上海浦东前滩国际经济组织集聚区发展经验及其对北京的启示

黄琳?吕鑫?张彦军

摘  要：国际组织是民间国际交流与合作的重要平台，在国际交流环境日趋复杂的背景下，发挥重要的桥梁作用。上海浦东前滩国际经济组织集聚区在吸引集聚经济类国际组织过程中，在工作定位、工作手段、机制设计和环境营造等方面形成了较为典型的经验，对于北京有一定的参考意义。结合目前北京科技类国际组织引聚工作中的现状和困难，提出对策和建议，以利于做好下一步工作。

关键词：国际组织；科技；集聚区；经验；启示

中图分类号：C939 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.03.07

在科技创新方面，任何国家想单打独斗都是不可能的。在创新的征途上，开放的系统充满活力，封闭的系统必将被淘汰。人类社会科技创新发展在开放、包容、协同创新、互利共赢中不断前进[1]。党的二十大报告指出，要扩大国际科技交流合作，加强国际化科研环境建设，形成具有全球竞争力的开放创新生态[2]。

国际组织是为了适应国家之间的交往日益频繁，交往的领域和范围不断扩大而产生和发展起来的具有国际性行为特征的组织[3]。“十四五”时期，北京正在加快建设国际交往中心，《北京市“十四五”时期加强国际交往中心功能建设规划》（以下简称“《规划》”）提出，探索建立国际组织招引目录，制定支持国际组织落户的若干措施，争取符合北京城市战略定位和高质量发展需要的国际组织及分支机构落户。科技类国际组织主要是指从事科学、技术方面工作的国际组织，为促进本领域的科技发展，致力于发表科技宣言、制定科技标准、促进科技合作、组织学术会议、出版科技文献、培训国际人才[4]。作为一种专业性较强的国际组织，科技类国际组织在提升国际交往能力和活跃度、集聚国际高端创新要素、增强国际人才吸引力等方面有着不可或缺的重要作用，是北京吸引国际组织落户的重要组织类型。

2021年7月上海浦东前滩国际经济组织集聚区正式揭牌，专门吸引培育国际商会、行业协会、同业工会等高能级经济类国际组织。经过一年发展，该集聚区累计汇聚13家经济类国际组织，另有6家正在洽谈入驻事宜，计划到2025年，国际组织集聚数量至少达到30家。面对日益复杂的国际形势，上海前滩的发展经验无疑为北京提供了有直接参考价值的启示和借鉴。

一、国际组织吸引集聚的上海经验

上海浦東前滩国际经济组织集聚区仅用一年时间就汇聚了十余家经济类国际组织，这离不开其在以下5个方面的独特做法。

（一）充分认识经济类国际组织的重要意义，把城市定位与经济类国际组织引聚工作相结合

经济类国际组织落户情况代表了一个城市的开放程度，经济类国际组织每年定期举办年会等活动，吸引国外优质企业参加，在浦东提升国际形象和影响力、增强城市软实力、宣传区域形象等方面发挥了积极的作用。联合国契约组织在上海的负责人热心参与进博会虹桥论坛浦东分论坛的策划组织工作，推荐优质的国际组织与企业来浦东考察；英国皇家特许船舶经纪协会与交通部职业资格中心、新区航运办签订战略合作协议，连续七年开展“双认证”国际航运专才发展计划，助推浦东新区国际航运人才队伍建设[5]。

前滩地区位于上海浦东新区，同时又是上海自贸区世博片区的重要组成部分，依托于天然的区位优势，前滩地区的定位非常清晰明确，即结合自身优势锁定“经济”领域，这也符合《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中关于上海国际经济中心的功能定位。2021年，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》发布后，上海市和浦东新区分别出台了《上海市推进浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区行动方案》和《浦东新区推进高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区实施方案》（以下简称“《实施方案》”），前滩地区抓住浦东新区打造社会主义现代化建设引领区的重大机遇，进一步明确了前滩地区着力吸引经济类国际组织落户的目标，全力推进前滩国际经济组织集聚区建设（见表1）。

《实施方案》明确了要紧抓重大战略力量、重大改革任务、重大功能平台、重大支持政策、重大法治保障，系统性推出全球营运商计划、大企业开放创新中心计划、全球机构投资者集聚计划、产业数字化跃升计划、全球消费品牌集聚计划、国际经济组织集聚计划（GOC），通过功能引领六大行动计划，进一步做强核心功能、发挥引领作用。

