西部易地扶贫搬迁安置区后续发展中的社会风险点及风险防范

田华

与其他地方、其他类型社区不同，西部易地扶贫搬迁安置区后续发展在群众就业与收入保障、政策兑现、社区社会交往、特殊人群服务和重点人群管理、社区安全等方面不同程度存在风险点，必须加强社会风险防范，保障易地扶贫搬迁安置区的和谐稳定。

“十三五”期间，西部十二省（区市）移民搬迁总人口达779万人，占“十三五”全国移民搬迁总人口的81%，^①其中还包括了全国最大的易地扶贫搬迁县城集中安置区。西部地区搬迁后扶工作任务重、政策性强、社会关注度高，必须加强其后续发展中社会风险的研判、预警与防范，以保障易地扶贫搬迁安置区的稳定有序和健康成长。

西部易地扶贫搬迁安置区

后续发展中的社会风险点

（一）安置区群众就业与收入保障风险

由于西部地区易地扶贫搬迁安置区大多在自然条件、资源禀赋和基础设施方面都存在短板，安置区后续产业发展困难重重，安置区群众面临就业与收入保障风险，此类风险容易成为其他社会稳定风险的最重要的“衍生源”。

针对搬迁后安置区群众的就业问题，国家已经出台了一系列就业帮扶政策，当前易地搬迁贫困户中“零就业家庭”几乎不存在，安置区群众的基本生活都有了一定保障。但由于易地搬迁贫困户自身素质能力不足，在城镇非农就业市场中的竞争力非常弱，缺乏必要的谋生手段和工具，往往无法实现充分就业。从课题组调研的情况来看，易地搬迁贫困群众大多只能从事当地政府为其提供的短期性、临时性就业岗位或公益性岗位，常为住地保安、保洁、门卫等，一部分群众则在住地附近低端制造业、批发零售业、住宿餐饮业等小微企业中打零工，工作岗位没有长久稳定保障，收入也不稳定，实际上经常处于“半失业”的状态。

从目前来看，安置区内往往都有扶贫车间，当地政府希望通过扶贫车间实现群众在“家门口”的就业和增收。但是，受资金、技术和管理等方面因素的制约，安置点的扶贫车间大多规模较小，抵御风险和带动就业的能力非常有限。在西部地区某省某安置区，扶贫车间为民族服饰生产，产品的销售路子并不宽，对群众就业的吸纳力也很有限。此外，一些地方政府对扶贫车间引进时允诺的优惠政策未能及时兑现或全部兑现，存在扶贫车间撤走或成为“空架子”的隐忧。

在安置區群众的收入保障方面，西部地区易地扶贫搬迁安置区普遍产业项目单一、产品低端，欠缺产业链发展和产品附加值增加能力，在基础设施、市场竞争力和物流成本等方面都处于劣势，后续产业发展因此受到限制，安置区群众的后续收入受到严重影响。调研中一部分搬迁群众认为：搬迁虽然给他们带来了交通、住房等生活条件的改善，如安置区内设餐饮、超市、卫生室、药店、农贸市场摊位、幼儿园、球场及悠闲健身场所等，但是搬迁点离原有耕地较远，生产不便，如果不耕种难以维持生计，结果就是要比未搬迁前花更多的时间和精力去维持生计。从调研的结果来看，安置区群众往往认为自己较低收入和现有居民的生活水平相差甚远，骨子里还是觉得自己是农民而不是居民。对收入的顾虑会影响群众在搬迁点的稳定性，在缺少积蓄的情况下，如果在未来生产生活中遇到一些较大问题，易地搬迁贫困户将可能面临经济风险，也可能会衍生出其他影响社会稳定的行为出现。

调研中群众也反映，依据“户籍人口因新生、死亡、婚姻、就学、兵役等原因发生增减变化时，要及时调整建档立卡户人员信息，但无论户籍登记是否变更，仍按易地扶贫搬迁协议确定人口数为准”的规定，造成群众新增的建档立卡贫困人口不能享受易地扶贫搬迁安置政策，给安置区群众的增收与生活带来了负担。

