泰国社会保障的演进历程、核心特征与经验镜鉴

张浩淼 谭洪 王桢钰

［摘要］高质量社会保障体系是促进经济发展、维护社会公平、增进民生福祉的关键路径与制度保证。作为全球新兴工业国家，泰国是东南亚地区较早建立社会保障制度的国家之一，其社会保障发展历经混乱统治下的艰难创立阶段与民主道路下的优化升级阶段，实现了从无到有、从有到优的结构性变革，完成了从仅针对特殊群体的初步框架到群体扩张、较为完善保障体系的关键蜕变。泰国围绕社会保障立法、社会保险项目扩充、社会救助体系构建及全民健康推进等要旨渐序推进其体系化建设。立足多维要素、经济优先、碎片差异、家庭兜底及公民健康等特征，泰国社会保障体系形塑“低成本投入，高效能保障”范例的同时，也存在泛政治化、碎片化的潜在弊端，致使其社会保障体系对经济发展、社会稳定、公平维护等产生利弊双刃剑影响。泰国社会保障体系在家庭潜能的培育、人力资本的开发、公正平等的促进上取得较大成效，尤其是其全民医疗创新实践的成功，更是证明了普惠医疗并非发达福利国家的“专利”。泰国社会保障的发展可为发展中国家提供经验借鉴，社会保障制度的构建需在动态社会保障体系的建设、社会保障功能的评估与监测、家庭社会保障的建构及全民健康福祉的推进等方面加强科学性整合与内源性改革。

［关键词］泰国；社会保障；高质量发展；全民健康

［作者简介］张浩淼，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，劳动与社会保障系主任，四川 成都 610065；谭洪，四川大学公共管理学院博士研究生，四川 成都 610065；王桢钰，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，广东 广州 510006

［中图分类号］ D734.2           ［文献标识码］ A               ［文章编号］1003－2479（2024）01-066-11

作为全球新兴工业国家，泰国是东南亚地区较早建立社会保障制度的国家之一，其社会保障发展历经混乱统治与民主转型两大时段，实现了从无到有、从有到优的结构性变革，完成了从仅针对特殊群体的初步框架到群体扩张、较为完善保障体系的关键蜕变。与部分直接笼统照搬西方模式，竭力助推社会保障升级优化的国家不同，泰国社会保障的演变是结合自身政治波动、经济起伏、文化多元、社会混乱等动荡背景，综合考虑经济资源、财政能力有限等现实桎梏，以及居民权利维护意识觉醒、保障需求增长等期盼诉求，进而开展的创新性建构。虽然泰国社会保障起步较晚、发展较慢、变革进程较为曲折且其结构体系、项目内容、覆盖范围、保障水平等建设状况亦不如发达国家，但是在家庭潜能的培育、人力资本的开发、公正平等的促进上却取得了较大成效，尤其是全民医疗创新实践的成功，更是证明了普惠医疗并非发达福利国家的“专利”，财力不足也非中等收入国家难以实施普惠医疗的决定性因素，泰国社会保障发展教训与高效经验对发展中国家具有借鉴意义。归纳分析泰国自君主专制时代结束后社会保障的历史沿革、核心特征及潜在影响，深挖泰国社会保障范本提供的現实启示，既是廓清泰国社会保障发展逻辑与演化轨迹的必然途径，也有助于立足国际视野思考中国社会保障如何发展升级之惑，助推覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系目标的达成。

一、历史嬗变：泰国社会保障的演进历程

（一）艰难创立：混乱统治下的社会保障（1932—1988年）

自1932年比里·帕侬荣领导的民党推翻泰国君主专制制度至20世纪中后期，泰国经济发展始终保持高于全球平均增长水平的速度发展。泰国在完成从传统农业国向新兴工业国转型的同时，于20世纪90年代中期步入世界中等收入国家行列，并被赋予“亚洲四小虎”之一的称号，在东南亚地区整体转型过程中扮演着愈发关键的角色。经济的跃迁并未如预期般促使泰国政治统治趋向稳定态势，因军人集团与民主力量的博弈，政治局势动荡1。不同政权统治理念、管理方式、治理重点存在根本性差异，对社会保障制度的理解、定位及建设亦存在显著不同。以军人集团为代表的政府主张有限性社会保障，认为社会保障是特定人群的特定待遇，以民主政权为代表的政府主张普惠性社会保障，旨在不断扩大社会保障的受众范围，但总体而言，因1932—1988年泰国的军人集团力量远大于民主政权，军人集团或是直接获得国家统治权，或是在国家重大战略制定上拥有较大的发言权，故而泰国的社会保障制度在夹缝中曲折探索，并通过出台立法、建构保险项目以及创立救助体系等方式实现初步萌芽，具体情况如下。

