浙江省国有耕地资源清查价格评估现状、问题与对策建议

□浙江省测绘科学技术研究院 贾霞 龚旭峥 王旻雯

党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产的管理与保护，提出了一系列政策措施，旨在通过全民所有自然资源资产的清查、评估和统计工作，构建全民所有自然资源资产管理体系。2019 年和2021 年，为全面摸清全民所有自然资源资产底数，自然资源部先后开展了两批全民所有自然资源资产清查试点（以下简称“资产清查”）。资产清查是落实所有权委托代理机制试点的重要基础性工作，清查成果为所有权委托代理机制试点工作的开展提供数据支撑。在这个背景下，浙江省自然资源厅积极响应国家号召，率先开展了全民所有自然资源资产清查工作。

国有耕地资源市场价格是其资产价值的真实反映，故在价格体系构建中，根据区域农用地质量与社会经济条件划分均质区域后，还需通过对区域耕地价格水平进行调查与分析，核实调整所划区域，保证均质区域内价格水平相对一致。本文以尊重市场价格为前提，结合全民所有自然资源资产清查，着重围绕耕地保护这一“国之大者”，对全省90 个县（市、区）国有耕地资源进行调查，通过国有耕地价格典型样点调查，明确了国有耕地资源价格体系构建的技术方法，以全面掌握浙江省国有耕地资源资产情况。运用《浙江省全民所有自然资源资产清查技术指南》（以下简称《指南》）推荐的收益还原法评估耕地资源清查价格。在分析浙江省国有耕地资源清查价格现状和存在问题的基础上，提出相应的对策建议，以期为探索建立全民所有自然资源资产清查统计制度，切实履行全民所有自然资源资产所有者职责打下良好的基础。耕地资源清查价格为土地使用权价格，使用年限为30 年，评估基准日为2020 年12 月31 日，土地还原率采用安全利率加风险调整值法，设置为3%。

一、浙江省国有耕地资源清查价格评估现状

（一）国有耕地资源清查价格均质区划分和价格信号采集

浙江省国有耕地资源清查价格体系包括国家均质区价格、省级均质区价格和县级耕地平均价格。国家均质区是根据农业生产自然禀赋条件和社会经济因素划分农用地区域，考虑了山脉、水系、行政边界等主要地理界线分布及耕地质量等别与农用地价格的关系，用于反映全国农用地价格的基本地域差异。浙江省国有农用地国家级均质区域划分为六个类型（图1）。

▲图1 浙江省国有农用地国家级均质区划分图

为确保样点分布均匀，且覆盖不同类型和不同价格水平的县（市、区），采用分层抽样法随机抽取代表性样点并确定30%的样点采集县。浙江省国有农用地国家级均质区域价格估算主要基于国家选取的28 个样点县（市、区）的价格信号成果，其中浙江省国有农用地国家级价格租赁样点共计1960 个，其中耕地样点809 个。浙江省的六个农用地国家级均质区中，G3304区的样点数量最多，G3305 区的样点数量最少。耕地平均清查价格最高的是G3305 区和G3304 区。其中，G3304 区的耕地质量较高，经济发展水平较高，耕地平均价格较高。G3305 区耕地平均清查价格较高，主要是由于因为该区域耕地面积较少，价格信号采集的样点数量少，该部分样点的耕地租赁价格相对较高。经调查，舟山市定海区和普陀区从2020 年起，耕地租赁价格均提升到1500 元/亩，而浙江省国有耕地租赁样点的平均租金为778元/亩。

在考虑地形地貌、耕地利用等别、经济发展水平等差异性和相似性的基础上，浙江省将国家均质区域细化得到省级均质区域（图2）。浙江省在全民所有自然资源清查过程采集了90 个县（市、区）价格信号数据，共计12859 个样点的数据。其中，耕地样点7557 个，占样点总数的58.8%，覆盖了全省全部2—13等耕地利用等别；非粮化样点6638个，占比为51.65%。基于90 个县（市、区）的农用地价格信号成果构建浙江省国有农用地省级耕地价格体系，采用收益还原法得到省级国有农用地省级平均价格，县级耕地的平均价格根据各县（市、区）的价格信号成果进行计算。