此外，安置区搬迁户人口自然增长与住房之间矛盾在不远的将来也会集中显现出来。

（二）搬迁前后政策兑现遗留问题风险

此类隐患主要涉及易地扶贫建档立卡贫困户在一定期限内搬迁入住并拆除旧房奖励、搬迁自筹资金等搬迁过程中政策兑现遗留问题，以及入住后物业管理费用减免等政策兑现问题。

如按照西部地区某大型易地扶贫搬迁县城安置点有序搬迁工作方案相关要求，建档立卡贫困户房屋抽签分配公示后一个月搬迁入住并拆除旧房，给予每户2000元搬迁奖励；两个月以内搬迁入住并拆除旧房，给予每户1000元搬迁奖励。但仍有已搬迁入住并拆除旧房的群众反映，因为种种原因，搬迁奖励未能兑现。也有某县已搬迁入住并拆除旧房的群众反映，在易地扶贫搬迁过程中，大部分搬迁户的老房子都拆了，但是存在已经搬迁了老房子没有拆的情况。再如西部地区某省易地扶贫搬迁按照每户自筹资金不超过1万元的政策规定，某县按照建档立卡贫困按人均收取自筹资金2000元、户均不超过1万元的规定执行搬迁安置，但有群众反映存在多交自筹资金的情况。

按照西部地区某省相关政策要求，易地扶贫搬迁群众原有的房屋需要拆除，由当地县（市、区）政府统一收回复垦，搬迁户在迁出地原有的耕地、林地的承包经营权益继续有效。对于安置区群众而言，其房屋权益已经通过置换安置区的房屋得以实现，然而一部分群众原有的土地、林地承包经营权的权益归属、权益的补偿等政策仍没有明确和落实。调研中，有安置区部分群众认为自己搬迁以后，就不再享有原有的土地权益了，而且也没有从中获得补偿。

再如，按照政策，西部地区某省从2021起连续三年对大型安置点脱贫群众的电视收视费、物业管理费和水电费给予补贴。在人民网地方领导留言板上，某县大型安置点易地搬迁户反映：当时搬迁时规定3年内免交物业费和水电费，现在搬迁进来一年，小区物业就开始收取物业费和水电费，而且价格很高，小区里业主承担不了各种费用。

诸如此类的政策未兑现问题，往往导致安置区群众对当地政府和工作人员产生信任危机，容易滋生不满情绪和心理，成为社会稳定的隐患，并直接影响后续社区治理政策的施行。

（三）安置区社会交往中的冲突风险

西部地区易地搬迁安置区往往涉及多民族杂居情况。如西部地区某县县城区集中安置区共安置搬迁人口8166户31377人，占全县易地搬迁总规模的70%。易地搬迁群众中汉族1683人、白族8097人、普米族3288人、傈僳族27211人、彝族3174人、怒族318人、其他77人。在很多搬迁安置点，每个社区、每一楼栋都居住着来自不同区域的民族。大家有着不同的风俗习惯、宗教信仰、民族文化，随着时间推移，安置区群体在新环境融合过程中或有可能出现社会交往问题。而一旦产生问题，因为容易涉及民族习俗习惯等因素，管理者在问题处理平衡上也有困难，甚至可能导致由于处理不当产生较为严重的后果。在安置区有限空间下，各民族搬迁群众进行业余生活，也可能会因习惯不同导致部分问题。

（四）安置区特殊人群服务和重点人群管理风险

与一般社区相比，西部地区易地扶贫搬迁安置区中留守老人儿童、特困群体、残疾人等特殊人群和严重精神病患者等重点人群的占比较高。在安置区社区治理尚不健全的情况下，对这两类人群的管理服务很容易缺失或不到位，造成社会稳定隐患。

如西部地区某县安置区青壮年多选择外出务工，由家中老人照顾儿童，长时间外出务工导致留守儿童出现心理问题、学业落后等，形成贫困人口“易地搬迁二代”的教育问题。而搬迁后老人的养老问题同样不容忽视，由于西部地区养老模式主要是家中供养或村内供养，群众搬迁后独门独户，稍有照顾不周就会出现老人发病、生病无人照顾等状况。安置区的特困群体（主要是指体弱病残，因病、因伤等丧失劳动能力的独户）占比大，他们主要依靠低保生存，如何安排好特困人群的生活问题也是维持安置区社会稳定的一个难题。