第一，社会保障相关立法的断续出台。1951年，为快速巩固政权，泰国政府着手构建针对公共部门人员的社会保障制度，出台《公务员退休金法》，为公务员、军人及国有企业的员工提供退休金福利，并规定其为非缴费型计划，由政府全额补偿。虽然该法案仅针对公务人群颁布，但该法案的出台却是泰国社会保障立法工作的重要里程碑，从法律的角度上标志着社会保障的萌芽。1954年，为扩大社会保障覆盖范围，泰国试图出台第一部社会保护法，即《社会保障法》，但遭到军人集团的反对，导致该法案未能落地。军人集团反对的理由有二：一是20世纪50年代，将社会保障福利扩大至私营部门雇员，无助于统治者维权，且加大政府财政负担2；二是公共部门工人和大型企业雇员的收入维持和保障计划已经优于该法案提出的计划，因此有充分的理由反对任何可能不利于他们保障利益的立法3。该法案虽然因在特定的境遇下未能推行，但是其试图出台的行为体现了泰国政府对社会保障覆盖全民的意向。

第二，社会保险项目的有序建立。泰国社会保险制度的重要特征即公共部门雇员与私营部门雇员拥有不同的保险及储蓄计划。出于维护统治的初衷，社会保险最初是针对公共部门雇员设计的。该时期，以公务员、军事人员、警察及国有企业雇员为代表的公共部门雇员主要享有退休金福利、公务员医疗福利及国有企业医疗福利。其中，退休金福利的提出基于1951年《政府官员退休金法》，公务员医疗福利及国有企业医疗福利于1978年提出。3个福利计划均为典型的非缴费型计划，其中退休金福利、公务员医疗福利由政府一般财政收入支付，国有企业医疗福利由国有企业收入支付。同时，私营部门雇员的社会保险亦逐步进入试探性建设阶段，1970年劳动工伤保险制度的出台，标志着私营部门雇员社会保障制度的诞生，但其真正发展是在1990年《社会保障法》颁布后4。伴随1973年军人集团的再次倒台，增加了私营部门雇员获得社会保障的机会，泰国于1974年成功建立工人补偿基金，进一步提升了私营部门雇员的社会保障待遇。此外，值得注意的是，泰国在该时期内亦针对农民专门建立了健康卡制度。该制度于1983年获批建立，是一项自愿性的、由政府补贴的公共医疗保险制度，由泰国公共卫生部医疗保险办公室负责，是发展中国家农村医疗保险的典范之一1。最初，该制度是以村为单位建立的社区型医疗筹资计划，但历经一年的改革，转化为公立型医疗保险计划。

第三，社会救助体系的初步建立。就社会救助方面，该时期泰国主要以医疗救助为主。1975年，在“民主实验”时期，为改善贫困家庭医疗水平，抑制社会性疾病暴发，社会行动党政府启动一项广泛的社会政策改革议程，决定出台一项免费医疗计划，即“低收入者医疗福利计划”。因该计划程序便捷、受众者广泛、认可程度较高等，即使到1976年军人集团再度执政时也并未将其取消。最初该计划主要针对经过家庭生计调查后的低收入家庭，后来将老人、儿童及残疾人亦逐步纳入，成为一项固定制度。该计划刚出台时，实施主要依赖公立医院，由公立医院决定病人是否满足医疗救助资格条件（家庭月收入低于1000泰铢）与是否可以提供免费医疗服务，但这种方式极易造成对救助对象的误判及医疗资源的浪费。因此，泰国政府于1976年改革升级救助方式，通过发放“低收入卡”的方式，实现对救助对象的准确识别。政府部门仅需统计各医疗卫生中心或医院接受医疗救助人数，便可核算出对医院的补助金额。就历史维度而言，该计划是实现泰国全民医疗覆盖的重要推进器，具有重要借鉴价值。

（二）优化升级：民主道路下的社会保障（1989年至今）

伴随泰国政治民主化的演进、中产阶级的兴起及力量的日益壮大、传统家长制和庇护制等封建等级权威观念的逐步淡化、权威统治弊端的逐步显现，泰国在1988年迎来民主的曙光。固然该时期军人集团曾尝试多次夺取政权，但均未产生较大波澜，军人集团日渐退出政治权力中心。伴随军人集团的退出，新建民主政府公信力的缺乏，加之其短时间无法形成高效的管理机制，导致泰国曾经井然有序的行政管理体系在地方豪强主导的中小政党政争中变得混乱无序。尤其是自1997年亚洲金融危机爆发后，泰国数千家公司倒闭，高级雇员和普通工人的工资普遍下降10%～20%，75%的曼谷居民生活陷入困境。截至1997年底，泰国失业人数达120万人，到1999年初，近200万工人失业，失业率由金融危机前的3%上升到1999年2月的5.4%，同期通货膨胀率由5.9%上升为115%2。为迅速稳定政权，新建民主政府在政治上强化制度体系建设，在经济上推动全面自由化道路，社会保障制度的建设与优化更是成为政府维持国民生活水平、缓解社会矛盾、拉动内需以促进经济发展的重要举措。具体而言，该时期泰国主要从以下三个方面对社会保障制度予以完善。

