统发展自身的能动性与创造力捕捉机会窗口，进而实现创新系统整体扩张。

5 结论与讨论

5.1 主要发现及其贡献

从战略导向视角，基于过程追踪法对中国移动通信领域持续创新发展的案例进行剖析，构建科技战略导向对科技创新系统的驱动机制。研究发现，科技战略导向是新型举国体制不断胜任动态环境，驱动科技创新系统演化，进而实现持续创新的关键。

首先，在新型举国体制下，战略匹配、政策驱动和系统演化是科技战略导向驱动科技创新系统持续创新的3个必要构件，并组成了战略匹配引领体制驱动、体制驱动促进系统演化两个关键链条。部分文献[25]过去关注到新型举国体制能够推动科技力量实现持续创新，但这些研究[26]却没有进一步剖析这一过程的内部机制。本研究基于过程追踪法建立科技战略导向与持续创新之间的理论构件，揭示这一复杂链条过程，对新型举国体制的有效性进行发展。

其次，在创新系统发展的不同阶段，新型举国体制的战略导向分为规范型战略导向、聚合型战略导向和前瞻型战略导向3种形式，并会依据机会窗口、系统基础的变化进行阶段性更新以实现战略匹配。已有研究主要从结构视角剖析新型举国体制的组织结构，本研究将科技战略导向引入新型举国体制的运作逻辑，不仅总结了新型举国体制下的3种科技战略导向形式，而且揭示了与各种科技战略导向相匹配的机会窗口与系统基础。这一发现回答了政府应该在何种情况下采取何种科技战略导向的关键问题[27-28]，同时也暗示着只有充分关注情境因素才能弥合已有研究中政府能否驱动创新发展的争议[29-30]。

最后，科技战略导向以新型举国体制为载体，通过发挥破解外部路径依赖、构建内部路径优势、破解内部路径惯性的作用，驱动创新系统实现 “框架雏形-共同价值-自组织演化”的阶段性发展，进而推动关键技术领域实现持续创新。这表明新型举国体制在各个阶段发挥的作用存在明显差异[31]，本研究发现新型举国体制具有破解外部路径依赖、构建内部路径优势、破解内部路径惯性3种作用，进而不断驱动科技创新系统发展演化[32]。这意味着不能将新型举国体制在科技创新发展不同阶段起到的作用混为一谈，而应该清晰认识到它的阶段性功能，同时这也暗示着后续研究在探究新型举国体制的作用机制时，应该从问题着手分析其破解各种创新困境发挥的作用[33-34]。

5.2 实践启示

本研究构建新型举国体制下科技战略导向对科技创新系统持续创新的驱动机制，为中国在关键核心技术领域取得关键性突破提供管理启示。具体而言：首先，政府应该迅速响应内外部创新环境的转变，推动科技战略导向更新，实现科技战略与创新环境地匹配。在当前国际环境中，人工智能、云计算、新能源等新兴技术正孕育着对诸多关键核心技术领域的颠覆性突破。对于起步的技术领域，政府应该尽快完成规范建设，快速聚集科技力量建设科技创新系统雏形。对于已有一定积累的科技领域，政府要引导科技创新系统内部发力，形成组织合力推动市场沟通与联合攻关。对于成熟的技术领域，政府的战略重心应该落脚在前瞻性判断与制度部署，引导科技创新实现战略布局，发挥其应有的创新效能。其次，充分发挥新型举国体制优势，在不同的发展阶段发挥差异化的驱动作用，推动科技创新系统演化与发展。在新型举国体制下，政府通过政策制度引导资金投入、人才队伍培养和基础设施建设等活动，使得科技创新系统能够与机会窗口同步跟进。这使得科技创新系统能够逐渐摆脱对于海外技术路径的依赖，并确立内部路径的发展优势。而当科技创新系统趋于成熟后，新型举国体制能够发挥克服内部创新惰性，驱动科技创新系统持续发展的重要作用。最后，充分挖掘科技创新系统的创造激情与创新能力，推动中国在关键核心技术领域的持续创新。科技创新系统能否胜任关键核心技术领域的需求，关键在于科技创新系统能否进化并不断完善。为此，政府要打造技术、人才、设备及资金等创新要素的交流平台，建立跨行业、跨领域、跨学科的多方参与机制，以推动知识重构驱动创新系统发展。

5.3 研究不足与展望

首先，本研究旨在从科技战略的角度揭示我国新型举国体制的有效性来源。后续研究可以进一步研究科技战略导向的制定过程，即在动态环境中，科技主管部门如何感知、响应并预测机会窗口和科技基础的变化，以便更深入地研究科技战略导向的问题。其次，本研究以移动通信领域为案例，移动通信领域具有技术周期明显、顾客市场集中的特点，这使得新型举国体制更为有效。后续研究可以进一步总结集成电路、航天航空等领域的经验，以比较它们与移动通信领域的异同。最后，后续研究可以在本研究的基础上借助系统仿真、问卷调查等研究方法，进一步验证新型举国体制中的创新机制。