（二）国有耕地资源清查价格与耕地质量

根据浙江省耕地资源清查成果，国有耕地资源清查价格与耕地质量总体呈现一致性，即耕地质量等别越高，耕地资源清查价格相对越高。

浙江省耕地利用等别2 等的国有耕地平均清查价格为17200元/亩，最低等别13 等的国有耕地平均清查价格为9250 元/亩，这与国家公布的全国农用地租赁样点价格分布特征一致。浙江省的耕地质量等别2等和3 等主要分布在嘉兴市秀洲区，国有耕地平均清查价格分别为17200元/亩和16800 元/亩。耕地质量等别4 等主要分布在7 个县（市、区），其中桐乡市的4 等耕地价格最高，为19600 元/亩。耕地质量等别5 等主要分布在18 个县（市、区），其中杭州市萧山区的5 等耕地价格最高，为21100 元/亩。耕地质量等别6 等到10 等分布的县（市、区）相对较多，其中杭州市西湖区的6 等到8 等价格最高，为39200 元/亩。9 等和10 等耕地价格最高的区域均是温岭市，分别为22006 元/亩和23800 元/亩。11 等耕地价格最高的区域是玉环市，为19600 元/亩。12等耕地价格最高的区域是淳安县，为16700 元/ 亩。13 等耕地仅分布在安吉县和天台县，价格分别为9600 元/亩和8900 元/亩。

（三）国有耕地资源清查价格与区域经济发展水平

浙江省国有耕地资源清查价格与区域经济发展水平有较强的相关性，区域经济发展水平越高，国有耕地资源清查价格越高。“杭嘉湖平原地区（G3304）海拔较低（55 米，居六个区中的第二位），经济发达（GDP 为1015 亿元，地均常住人口为1116 人/平方公里，地均GDP为4.85 亿元/平方公里，均为六个国家均质区中第一位）”，耕地质量在全省最优（耕地利用等别为7等，是六个国家均质区中耕地质量最高的区域），该地区的国有耕地资源清查价格相对较高。同时，在同一个国家均质区中，省级均质区33008 的国有耕地资源平均清查价格高出省级均质区33007 约4500 元/亩。这主要原因是33008 省级均质区的经济发展水平更高，其GDP、地均常住人口和地均GDP 指标均高于33007 省级均质区。同时，地形地貌和耕地质量相似的区域，经济发展水平越高，耕地租赁的租金相对越高。

▲图2 浙江省国有农用地省级均质区划分

浙江省国有耕地资源资产清查的县级价格体系中，部分县（市、区）的国有耕地资源清查价格超过了省级均质区国有耕地资源清查价格的1.3 倍。如杭州市西湖区，6 等、7 等和8 等国有耕地资源的清查价格均超过了省级均质区相应等别的价格。义乌市的10 等国有耕地资源平均清查价格也超过了省级均质区10 等耕地平均价格的32%。主要是因为义乌市在所有省级均质区中的经济发展水平最高，杭州市西湖区的耕地资源紧缺，经济发展水平高，耕地等别的样点租金均超过2000 元/亩。

二、浙江省国有耕地资源清查价格评估问题与建议

（一）建议进一步完善国有耕地资源资产清查技术规范

农用地省级价格体系建设工作涉及多源数据收集、均质区划分以及不同类型农用地价格计算等多个方面，国有耕地资源清查价格的形成机制较为复杂，建议完善国有农用地资产清查价格建设的技术路线，进一步完善清查价格修正的方法体系。

（二）建议加强国有耕地租赁样点选取技术培训

国家和省级主管部门已经开展了清查工作的相关培训和线上答疑，但由于工作内容复杂，技术承担单位对于农用地租赁价格样点的市场性及基础设施水平的理解存在一定的偏差，可能导致所选择耕地租赁样点无法完整反映区域耕地的价格水平。为了相关技术人员更加充分和准确地理解《指南》内容并开展相关工作，建议进一步加强国有耕地资源资产技术规范租赁样点选取技术的相关培训。

（三）建议以基于租赁样点计算的耕地清查价格作为最低控制值

租金是农用地市场交易最直接和最真实的反映，耕地租金远低于投入产出样点的净收益。浙江省耕地投入产出的净收益达3000 多元/亩，但耕地样点平均租金不到一千元/亩。在耕地资源清查价格应用方面，建议以基于租赁样点计算的耕地清查价格作为最低控制值。