第一，接续强化社会保障法制化建设。新建民主政府成立后，将改善民生和完善社会保障法律体系作为核心任务之一，力图通过加强社会保障法制化建设，维护国民合法权益。从总体上，不仅于1990年9月出台《社会保障法》，明确规定参保人可享受医疗保险、生育保险、残疾保险待遇、死亡待遇、救济子女的待遇、养老保险、失业待遇等福利3，而且出台相应的辅助法案，协助社会保障制度的实施。例如，1997年出台的泰国《宪法》明确指出社会保障在公民社会权利方面的长期重要性4，1998年制定的《劳动保护法》明确规定雇主和雇员的权利及义务，建立关于一般劳动、雇佣女工和童工、工资报酬、解除雇佣关系和雇员救济基金等方面的最低标准。从具体内容上，泰国还围绕养老、医疗、失业、工伤等领域出台相应法令，如1991年出台新的《公积金法》，1994年出台《工人抚恤金法》及《赔偿基金法》，2002年出台《国民健康保险法》，2003年出台《老年人保障法》，2010年修订《老年人保障法》，2011年建立国民储蓄基金制度等1。2021年3月30日，泰国开展国家基本养老基金法案的起草工作，试图于2023年建立国家基本养老基金，进一步完善养老制度。

第二，系统推动社会保障体系全面发展。在混乱统治时期，泰国正规的安全网或社会保障计划相对有限，社会保障覆盖面狭窄。除了少数弱势群体能获得微薄福利，多数弱势群体仅能依靠家庭或社区提供部分保障。为此，在该时期，政府大力推进社会保障项目的扩充，不断扩大覆盖人群，最终形成一套涉及养老、医疗、生育、工伤、失业、抚恤、家庭津贴等各方面，并建构以社会保险制度为主、社会救助制度为辅的社会保障体系。具体而言，在社会保险领域，正规部门雇员福利在已有福利基础上进一步优化，如自1997年3月起，国家雇员除了参与以前退休金计划，还需参加公积金计划。其中，退休金计划依然为非缴费型，每年从政府的一般收入中支付，但最后获取的最高限额发生变化，限定为过去5年服务期间平均工资的70%；公积金计划则为缴费型计划，由雇员、雇主、政府共同出资，退休时一次性发放给成员。此外，私营部门雇员的福利产生变革，自1990年《社会保障法》出台后，针对私营部门雇员的保险制度陆續建立。1990年，建立并执行医疗保险2；1991年，建立丧失劳动能力保险和死亡保险；1994年，重新修订因工伤残保险；1999年，建立并执行养老保险。其中，养老保险、丧失劳动能力保险及死亡保险基金由雇员、雇主和政府各缴纳工资的1.5%，合计为工资的4.5%；医疗保险基金也由雇员、雇主和政府三方共同承担，各缴纳年工资总额和年工资发放总额的1.5%；因工伤残保险由雇主缴纳，雇员和政府不承担缴纳资金的责任，缴纳标准是雇主根据风险程度的不同从年工资发放总额中提取0.2%～2%不等3。到2001年，《社会保障法》针对的对象扩大到涵盖公司规模至少有5名员工的企业的所有职工，而且个体户在自愿基础上也可参保，在保障私营企业雇员和自营个体户方面迈进一大步。2002年4月至今，保障对象进一步扩大到拥有1名及以上工人的所有企业和单位的职工4。在社会救助领域，为改善贫困户生活和医疗状况，1992年，泰国政府设立公共援助计划，向60岁及以上老年人、小学和初中儿童提供免费门诊和住院护理。1998年，泰国政府出台针对贫困者的社会安全网计划，试图通过创造就业方案、失业者培训、低收入医疗保险、经济困难学生助学金和补贴公共汽车及铁路票价等项目实现救助，力图全面减轻金融危机和结构调整计划对泰国造成的经济冲击5。