（二）通过招商途径接续出台迭代扶持发展政策，降低涉外工作敏感性

在国际组织引进工作中，责任部门需要具有很强的鉴别力和判断力，严格预防意识形态领域问题的发生，为了降低这一风险，上海市浦东新区在招引国际组织时侧重于招引经济、科技、法律仲裁类的组织，这些组织的背景和活动相对比较单一。

另外，浦东新区通过招商途径引进经济类国际组织，出台相关政策，且对各职能部门出台的所有招引政策实行统一标准。2021年中国（上海）自由贸易试验区管理委员会世博管理局（简称“上海自贸区管委会世博管理局”）推出了八条支持举措，具体包括打造高品质的“类海外”营商环境、引进海外人才特别服务以及为举办相关国际性会议和活动提供必要支持等。2022年，在前滩国际经济组织集聚区成立一周年之际，上海自贸区管委会世博管理局又推出《世博地区支持国际经济组织集聚发展扶持办法》以及实施细则，被称为“世博八条2.0”，具体包括办公用房租金补贴、总部经济奖励、首席代表奖励、特殊贡献奖励、注册登记服务、便捷涉税服务、资质认证服务，以及人才乐业服务等[6]。一系列硬核扶持政策成为广纳更多经济类国际组织的法宝，有助于把政策红利转化为区域发展的动力和活力。可以看出，经济类国际组织扶持政策从1.0版本升级到2.0版本，政策的核心目标更加接地气，政策措施更偏向于奖补类政策（见图1）。

（三）市、区两级主责部门清晰，统筹协调解决关键问题

从上海市政府部门的职责分工来看，在市级层面，鉴于上海市专注引进经济类国际组织，上海市商务委员会（简称“商务委”）在引进过程中发挥着重要的牵头作用，上海市商务委推动上海自贸区管委会正式纳入《上海市境外非政府组织活动领域和项目目录业务主管单位名录》中“经济”和“科技”领域的业务主管单位[5]，使得管委会拥有了直接管理权，从而解决了部分经济类国际组织因没有明确业务主管单位而无法注册设立的难题，为境外非政府组织开展活动创造了便利条件。

在区级层面，浦东新区国际经济组织集聚计划由区商务委总牵头，上海自贸区管委会世博管理局作为区政府派出机构负责具体实施，前滩国际经济组织集聚区就位于上海自贸区世博片区，由上海自贸区管委会世博管理局和浦东新区区属国企陆家嘴（集团）有限公司联手打造（见图2）。

在经济类国际组织具体招引工作中，区级各主管部门发挥了主要作用。按照国际组织落户的常规程序，落户之前要经业务主管部门同意，然后向公安机关提交申请和相关材料，申请过程较为繁杂，从递交第一份材料到拿到登记证书往往需要一至两年的时间。为提高工作效率，区级业务主管部门采取并联工作的方式，在递交申请材料之前就开始收集素材并进行背景调查。同时，区级公安部门与市级公安部门联动，及时审批材料后递交给行业主管部门，大大缩短了经济类国际组织注册落户时间。

（四）营造优良的营商环境，具有良好的业务拓展空间

上海自贸区管委会世博管理局紧紧抓住金砖国家新开发银行总部大楼落户前滩的契机开展高起点规划。前滩国际商务区在开发之初，就引进了英国惠灵顿公学、新加坡莱佛士医院等一批高品质国际社区配套品牌，上海纽约大学前滩新址也已基本落成。在前滩，商务办公、居住、教育、医疗、文化、休闲各类城市功能一应俱全，配比得当。沿江绿地计划达到100万平方米、小尺度街道适合漫步和人际沟通，避免了夜晚变成“空城”的潮汐现象，将助力其成为“立体城市”“24小时城市”。“十四五”期间，前滩计划拥有147万平方米的高品质绿色商务楼宇，而整个世博地区高品质商务楼宇计划达到600多万平方米，可以为经济类国际组织落户提供更多办公选择。

前滩国际经济组织集聚区服务空间位于前滩世贸中心1期（东育路255弄4号），面积达3 500平方米。空间可以按照经济类国际组织办公的需求“量身定制”，进行平面分割和室内装修，并根据经济类国际组织的使用频率划分为封闭式工位和开放式工位，而且在一定工位数范围内免除租金。

上海自贸区管委会世博管理局持续做好经济类国际组织的服务工作。上海市、区两级领导经常上门走访座谈了解经济类国际组织实际诉求，想方设法解决经济类国际组织提出的各种个性化问题，为外籍人士协调解决区内人才公寓、子女入学等困难，积极营造“类海外”营商环境。