（五）安置区社区安全隐患与风险

西部地区安置区搬迁群众往往沿袭原有的生活习惯，生活安全、城区交通安全意识不高，如部分群众延续原有习惯，在室内生火取暖导致一氧化碳中毒等情况也容易发生，由此带来的安置区安全风险不容忽视。有安置区群众通过人民网留言板向某县建议：应该对搬迁老百姓做好交通教育宣传，农村又没红灯，很多老百姓缺乏交通安全意识，记得之前去新城就是好多人，红绿灯也不看，直接大路上，想怎么走就怎么走，缺乏安全意识。群众留言反映的此类社区安全风险确实普遍存在。此外，安置区房屋建设的安全性问题目前还未集中性呈现，但其中的隐患需要防患于未然。

西部易地扶贫搬迁安置区

后续发展中的社会风险防范

（一）加强易地扶贫搬迁安置区基层党组织建设

加强基层党的建设贯穿安置区社区治理主线，全力构建党组织领导的自治、法治和德治相结合的安置区社区治理格局，切实提升社区的自治能力、服务能力和安全防控能力。如西部一些地方采取的在安置区构建“社区党支部+小组长+楼栋长+网格员”的治理体系值得进一步总结、完善和推廣。鼓励各地积极探索“党组织+”的党建引领安置区社区建设多样化模式，让基层党组织切实成为安置区群众的依靠。

（二）加强社会矛盾风险研判与预警

加强矛盾风险隐患常态化排查。安置区要积极组织村（社）干部、民警辅警、网格员、联户长、治安志愿者等开展矛盾风险隐患常态化排查。提高村组干部对安置区家庭安全风险评估测评和矛盾纠纷排查化解工作的思想认识。加强网格员培训力度，提升网格员业务水平。

积极开展矛盾风险隐患预警与化解。对可能影响安置区社会稳定的各种矛盾风险隐患，应进行分析研判、预警处置。凡是涉及可能影响安置区社会稳定的各种矛盾风险隐患均应纳入研判预警和化解处置范围。当地政府相关职能部门要及时开展风险评估和研判预警，进行定性定量分析和分级分色预警，并及时开展相关化解处置工作。

制定完善各类应急预案。安置区所在地政府要畅通信息报送渠道，提高快速反应能力。一旦发现不稳定因素，各部门根据事件类别启动应急预案，采取果断处置措施，做到早发现，早控制，掌握主动权。

建立健全治安防控机制。根据安置点规模和当地治安情况，实现安置点警务室、派出所、综治中心等的全覆盖，并推进警力下沉安置区。

（三）千方百计创造就业，保障安置区群众增收

健全防止返贫动态监测和帮扶机制。以安置区为重点做好易返贫致贫人口快速发现和响应机制，建立农户主动申请、部门信息比对、基层干部定期跟踪回访相结合的易返贫致贫人口发现和核查机制，实施帮扶对象动态管理。坚持预防性措施和事后帮扶相结合，采取有针对性帮扶措施。

积极解决搬迁群众就业和增收。发挥以工代赈促就业作用，支持搬迁青年群众自主创业。现阶段重点做好稳岗工作，持续巩固有劳动力家庭至少一人就业的成果。因地制宜实施一批投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的以工代赈建设项目，支持改善安置区产业配套基础设施条件，优先吸纳搬迁群众就业。

开展外出就业精准对接。精准对接用工需求，提高易地扶贫搬迁安置区劳务输出的组织化、精细化程度。积极鼓励引导45岁以下公益性岗位人员外出务工，调剂使用劳动力外出务工稳定后空缺的公益性岗位。

加强易地扶贫搬迁项目资产管理。符合规定且具备条件的集体资产可探索把资产折股量化为村集体和农民持有的股份，建立长期稳定的利益联结机制，资产收益可按规定用于支持搬迁群众发展产业、创业就业增收、解决搬迁群众面临的突出困难等，为安置区的后续发展提供必要的资金保障。