第三，创造性实现普惠性医疗。健康是人最重要的资本，当个体就医问题拥有充足保障时，即可通过对生命权的维护减轻社会矛盾，进而助推社会稳定与经济发展。混乱统治时期，泰国政府主要以公务员医疗福利计划、低收入者医疗福利计划、发放“低收入卡”的医疗计划来施行医疗保障；民主时期，泰国政府在其基础上进一步推出社会医疗保险及商业医疗保险等新型计划。截至2001年，泰国形成以公务员和国有企业医疗保障、社会医疗保险、自愿健康保险及政府援助计划为主要内容的医疗保障体系，有效覆盖政府雇员、私营部门雇员及农民。值得注意的是，此时未得到公共资助的健康保险的公民，依然占全国总人口的四分之一，且人均医疗支出不到200美元6，泰国医疗保障形势依然严峻。公民平等享有基本医疗卫生服务是个体的基本权利与社会发展的必然需求，故泰国卫生部提出开展全民医疗保险的设想。2001年，由他信·西瓦纳领导的泰爱泰党上台建立联合政府，实施一系列惠民政策，其中包括每个泰国公民均可享受30泰铢的健康保健计划（以下简称“30铢计划”）。自2001年4月始，该计划在6个试点府予以实施，并于2001年6月扩大至15个府，到2001年10月又扩大至其余各府。2002年4月，随着首都曼谷的加入，“30铢计划”正式开始在全国实施，泰国成为中低收入国家中为数不多的、为全体居民提供基本卫生服务保障的国家之一1。同时，为保证该计划的顺利实施，泰国大力强化基础医疗设施建设，截至2019年，泰国共建立927家公立医院、363家私人医院、9768家政府保健中心及25615家私人诊所，医疗资源充足2。

二、核心特征：泰国社会保障的表征解析

经过不同时期对社会保障的有序完善，泰国社会保障制度不仅在保障领域上日趋全面，制度类型逐渐丰富，保障水平也得到一定提升，尤其是普惠性医疗的实现，证明了普惠医疗并不是发达福利国家的“专利”，财力不足也不是中等收入国家难以实施普惠医疗的决定性因素，其改革实践对发展中国家完善社会保障制度具有极大的借鉴意义。从发展历程与建设状况而言，泰国社会保障制度建设具有五点主要特征。

（一）系统影响：多维要素助力保障变革

社会保障作为一项重要的制度安排和复杂的系统工程，“虽然应当且能够自成体系并按照自身规律发展，但不可能孤立地存在和发展，一国的社会、经济、政治乃至人文环境都对社会保障发展有深刻的影响”3。泰国社会保障制度正是在政治、经济、文化、社会等多维要素影响下诞生及发展的。就社会保障制度产生而言，泰国社会保障制度是在国内政治局势的动荡、阶级冲突的加剧、工业化的发展，统治当局为赢取公务员及军队支持、巩固和维护其统治的背景下建立的，社会保障制度一定程度上具有明显的泛政治化色彩与被迫式特征。就社会保障制度发展而言，泰国社会保障制度是在经济波动发展、社会问题此起彼伏、债务危机不断变化、争取平等呼声日益高涨、公民社会逐步升级的背景下，加上扶贫济困、互帮互助为核心的宗教文化的熏陶下，泰国政府为获得群众广泛支持、促进经济发展、维护社会稳定，在综合考虑各要素的基础上，进行灵活的建设、调整与优化。由此可见，泰国社会保障制度的产生和发展并非偶然，而是在特定时期泰国政府对政治、经济、文化及社会等要素综合考虑下产生和发展的。其中，包括风险和需求在内的社会因素影响着社会保障的有无，包括经济发展程度和财力狀况在内的经济因素影响着社会保障水平的高低，包括政党与政治家在内的政治因素影响着社会保障建设进程的快慢，包括历史传统和意识形态在内的文化因素影响着社会保障最终的模式选择。

（二）生产主义：经济优先引领时代发展

可持续发展社会的形成离不开经济发展与社会保障的协调互动，只有当社会保障水平与经济发展水平相互耦合并达到协调状态时，才能真正促使社会保障发挥民生安全网、收入调节器及经济运行减震器效能，助推经济社会健康发展。然而，纵观泰国社会保障与经济发展的关系史，无论是混乱统治时期，抑或是政治转型时期，其均是坚持经济优先原则，强调社会政策服务于经济增长，具有典型的生产主义特征。混乱统治时期，泰国不重视社会保障，认为社会保障是经济增长的负担，过于强调社会保障会降低劳动生产率，从而削弱国际竞争力。社会保障为适应国家政策，只能在夹缝中求生，在不过度分担经济发展支出的基础上，形成以个人负责为主，以家庭、社区及政府的支持为辅的发展模式。该时期泰国社会保障的基本理念即是：强调自立、借助非正式的多方面力量、限制社会福利领域中的政府支出和依靠市场竞争控制费用膨胀、提高效率等。因此，在混乱统治时期，泰国的社会保障开支基本控制在最低范围内，确保其存在的同时又不影响经济发展。政治转型时期，尤其是经济危机爆发后，泰国政府认识到社会保障的重要性，并开始着手发展，然而，其目标依然是经济增长，旨在通过社会保障拉动消费以促进经济发展。尤其是遭遇经济危机后，泰国短时间无力扩张国家福利，只得在一定时期内继续承袭原有福利体制，将依靠公民个人、公民互助作为应对危机的主要举措，继续控制社会支出，优先发展经济1。

