乡村治理体系优化创新研究

刘碧莹

摘 要：党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”2023年3月15日，习近平总书记在《求是》杂志上发表文章，强调“要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村既充满活力又稳定有序。”现阶段，我国已进入巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的新时期，“自治、法治、德治”相融合的治理体系也已经初步建构并为推动乡村振兴战略目标的实施作出了有益贡献。但在河南省L市具体实践中，仍然存在着诸如乡村基层党组织职能作用发挥不充分、“三治”效能发挥不明显、“三治”相关制度机制不健全等问题，制约了乡村振兴的发展进程。新的伟大征程上，如何采取有效措施破解“三治”融合助力乡村振兴的发展难题，推动乡村振兴战略接续实施，成为当前和今后一段时间内的重要课题之一。

关键词：乡村治理体系；“三治融合”

一、“三治融合”乡村治理体系概述与重大意义

（一）“三治融合”乡村治理体系的提出与探索

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在全面推进依法治国、精准扶贫、乡村振兴等国家战略的推动下，乡村治理也进入了新的历史阶段。“三治融合”是源自于2013年浙江桐乡治理经验，并在之后的研究中不断充实完善。党的十九大提出： “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”2018 年，中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（ 2018—2022 年） 》，更加详尽地阐述了党建引领下，深化村民自治实践、建设法治乡村和提升乡村德治水平；并且明确提出“自治为基、法治为本、德治为先”，促进“三治”有机结合。可见，在党中央的战略布局和顶层设计中，“三治”及其体系化的融合方案成为乡村治理的制度框架和载体。在此大背景之下，中国多个地市以著名的“枫桥经验”“桐乡经验”为参照，围绕基层社会治理和“三治融合”，因地制宜地展开试点探索，以期在实践中借鉴、积累和创造易操作可推广的做法和经验。

（二）“三治融合”乡村治理体系的重大意义

“三治融合”乡村治理体系对于我国具有十分重要的意义，它体现了人民当家作主的愿望，是实现新时代国家治理现代化和实现乡村振兴战略有续推进的必然要求。因此，新的伟大征程上，要充分认清“三治融合”治理体系的重大意义，为接续奋进“第二个百年”奋斗目标作出积极的贡献。

1、“三治融合”乡村治理体系是广大农村基层群众真正实现当家作主愿望的重要路径

党的十九届四中全会明确指出，“要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道、推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。首先，从中华人民共和国成立至今，我国的乡村社会治理发展衍变到如今的“三治结合”乡村治理模式，期间经历了从最初的“村社合一”“政社合一”直至“乡政村治”再到“三治结合”的演变历程。“三治融合”的历史演变历程从本质上体现出国家层面“放权”与基层治理层面“收权”的动态变化。国家管理放权和乡村治理收权的过程，使乡村民众主人翁地位得到彰显。随着我国发展进入新时代，“三治融合”的乡村治理模式更有力地证明了乡村人民当家作主的权利得到了切实保障和实现。另外，“三治融合”乡村治理体系的完善和实施，各级政府的不同资源要素以合乎规定的方式和途径沉向基层，实现国家治理现代化的顶层设计到基层层面的延展，因而基层可以获得更精准化、精细化的服务，进而使当家作主的愿望在基层群众中普遍得到落实。其次，“三治融合”乡村治理体系在全国探索出了许多各具地方特色的“三治融合”乡村治理新模式。“三治融合”乡村治理的实施，回应了基层人民强烈要求参与社会治理的呼声，大幅提升了基层人民进行社会治理的參与度，进而提升基层人民的幸福感和获得感。