（四）集中进行搬迁政策落实排查与整改

严格落实易地扶贫搬迁旧房拆除及复垦复绿规定。积极稳妥推进易地扶贫搬迁旧房拆除，实现应拆尽拆，加大力度督促指导各地推进拆旧区复垦复绿进度。

加强迁出区山林地管理。继续确保搬迁群众在迁出区享受森林生态效益补偿、天然林停伐补偿政策，保障搬迁群众合法权益。

认真落实进城大型安置区物业、水电费减免政策。在一定期限内对进城安置户物业管理费、电视收视费、水电费进行适当减免，减免费用直接兑现给搬迁户。

将符合条件的搬迁家庭新增人口纳入当地住房保障范围。通过公租房和保障性租赁住房等实物方式或租赁补贴等补偿方式，解决安置区群众的住房问题。

（五）加强特殊群体和重点人群服务和管理

加强安置区特殊群体救治和管理工作。加强风险研判，采取针对性措施，联合相关部门做好救助帮扶、管理稳控、教育引导、应急处置等工作，最大限度预防和避免发生个人极端行为和群体性事件。由公安、司法、民政、卫健等部门建立矛盾多元纠纷化解机制，做好特殊人员管控帮教，从源头上消除矛盾纠纷风险隐患。医保局和卫生健康委等部门继续落实好搬迁群众基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重保障和“先诊疗后付费”“一站式”结报等政策，持续做好严重精神障碍和艾滋病患者管理治疗服务。

关注“一老一小”。当地政府要指导安置区开展留守老人和留守儿童人员基本信息摸排，通过建立信息共享和动态管理台账，定期开展探访等方式，精准落实关爱救助保护措施，依托并支持专业社会工作服务机构、企事业单位、志愿服务机构等社会力量开展形式多样的生活照料、心理疏导、精神关爱等服务活动。

（六）多形式开展安全培训教育

加强安全知识普及与宣传。利用新时代文明实践中心等平台，及时组织搬迁群众开展用电用气、电梯运行、食品卫生、消防等安全知识培训。对交通标识、标志和交通安全法律法规进行大力宣传和宣讲，采用显示屏进行违章事故的滚动播放等多种方式，帮助群众尽快适应新环境，提高安全素养、安全技能和应对突发事件的避险自救能力。

持续开展安置区消防安全检查整治工作。着力推动解决安置区消防设施设备损坏缺失、消防安全管理责任不明晰、群众消防安全意识淡薄、灭火救援力量不足等突出问题，建立健全安置区消防安全工作机制，有效防范化解安置区重大消防安全风险。

完善安置区配套基础设施。支持城镇安置区供排水管网、垃圾污水处理、供气供暖、公共消防等设施提档升级，加快电网增容改造、网络覆盖建设，因地制宜提升路网等级。将农村安置区水、电、路、气、通信、消防等配套基础设施纳入乡村建设行动统一规划、统一建设，对入户电气线路进行安全改造维护。将安置区已建成的配套基础设施纳入迁入地统一管理，落实维护管理责任。

注释

①西部决策网：《“十三五”西部省份扶贫搬迁总人口达779万》，2021-05-12。

参考文献

[1]马静、刘金林、张茹欣：《民族地区易地搬迁群众“迁而不稳”的现实表现、形成原因及治理对策——以广西百色市Y社区为例》，载《改革与战略》，2023（07）。

[2]田鹏：《嵌入性视角下易地扶贫搬迁后续扶持的实践逻辑及反思》，载《贵州大学学报（社会科学版）》，2023（03）。

[3]周恩宇、王高成：《易扶安置区风险链：易地扶贫搬迁安置区社会稳定风险的一个解释框架》，载《浙江工商大学学报》，2022（07）。

[4]常丹：《防范和化解易地扶贫搬迁后续风险的对策研究》，载《西昌学院学报（社会科学版）》，2021（09）。

[5]王振：《易地扶贫搬迁社区的社会稳定风险防范与化解》，载《中共山西省委党校学报》，2021（03）。

作者简介

田 华 云南省委党校公共管理教研部教師，研究方向为社会建设