（三）制度割裂：碎片差异潜存体系构造

受特定的政治、经济、文化等要素影响，泰国社会保障制度最初是针对公务员、军人及国有企业雇员建立。尽管泰国最初曾试图推动社会保障的统一化改革，但是由于军人集团及官僚集团的反对，未能实施。因此，泰国被迫形成碎片化的社会保障制度，不同职业身份的人享受不同的社会保障项目，在缴费制度、管理主体、保障内容等方面均存在较大差别。同时，社会保障碎片化亦导致了不公平现象的滋生，不同群体之间社会保障待遇差异较大。以社会保险覆盖率为例，2006—2017年，泰国五等分收入的最低收入和最高收入群体的社会保险覆盖率的差距较大，最低收入群体享受社会保险计划覆盖率仅在0.48%～3.63%，最高收入群体享受社会保险计划覆盖率则在9.8%～33.39%，社会保险向高收入群体倾斜，体现了其社会保障的公平性缺失（表1）。

（四）后备港湾：家庭保障兜底社会危机

如上文所述，泰国的社会保障制度具有明显的生产主义特征，其关注的重点在于生产而非再分配与福利的改善，其基本特征为较低的社会支出、有限的政府角色及对家庭的依赖。从历史的角度来说，泰国长期受佛教、儒教、伊斯兰教等文化的熏陶，加之受小农经济的影响，家庭本就被视为个体最坚实的支撑，建立“家庭般的社会”被当作大众理想的福利模式。因此，在泰国开启社会保障建设后，家庭在社会保障的建设与发展中承担重要的角色，尤其是对非正规部门雇员而言，家庭更是成为其生活保障的核心力量。非正规部门的雇员及农民，是泰国人口最多的群体，但政府针对这些群体所设立的社会保障项目却远远不足。一旦非正规部门的雇员及农民遭遇重大困境或者风险时，政府的保障项目无法发挥充足的兜底性效能，此时家庭所提供的保障便成为其抵御风险、维持稳定的关键。家庭保障是指家庭内部成员基于血缘关系的代际互惠与基于婚姻关系的扶养所形成的家庭成员间稳定的相互扶助的机制。家庭保障的存在有助于解决身为非正规部门雇员及农民的家庭成员在生活中遇到的诸如生育、疾病、教育等常规性问题及灾害、意外等突发性问题，不至于陷入孤苦无依的状态，这将对泰国社会稳定和经济发展发挥重要作用。

（五）全民医疗：公民健康成为制度重点

在经济优先战略的指导下，泰国对社会保障的投资相对较少，但仍非常关注医疗保障的普遍性和可持续性建设，将提高全民健康水平放在经济社会发展战略中的关键性位置，对建设医疗保障给予较大的财政支持。此外，即使从现实的角度考虑，健康也是最重要的人力资本，健全的医疗保障体系实际上是一项非常重要的社会性基础设施，投资于医疗保障体系本身就是一项对人力资本的投资，对促进经济的发展有直接的推动作用。也正是因为医疗保障投资对社会公平、经济发展的重要效用，泰国政府重视全民医保的实现。1997年的泰国《宪法》第52条明确规定：“每个人均应享有获得标准公共健康服务的平等权利，贫困者有权从国家依法设立的公共医疗中心获得免费治疗。国家提供的公共健康服务必须是普遍和有效的。国家应免费为公众提供传染性疾病的预防和消除服务。”2001年，在国民收入水平不高的情况下，泰国提出全民医疗保障的社会政策，并于2002年推动泰国参议院和众议院通过《全民健康保障法》，且在当年就实现医疗保障的全民覆盖，由此，泰国正式进入全民医疗保障时期1。该成就的实现不仅有效提升居民健康水平，而且高效促进泰国医疗资源的合理利用，泰国在发挥基层医疗设施效能的同时，将社会力量整合到医疗服务体系中，成为发展中国家完善国家社会保障制度的典型范本。

三、潜在影响：泰国社会保障的得与失

（一）正向推进：社会保障建设的积极效能

泰国社会保障制度是其国家制度中不可分割的一部分，是民生保障的安全网、收入分配的调节器及经济运行的减震器，其社会保障制度的建立与完善对促进经济增长、维持社会稳定等起到积极的促进作用。