国际组织代表纷纷表示，前滩的类海外营商环境是重要的吸引力。这里的“类海外”不仅包括“类海外”的硬件设施，更是指与国际规则相衔接的现代经济体系，体现在率先构建与高标准国际投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化营商环境。英国皇家特许管理会计师公会北亚区总裁李颖说起选择前滩的理由时表示：“我们本来只想来看看，没想到来了马上就被前滩的魅力所吸引，决定留在这里发展[7]。随着前滩国际经济组织集聚区显山露水，未来将有更多经济类国际组织入驻前滩、更多专业人士纷至沓来，规模效应势必将提升前滩整体的国际化人才格局，这对国际机构的发展来说有很强的吸引力。”

（五）注重民间力量和第三方机构，加强招引宣传工作

上海自贸区管委会世博管理局与一些国际知名咨询机构或第三方机构建立联系，开展经济类国际组织招引合作、事前决策咨询等工作。同时，在引进经济类国际组织之前，积极征求大型跨国公司的意见，重点引进行业知名度较高、影响力較大的经济类国际组织。

上海市业务主管部门、各高校科研院所等政府及非政府主体利用各自优势共同发力，同对华友好的国际组织构建了良好的合作关系，探索形成了“利用现有伙伴关系—深化专业领域合作—破除程序性障碍”的引进路径，充分发挥了已经落地国际组织的背书效应，构建了通过国际组织网络吸引经济类国际组织的引进机制。

二、北京科技类国际组织吸引集聚现状和面临的困难

国际协会联盟（UIA）数据显示（见图3），目前总部在京和在京设立代表机构的国际组织总部共160家，科技类国际组织74家，其中，政府间组织10家，非政府组织64家（总部在京的17家，在京设立代表机构的47家）。

目前北京吸引集聚国际科技组织存在以下三方面问题：

（一）组织类型上，缺少有更高国际影响力的科技类国际组织

按照国际协会联盟（UIA）根据影响力对科技类国际组织的分类原则（见图4），目前北京最多的科技类国际组织为区域性附属国际组织（17家，占比23%），区域性国际组织（16家，占比21.6%），国际导向的国家组织（11家，占比14.9%）。

影响力最广泛且数量最稀少的国际组织联合会，目前全球共36家，此类科技类国际组织北京仅有1家（国际地质科学联合会）；其次是世界性国际组织，此类科技类国际组织在北京仅有2家（国际木材解剖学家协会和世界水土保持协会）。这一反差体现出北京大部分科技类国际组织的会员主要是面向国内和亚洲范围。北京市有两成左右的科技类国际组织为二级国际组织，在管理和决策上均受到一定限制，表明在京科技类国际组织在国际影响力和决策力等方面还有明显不足。

（二）领域分布上，与北京市产业主攻方向关联性需进一步增强

《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》提出，到2025年，以高精尖产业为代表的实体经济根基更加稳固，基本形成以智能制造、产业互联网、医药健康等为新支柱的现代产业体系，并指出要做大新一代信息技术和医药健康两个国际引领支柱产业。

从北京74家科技类国际组织所涉产业领域的分布情况看，从事医药健康和节能环保产业的科技类国际组织最多，都占总数的21.6%，其次是科技服务业科技类国际组织占比为17.6%（见图5）。我市重点布局推进的优势产业新一代信息技术、智能装备等领域的科技类国际组织数量较少，这表明现有科技类国际组织对于我市经济产业发展的服务支撑作用还有提升空间，未来我市吸引集聚科技类国际组织的目标仍需进一步聚焦。

（三）增长速度上，近三年新增科技类国际组织驻华代表处落后于上海

2020—2022年在我国新增注册的154家境外非政府组织代表机构中，在北京注册的23家（占近三年增量的14.9%），远远落后于上海的52家（占近三年增量的33.8%）。仅2023年上半年，上海市已有9家境外非政府组织设立了代表机构，其中科技类国际组织2家，而北京只有1家，无科技类国际组织落户。

从科技类国际组织代表机构注册数量变化趋势来看，2017—2023年上半年，北京科技类国际组织代表机构注册数量呈现下降趋势，而从2020年开始，上海在吸引科技类非政府组织代表机构方面表现出一定的韧性，这一数据连续4年与北京持平或超过北京（见图6）。此外，尽管北京目前仍是我国国际组织集聚程度最高的城市，但是仍存在粘性不足的问题。