2、“三治融合”乡村治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要部分

目前，我国发展不平衡、不充分的现状使乡村治理体系和治理能力不足，即国家治理体系和治理能力现代化在乡村治理方面还存在短板。乡村治理体系和治理能力不足的问题亟需引起重视和提高。在此背景下，传统基层社会治理尤其是乡村治理的诸多痛点和堵点随着新时代“三治融合”乡村治理体系的提出和实践而得以不断解决。“三治融合”乡村治理体系融入的治理方式是多维度的，与基层社会治理尤其是乡村治理的核心是高度契合的，开启了新时代乡村治理模式改革的新篇章。“三治融合”乡村治理体系以基层群众自治为基础，充分发扬基层民主，通过法律规范的约束作用和社会主义核心价值观的引导作用，达到惩恶扬善的目的，从而激发出基层治理主体的积极性，最终推动乡村治理体系在新时代的蜕变。

3、“三治融合”乡村治理体系是实现乡村振兴战略的重要助力

自治、法治、德治等“三治融合”的乡村治理体系是国家在乡村振兴战略中的突破口。通过实现乡村治理现代化进而实现乡村振兴的战略目标，其中，治理有效是实现乡村振兴首先要做到的要求。实践证明，有效的社会治理可以使乡村社会环境实现和谐稳定，进而实现乡村振兴的需要。同时，乡村治理可以保障“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”等乡村振兴目标得以实现。“三治融合”乡村治理体系一方面助力上述所说目标的实现，另一方面使乡村各项工作全方位获得进步和提升。城乡一体化建设加快推进，城乡资源要素实现双向顺畅流动，“工农相互促进、城乡相互补充、共建共治共享”的新时代城乡关系逐渐形成。通过乡村治理体系助力乡村振兴战略的实现，为国家治理现代化建设作出应有的贡献。

二、L市“三治融合”乡村治理体系实践中存在的困难与挑战

（一）村民自治的参与率不高，行政化的现象普遍

1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》正式保障该条款开始实施。村民自治制度实施的四十年时间里，我国基层人民参与基层社会治理的权利得到切实保障，基层民主的范围得以迅速扩大。但运行过程中也暴露出不少问题，以致影响了该制度更好地发挥基层自治作用。其一，有一些民众参与自治的意识不高，影响村民自治的效果。其二，部分村民对参与自治持冷淡的态度。一方面是久居农村形成的小农经济思想影响，另一方面是因大量知识层次较高的青壮年外出务工，余下的老年人和妇女儿童对政治以及参与自治根本不感兴趣。其三，当地政府对自治过程干预过多。基层政府因长期执政形成 “行政管控”思维，容易出现用行政命令替代自治决议的情况。

（二）法治在农村实施缓慢，维权不易

1978年党的十一届三中全会以来，改革开放政策在各领域得以实施，依法治国方略在全国持续推进，法治环境逐渐向好。但是，法治在农村的推进缓慢，效果不佳。一方面，部分乡村的村委会执行权力时不按规定的程序和要求，而用惯性的传统方式开展工作，尤其在民主选举中出现不公平、不公正的结果。另一方面，当出现伤害村民切身利益的情况时，维权的村民因缺乏法律意识、程序意识以及受小农思维等因素的制约，他们常常会通过吵闹、打架、等非正规方式去解决问题。

（三）基层社会文化影响力弱，道德约束力有限

在中国几千年的历史变迁中，传统文化对以农业为中心的乡村社会响深远，其中道德因素在维护乡村社会秩序中充当着重要角色。随着改革开放的不断推进，城乡之间的交流与合作逐渐频繁，传统乡村社会的文化、观念以及道德伦理秩序不断受到冲击和影响。一方面，乡村社会传统的熟人关系因受城市带来的多元文化价值观的冲击而逐渐疏远，乡村社会群众的精神信仰、价值理念也因传统伦理道德约束力的削弱而受到挑战。另一方面，伴随市场经济的发展，城市具有比乡村社会更具吸引力的职业前景及物质水平，大量乡村优秀人才或者现代乡贤等进入城市工作或者谋生，他们对乡村治理的认同感不断弱化，从而加剧乡村道德伦理缺失的危机。在适合现代乡村治理新的约束机制還没健全和完善时，乡村社会出现德治缺位的情况。