在促进经济增长方面：一是社会保障对市场体系起直接调节作用，包括养老保险、失业保险在内的社会保险是劳动力资源自由流动和优化配置的基本条件，社会保障基金的积累和融汇对产业结构和资本市场起到调节作用2；二是社会保障体系的建设与完善有效地增加劳动者对自身及整个社会抵御风险和危机的信心，进一步刺激该地居民的消费需求，内需的扩大为其经济发展创造良好的运行环境；三是泰国着重推进全民健康计划的实施，有效提升全体国民身体素质，提高劳动力质量，实现对人力资本的有效开发，促使泰国劳动力市场的优化，推动生产力的进步，为其经济的可持续性发展奠定坚实的基础。

在维持社会稳定方面：一是泰国社会保障制度的建立与完善，提升全体居民的福利水平，一定程度降低社会成员在养老、医疗、工伤、失业、生育等方面潜在的风险，避免社会成员因遭遇特殊情况陷入生活困境而可能产生各种社会问题3。二是泰国社会安全网计划的建立，帮助那些身陷生活困境的社会成员从生存危机中解脱出来，有效地促进国民收入的再分配，一定程度上减轻低收入群体的贫困情况，缓和贫富矛盾，为促进社会的和谐发展奠定基础。

（二）负向影响：社会保障建设的主要问题

第一，社会保障制度的不健全，给社会动荡埋下隐患。就历史发展而言，泰国社会保障制度是政府出于其政治目的，在混乱统治时期旨在获取军人及公务员的支持而建立的，在政治转型时期为获取民众支持减缓社会矛盾所发展的，具有明显的泛政治化色彩与被迫式构建特色1，以至于缺乏对制度的科学设计，极易导致福利供给效率低下，造成公共资源的浪费。就建设状况而言，政治环境的动乱、经济发展的跌宕、社会保障改革的不彻底，致使泰国社会保障制度长期处于“头痛医头、脚痛医脚”的阶段，在保障对象、保障项目、保障标准、管理体系等方面呈现分割化与碎片化，致使其社会保障出现明显的城乡分割、身份分割、地域分割及部门分割等现象2。

第二，一定程度上扭曲社会保障对国民收入再分配的职能。社会保障制度应具有效调节高收入阶层和低收入阶层之间的收入分配差距，发挥再分配的重要功能，但泰国社会保障制度的碎片化現象严重，不同的群体在保障项目及福利待遇等方面均存在明显差异。固然，泰国社会保障制度在不断提升低收入群体的基本生活水平和救助力度，丰富社会救助的内容，但是相比而言，政府对高收入群体给予更多的福利待遇及优惠政策，而对弱势群体关注不足，最终导致泰国的社会保障制度形成了一种“济贫不足、济富有余”现象，扭曲社会保障对国民收入再分配的职能3。

第三，社会保障监督及惩戒机制的乏力，容易滋生腐败现象。社会保障作为一个关系国计民生的公共领域，其资金的收缴、发放、投资均需接受严格的外部监督。然而，泰国在推进社会保障制度发展时并未构建系统的、科学的、有效的社会保障监督及惩戒机制4。外在监督机制的缺乏，惩戒力度的不足，极易导致社会保障资金的滥用与贪腐，进而影响社会保障效能的发挥。

四、现实启示：为推动社会保障事业发展提供镜鉴

（一）着力建设动态社会保障体系，促进社会保障与其他系统的协调耦合

泰国社会保障在发展过程中始终没有解决覆盖面窄、管理效率低等问题，在人口老龄化加速和非正规就业增加的背景下，没有及时合理地调整和创新社会保障政策以增强政策的可获得性和可持续性，造成了碎片化的制度。国际社会保障协会在2000年末提出动态社会保障的概念框架5，而动态社会保障是不断创新的和演变的政策体制，旨在更好地确保可获得和可持续的社会保障，为社会成员提供保护的同时，有助于建设更有经济效益和社会包容性的社会。

当前，中国正处于经济社会快速发展进程中，新业态从业者数量庞大、流动人口众多、人口老龄化加剧、人口出生率较低等各种挑战交织，这要求我们社会保障制度要及时做出适应性改革，与时俱进地完善现行制度安排，积极构建动态的社会保障体系以更好地适应经济社会等方面的变革和发展。就未来而言，中国在动态社会保障体系的建设上需立足以下几点。第一，坚持中国共产党领导下的民生建设，将民生作为最大的政治，紧紧围绕人民对美好生活的向往，坚持并强化党对社会保障改革工作的全面领导，将“党建+保障”建设嵌入各区域关键目标任务、党建工作要点及考核评价体系，列为各区域“两委”班子换届选举中履职述职重要考察指标，确保党组织社会保障责任落到实处，不断推进社会保障制度创新与发展，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。第二，坚持系统集成、协调高效的发展思想，立足经济发展与社会保障耦合协调的发展理念，明确二者具有同等战略性地位，在采取适当经济政策助推经济高质量发展、增加经济发展总量的基础上，持续推动社会保障结构体系、覆盖范围、资金投入、管理机制方面的改革，强化其调节分配、促进经济的效能，实现二者的良性互动。第三，积极营造良好社会氛围，通过合理、合法、合规的宣传方式，引导正确的舆论走向，促使整个社会形成社会保障全民责任的科学理念，促进各方主体积极参与社会保障建设，确保社会保障制度的行稳致远。