三、上海经验对北京的启示

研究上海浦东前滩国际经济组织集聚区建设的经验做法，对北京下一步引聚科技类国际组织提供了很好的借鉴，主要有以下几个方面：

（一）把科技类国际组织招引摆在突出位置

北京科技资源密集，拥有北大、清华、中科院等大院大所，同时有中国科协下属的全国各类学会总部资源，而且北京的国际科技创新中心建设近年来取得了巨大的成绩，所以在引聚国际组织的过程中应充分体现出北京对于科技类国际组织的重视和关切，需加大对相关政策研究的思考，在制定相关吸引政策时应将科技类国际组织摆在显著突出的位置，以便尽快巩固传统优势。

（二）把握好外事工作纪律与招引工作关系

在与国际组织甄别、接洽、跟进和服务的全过程中，政府部门既要把握好相关纪律和红线，又要积极主动有所作为，给予国际组织更多的关心关爱，帮助其彻底打消认知盲区和抵触情绪，避免出现“来者一律拒之门外”或“一时热没有下文”等情况的发生，不让有意向或有机会落户的国际组织望而却步。同时，科技类国际组织具有较强的专业性和复杂性，引进落户工作需要有专门机构对其开展研究和對接。因此，北京还需要进一步配备既懂特定行业活动特点，又具备外事沟通和交往能力的复合型人才队伍，以便推动国际组织吸引集聚工作高效开展。

（三）优化市、区两级工作机制，推动明确业务主管部门

为了加大引进力度、提高统筹协调层次，建议在市级层面建立国际组织引进工作联席会议制度，定期召开会议，决策部署、统筹推进国际组织引进的重大事项。联席会议在市级层面设立召集人，将科技、外事、安全等业务部门和各区政府等部门纳入成员单位。可借鉴上海经验，业务部门负责相关政策、引进计划的制定；属地区级政府设立管委会作为国际科技组织引进的主要实施单位，专门对接、跟进引进工作以及日常服务管理，为科技类国际组织的注册设立和工作开展提供服务。

（四）积极挖掘存量资源实现集聚，研究制定引进白名单

作为全国科技创新中心，北京在此前已经集聚了很多科技类国际组织和行业学会的总部，但是在地理位置分布上呈现分散的状态，下一步，应尽快推动国际组织集聚区建设，先从存量资源入手，吸引推动北京现有科技类国际组织实现集聚发展。在此基础上，全方位扫描锁定一批使命愿景顺应人类命运共同体发展要求、技术领域符合北京高精尖产业发展方向、与北京民间交流较好、业务范围和经费来源较为清晰的科技类国际组织，形成拟引进白名单，在后续工作中进行定向引进，并在一定范围内探索改革简化注册、登记、审核等工作环节。

（五）强化民间宣传平台，在政策宣传、城市推介等方面增强工作力度

首先，对相关优惠政策做脱敏处理后向国内外做适度公开发布，向全世界展现积极、开放的姿态；其次，加强对科技类国际组织在北京获得的发展机遇、取得的发展成效的专门宣传报道，尽可能降低科技类国际组织的种种顾虑；第三，充分借助和挖掘对华友好的国际人士和国际组织等资源形成民间宣传效应，发挥国际“朋友圈”效能，为北京吸引集聚科技类国际组织提供助力，充分利用服贸会、中关村论坛等国际科技交流平台，邀请国际友好机构和人士出席，发挥好宣传推介作用。

参考文献：

[1] 全球科技创新交流与合作：中关村论坛、中国国际服务贸易交易会专家观点集萃[J].科技智囊，2022（9）：8-10.

[2] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[3] 罗学优，程如烟.国际科技组织的地区和国别分布研究[J].科技管理研究，2013，33（2）：237-241.

[4] 员智凯，张昌利，侯小娅.中国专家参与国际组织活动的对策研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2005（5）：71-73.

[5] 直击引领区：集群引领效应凸显，国际经济组织加速汇聚前滩[EB/OL].（2022-07-29）[2023-08-11].https：//news.xinmin.cn/2022/07/29/32207370.html.

[6] “世博八条”2.0版发布，国际组织看好上海前滩国际经济组织集聚区.[EB/OL].（2022-07-29）[2023-08-11].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202207/29/t20220729_37918536.shtml.

[7] 浦东前滩十年：秀外慧中的世界会客厅[EB/OL].（2022-08-31）[2023-08-11].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1742640724704566438&wfr=spider&for=pc.