（四）三治融合深度不够

“三治融合”经过不断发展已经形成了具有可推荐、可复制的“桐乡经验”、“枫桥经验”等优秀典型，在实施治理过程中呈现出了显著的成效，但是作为乡村治理创新的典型，其实施过程以及赖以运作的机制还没有建立起来，“三治融合”合力还没有发挥到最大。一方面，在乡村治理过程中，自治、法治、德治孤立发展，缺乏彼此之间的协同性。另一方面，在“三治融合”中，更加注重的是三治之间的“合”而不是“融”。主要表现为：

首先，自治、法治、德治三者在乡村治理中发挥的作用不同，各自所适用的领域也不尽相同，在目前“三治融合”的实践中，出现了不同部门各自管理一块的现象。比如自治常常是基层政府组织或者农村基层党组织、村委会负责，法治通常是由公安部门、检察院、法院共同承担，德治一般是政府宣传部门在负责，这种分离式的治理方式使“三治融合”治理方式呈现碎片化的趋势，在各治理部门行使职权的过程中，往往从自身利益出发，农村地区对“三治融合”的治理体制缺乏重视。主要表现在村民缺乏完善的自治平台，无法调动农村居民的积极性，因此无法实现“善治”。第二，一些农村地区未能加强法治对德治的规范作用，具体表现为缺乏科学的村规民约，农村居民的文化认同得不到重视，乡村法治建设缓慢，难以保障德治、自治所需。第三，一些农村地区没有充分利用法治对于自治的驱动力，主要是由于现行司法体制改革缺乏有效进展，司法执法的内部结构没有改善，法律监督有待完善。

（五）乡村治理人才短缺

一是空心化、老龄化问题严峻。农村基础劳动力随着城镇化推进，开始大量的进入城市谋生。进城务工的大多是中年男性，留守在农村的大多是妇女、老人、儿童，占比最多的依旧是老年人口。因为中青年实则是乡村治理的中坚力量，但是每年人口的大量外流，不得不让妇女、老人、儿童成为实际参与乡村治理的代言群体，在处理乡村问题上心有余而力不足，无法有效处理一些村级事务，也影响了乡村经济的发展。

二是村干部能力不强，基层党员先锋模范作用发挥不充分。部分基层党组织干部希望接受新事物，接受培训，但由于自身学历不高，受教育接受程度弱，缺乏创新能力，使得农村在进行乡村治理的过程中缺乏创新性与前瞻性。现阶段农村干部是从村民中选举出来的，由于长时间工作岗位固定，容易产生“近亲繁殖”的现象。

三、L市“三治融合”乡村治理体系的创新路径

（一）坚持党建引领“三治融合”

加强农村基层组织建设是乡村实现治理有效的有力保障。加强农村基层组织制度建设，协调各方利益，组织群众开展村民自治等活动。一是加强农村党组织建设，强化党的执政基础，基层党组织发挥“三治融合”的作用，在现有法律框架内积极管理农村村民的基本权利，以道德典范的力量影响和引导农民遵循，促进与农村地区的和谐、文明。二要充分发挥基层组织的主导作用，立足农村，深入基层，积极发挥基层政府的主导作用，支持各种农村组织的建立，积极协调农村社会关系。在基层党组织和基层政府的领导下，积极探索实现人民自治的有效途径，激发公众参与和村民自治的积极性。在党和政府的领导下，探索自治形式，不仅是党的领导不断提高的客观前提，也是提高农村治理效率的必然决定。

自治、法治和德治都有其自身的功能和作用，三者相互作用形成一个整体，但不能自然地相互融合。困难是多方面的，在治理过程中，可能彼此单独发挥各自功效，可能存在两种因素相吸或者相斥的困境。通过坚持和完善基层党组织领导，可以在党的建设过程中的将自治、法治、德治统一起来，实现“三治融合”，按照党的方针政策工作，在基层党组织组织的领导下，最大限度发挥自治、法治、德治的作用。乡村治理理论认为治理主体不再局限政府，其他村级组织，包括村委会、村委会、个人团体、公益组织，都可以作为“三治融合”治理的自治载体。在履行社会治理职能时，可以通过自治、法治、德治等方式相互配合，但是，只有在党的领导下，这些治理行为才能联合起来，为实现“三治融合”共同努力。