（二）强化社会保障功能评估与监测，助力社会保障整体公平

社会保障追求公平的价值理念，是调节收入分配的重要手段，但如果社会保障制度设计与运行方案不科学、不合理，加之缺乏有效的监督与惩戒机制，就可能造成不公平现象的发生。泰国正是因制度设计的欠缺导致社会保障的碎片化，而且未构建起系统的、科学的、有效的社会保障监督及惩戒机制，导致社会保障再分配的效能受到滞阻。当前，中国社会保障制度体系日益完善，保障水平不断提升，逐步建成世界上规模最大的社会保障体系，但对社会保障制度的评估和监督还较为欠缺 1。

基于此，未来需要从社会保障评估与监督两个方面进行完善。在社会保障评估维度：第一，应立足于迈向共同富裕的现实背景与推进国家治理体系和治理能力现代化的具体诉求，以提升社会保障效果为核心，推进社会保障效果评估长效机制的构建，可考虑制定社会保障政策效果评估的操作性指导文件等，推进社会保障效果评估工作的完善；第二，重视社会保障效果评估主体的多元化，建立包括政府部门、学术界及社会公众等评估的多方参与机制，以提高评估的参与度和公信力；第三，制定社会保障效果评估的实施方案，建立科学的评估方法与标准化的评估步骤，以保证评估的科学性。在社会保障监督维度：第一，进一步构建全方位、多层次的监督机制，强化主管部门的行政监督、监察和审计部门的专门监督及广大民众的社会监督等，以切实保证和提升社会保障质量；第二，建立健全综合性、内外结合的适度问责机制，对管理主体的社会救助行为进行合理、审慎地规制与引导；第三，在完善问责机制的同时，进一步推进社会救助容错纠错机制的建立健全，合理区分社会保障工作中主观故意与客观偏差，违法违纪违规与开拓创新、敢于担当作为等情形2。力图基于评估机制与监督机制的协同施行，强化社会保障收入分配调节器效能，进而提升社会保障整体公平性。

（三）构建优化家庭社会保障，夯实社会保障基础建设

家庭保障是家庭内部成员间的相互扶助与互助机制，主要包括基于血缘关系的代际互惠与基于婚姻关系的扶养3，泰国通过建立“家庭般的社会”来为作为其社会保障制度的补充系统，帮助非企业雇员及农民有效应对各类常规生活难题及突发性危机，为发展中国家的社会保障提供一定启示。中国一向具有重视家庭保障的传统，然而，伴随经济社会发展，高龄少子化、家庭小型化等趋势凸显，“丁克”“空巢”“单亲”家庭数量增加，这些变化使家庭保障功能逐渐式微。在迈向中国式现代化的进程中，为进一步发挥家庭兜底性效能，传统家庭保障亟须向家庭社会保障模式转变，需要政府予以资金、物资、服务等各类帮扶，进而减轻家庭经济压力、提升家庭抗风险能力和内生发展动力，为家庭发挥保障作用提供持续动能。

具体而言，第一，强化家庭在社会保障政策中的价值优先权，形成积极的社会保障政策家庭观，将支持家庭的理念贯穿整个社会保障相关政策的制定、执行与评估中，形成二者的良性互动1。第二，助推家庭自我发展能力、抗风险能力、保障能力的全面提升，基于对家庭可能面临压力及困境的评估，以技能培训、教育促进、健康提升等方式促進家庭成员人力资本、社会资本的持续增强。第三，逐步探索分层分类家庭社会保障政策的建构，立足对弱势家庭、特殊家庭等不同类型家庭的客观实际与主观需求的精准研判，将其划分为不同层级，并结合各自特征，分门别类为不同圈层有针对性地提供物资、资金、服务等多种支持，提升家庭保障水平。第四，强化家庭与政府、社会、市场等相关主体的合作，在明确不同责任主体边界的基础上，建设主体间的信息互通与资源整合机制，减轻家庭社会保障压力的同时又提高其效率。此外，还需强化社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、社会慈善等子系统与家庭社会保障的衔接与统筹，提升社会保障结构体系的集成性。

（四）强化全民健康水平，助推社会保障人文性阐发

2001年，泰国在国民收入水平较不高的现实背景下实现医保全民覆盖，得益于健全的立法机制、有力的财政支持、健全的医疗服务网络等。首先，完善的立法机制保证政策的权威性和稳定性。2002年，泰国颁布《国民健康保险法》，并成立以卫生部长为首的国家卫生委员会来保证实施该法的权威性，成立国家健康保险办公室专门为各地卫生经费的使用进行分配和监管，成立地方卫生委员会并代表医疗服务购买方与其他医疗机构签订合同。其次，政府为改革提供足够的资金支持。每年政府会将投入资金纳入财政预算，保证资金按时足额拨付到位，同时，泰国公立卫生服务机构和“30铢计划”的不同级别管理机构亦是由政府拨款运作，管理主管和工作人员均为国家公务员，其工资也由国家财政拨款。最后，泰国构建三级医疗卫生服务网络，促进医疗资源的可及性和可得性。一级网络是基层卫生服务单位，提供基本治疗、预防治疗等；二级网络提供综合性的卫生服务，如住院服务等；三级网络是府级综合医院和地区医院，负责全国和本地区的住院医疗服务。若病人未接受一级网络的初级治疗，则不允许到二级或三级网络就医，否则就得自己负责医疗费用，政府在分配资金时主要把资金投入一级和二级网络。

泰国全民医保的改革实践证明，普惠医疗并非发达福利国家的“专利”，财力不足也不是中等收入国家难以实施普惠医疗的决定性因素。截至目前，中国已建成世界上规模最大的基本医疗保障网，基本医疗保险参保人数超13.5亿人，覆盖面稳定在95%以上2，但伴随个体需求的增长，医疗保障发展不平衡不充分等问题逐步显现，迈入医疗保险改革纵深期。泰国经验为中国医保改革提供部分启示：第一，逐步健全《医疗保障法》核心内容，对框架构成、层次功能等宏观架构及筹资缴费、监管评估等微观实务作出更为明晰的规定，并在此基础上有机梳理与协调医疗保障立法与社会保障、慈善事业、公共卫生、商业保险等相关立法间的关系，避免不同领域立法内容产生冲突，共同促使医疗保障的权益救济、运行管理有据可循；第二，需逐步改变个人筹资机制，将缴费水平与个体收入相互关联，促使按人头定额缴费模式向收入关联型缴费模式转变，在此基础上拓展医疗保险多渠道筹资来源，分步推进政府、单位、个人三方医保筹资缴费责任的均衡，形成公平且可持续的医保筹资结构与机制，助推医保基金池的扩大；第三，强化医疗卫生服务体系规划的合理性，促进医疗卫生资源的合理配置，优先支持基层医疗卫生机构服务发展，缩小区域、城乡差距，并借助人工智能、物联网、大数据等技术构建医疗卫生资源信息平台，促进医疗卫生资源、人才、技术等要素在各区域间的互动互联，最终形成系统整合、高效联动、功能互补、城乡覆盖的医疗卫生服务体系。

（责任编辑：刘  娴）

The Evolution， Core Characteristics and Practical Enlightenment of Social Security in Thailand

Zhang Haomiao，Tan Hong（Sichuan University， Chengdu， 610065， China）

Wang Zhenyu （Sun Yat-sen University， Guangzhou， 510006， China）

Abstract： A high-quality social security system is the key path and institutional guarantee for promoting economic development， maintaining social equity and enhancing people's well-being. As an emerging industrial country in the world， Thailand is one of the earliest countries in Southeast Asia to establish a social security system， which has gone through an arduous establishment under chaotic rule and an optimization and upgrading under democracy， achieving dramatic structural change from scratch and realizing the key transformation from the initial framework only for special groups to the expansion of groups and a relatively sound social security system. Thailand is gradually advancing the systematic construction of its social security legislation， expansion of its social insurance programme， establishment of its social assistance system， and promotion of universal health coverage.Following multi-dimensional factors， economic priority， fragmented differences， family support and citizens' health， Thailand's social protection system， while shaping the paradigm of "low-cost inputs， high-efficiency protection"， has also been endowed with the potential drawbacks of widespread politicization and fragmentation， which has had a double-edged impact on economic development， social stability and the maintenance of equity. Thailand's social security system has achieved significant results in cultivating family potential， developing human capital and promoting fairness and equality. In particular， the success of its innovative universal healthcare practice proves that inclusive healthcare is not exclusive to developed welfare countries. The development of social security in Thailand provides practical inspiration for developing countries. In the future， the system needs to strengthen scientific integration and endogenous reforms in the construction of a dynamic social security system， the evaluation and monitoring of social security functions， the construction of social security for families， and the promotion of health and well-being for all.

Keywords： Thailand; social security; high-quality development; health for all

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