（二）凝聚多元治理主体参与共识，提高各参与主体的治理能力

其一，拓宽主体参与治理的渠道，提高村民参与村庄治理的水平。首先，对现有的村民参与治理的途径进行创新。引入现代信息技术，通过网络途径实现乡村治理的全过程、高覆盖的参与，可以使得乡村治理更加透明公开。其次，发挥村庄精英的作用。深入推进网格化管理，将村民与村委会通过村民代表联系在一起，通过信息化手段与传统手段的结合，推进村民有效参与村庄治理。最后，重视对农村青年的培养。加深对农村的认识，使他们能够融入在乡村，成为建设村庄的中坚力量，破解农村人才流失困境，为乡村发展注入新鲜血液，推动乡村的创新发展。

其二，推动村干部村务工作的能力提升，提高村干部为人民服务的责任意识。一方面，提升村干部处理公共事务的能力与水平。通过岗前培训和日常学习相结合的方式，提升村干部的工作能力和责任意识。发挥驻村干部的作用，提高村干部的工作能力，协调好“村两委”和乡镇政府的关系。另一方面，丰富民主协商的形式，通过村民议事、村务公开等方式，增强村民的参与感，为村民自治的发展提供民主化的环境。乡镇政府与村委会之间领导与被领导的关系，严重弱化了村委会的自主性。因此，乡镇政府应将权力释放给村委会，扩大其权限，激发村民自治的活力。与此同时，应加强对村委会的监督，最大限度的發挥村民自治的功能。

（三）加大自治、法治、德治融合力度，深化三治融合的治理基础

一方面，推动自治、法治、德治协同发展，发挥三治结合的作用。首先，增强村民自治的作用。发挥自治的作用，持续推进对村级事务民主协商的创新，深化村民民主意识，积极参与村庄治理，实现高效的村民自治。其次，推动农村法治化建设。普法宣传工作应加大力度，通过线上线下等多种形式，提高农民的法律意识和用法律解决问题的能力；同时建立村民法律援助团，通过专业化人才的帮助，使农民通过法律途径解决问题，推动农村的法治建设。最后，培育新的德治风尚。加大社会主义核心价值观的培育以及新型村规民约的宣传，改善农村的不良社会风气，充分发挥德治的作用。通过自治、法治、德治不同程度的发展，夯实“三治融合”的发展基础。

另一方面，因地制宜，合理分配三治的发展重心。“三治融合”并不是模式化的，而是应该因地制宜，通过三治的配合协调，更好的推动农村社会发展。在传统型农村，对村民自治与德治方面的建设更加重视，因此，应更加注重法治建设，通过法治建设使得农村自治和德治更加规范，通过法治建设带动德治与自治的发展。法治观念的普及增强农民追求公正平等的主动性，德治观念则内化村民的行为思想，二者协调促进村民自治发展。

一言以蔽之，“三治融合”旨在根据新时代乡村振兴战略的根本要求，全面规划和深度塑造乡村社会。诚如顾培东的总结，“基层治理的本质，就在于通过基层场域，将对弥散的个人行为的规范、多样化社会需求的回应以及复杂社会矛盾的解决，统摄到国家在基层的总体安排秩序之中”。

参考文献：

1、李玲玲，杨欢，赵晓峰. 《“三治融合”中乡村治理 共同体生成机制研究 ———以陕西省留坝县为例 》［J］，西南大学学报，2022.5。

2、石森森，张迪迪，徐祖迎. 乡村振兴战略背景下创新乡村治理体系研究［J］，《齐齐哈尔大学学报》2022年7月。

3、颜杨，舒梓剑，彭鎏佳 . 《乡村治理体系中法治建设的路径探究——以泸州市江阳区Z村为例》［J］. 湖北农业科学，2022年第61期。