政策法规视角下：我国档案服务能力建设的发展历程和特点

黄霄羽 姚静/中国人民大学信息资源管理学院

1 引言

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，以档案事业现代化推动中国式现代化、为党的二十大目标任务贡献档案力量[1]，成为当前档案工作的题中之义。沿用笔者解读，档案服务能力是“档案机构尤其是具有法定服务职责的综合档案馆依托内外部资源通过不同服务活动实现多重目标的具有转化性（潜在能力转化为现实能力）的综合本领或力量”[2]。能力建设是对能力的挖掘、培养、提升、完善和发挥方面的活动[3]，档案服务能力建设是综合档案馆开发、增强、优化、发挥档案服务能力的活动和过程。档案服务能力建设是档案事业高质量发展、综合档案馆提升核心竞争力的关键，加强其理论研究有助于提高认识、拓宽视野和创新思维。笔者在CNKI数据库以“档案服务能力建设”为关键词进行检索，筛选后得到高相关度文献20篇（检索日期截至2023年12月7日）。已有研究多聚焦于综合档案馆公共服务能力建设问题，结合即时背景和现实条件，思考现状、对策和趋势，却缺乏梳理历史脉络和探索演化规律。对此，笔者基于调研，从政策法规视角对我国档案服务能力建设的发展历程进行梳理，总结其发展特点，此为内容创新点。

2 我国档案服务能力建设的发展历程

本文立题点并非“档案服务”，而是“档案服务能力”，主要是综合档案馆的服务能力。笔者考察自新中国成立以来（1949年至今）已有的政策法规对档案服务能力建设的内容规定，探寻档案服务能力建设的发展历程和特点。故在检索和筛选政策法规（主要包括政策战略、会议讲话、法律法规三类）时，笔者先以“档案服务能力”为关键词进行检索，筛选出具有实质内容的政策法规，再以档案服务能力的内涵要素辅助判断。鉴于档案服务能力的内涵要素包括目标、主体、客体、手段等方面，故笔者在判断政策法规是否属于档案服务能力建设的范畴时参考以下标准：（1）建设目标为强化服务职能、满足用户需求、发挥档案价值；（2）建设主体为综合档案馆；（3）建设客体为档案资源；（4）建设手段既包括政策法规、规章制度等软件支持，又包括数字技术、信息技术设施等硬件支持。经筛选后得到11个涉及“档案服务能力建设”实质性内容的政策法规，根据内容，以“档案服务能力”相关表述提出和发展的时间为依据，将档案服务能力建设的发展历程划分为准备阶段（20世纪50年代至21世纪初）、形成阶段（2010—2020年）、升级阶段（2020年至今）。

2.1 准备阶段：20世纪50年代至21世纪初

我国档案服务能力建设经历半个多世纪的准备和酝酿。1956年国务院发布《关于加强国家档案工作的决定》，指出“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆”，由此开启全国各地成立综合档案馆的序幕，也为档案服务能力建设提供必要主体。档案服务能力建设在准备阶段主要体现为对综合档案馆主体职责的明确，以及在档案资源体系建设的同时对于档案利用体系建设的任务设定和规划。

一方面，档案馆职能定位变化体现出服务功能的拓展。1983年国家档案局发布《档案馆工作通则》，指出综合档案馆应明确“两位一体”的职能定位，其中“档案提供利用中心”意味着其不再仅仅作为被动的永久保管档案基地，开始形成主动满足需求的服务意识。2000年全国档案馆工作会议提出要在“十五”期间实现综合档案馆“三位一体”，增加“爱国主义教育基地”的职能定位，旨在更全面发挥档案价值；2004年全国档案局长馆长会议提出“四位一体”，增加“档案信息服务中心”的职能定位，旨在满足用户需求；2009年全国档案馆工作会议提出“五位一体”，增加“电子文件中心”的职能定位，旨在强化服务职能。从政策法规对于综合档案馆职能定位的表述来看，其服务功能经历了从单一的“永久保管”向多元的“档案利用”“爱国主义教育”“档案信息服务”“电子文件管理”拓展，从“二位一体”到“三位一体”“四位一体”“五位一体”的跃迁也反映出综合档案馆的服务属性随着社会需求增加、档案价值显现、档案载体更新等因素变化而不断得到强化。

另一方面，“两个体系”的建设反映出档案服务意识的发展。2006年国家档案局发布《档案事业发展“十一五”规划》，提出在“十一五”期间（2006—2010年）完善档案信息利用与社会服务，提高服务水平。尽管尚未提出“档案服务能力”概念，但可从对社会服务的观照、对服务水平的要求等表述中看出综合档案馆优化服务的目标规划。2008年全国档案工作暨表彰先进会议提出建立“两个体系”，其中“档案资源体系”是提升档案服务能力的前提和基础；“档案利用体系”旨在转变档案工作“重服务政府机关、轻服务人民群众”的传统观念[4]。“两个体系”并重的政策要求表明，综合档案馆的工作重心不再局限于档案资源建设，开始意识到利用服务的必要性和重要性。

2.2 形成阶段：2010—2020年

2010—2020年是我国档案服务能力建设开始形成的阶段，也是为服务能力建设奠定坚实基础的关键十年。从准备阶段到形成阶段的分界，以“档案服务能力”概念分别在全国档案局长馆长会议（2009年）和全国党委秘书长会议（2011年）被专门提及为标志。

一方面，多次全国性档案会议领导讲话对档案服务能力建设提出政策要求。2009年国家档案局时任局长杨冬权在全国档案局长馆长会议上首次提出“档案服务能力”概念，并将此作为2010年的重要工作任务进行部署，具体包括：提高对档案服务功能的认识，提高档案信息服务能力、帮助建立和管理档案等服务能力、档案部门远程服务能力。此次会议关于档案服务能力建设的目标任务，是针对档案事业服务于全面建设社会主义小康社会而提出的新课题。而从全国整体的方针和部署来看，“档案服务能力”概念则是在2011年全国党委秘书长会议中作为党委办公厅必须增强的八项基本能力之一被正式提出[5]，这既标志着“档案服务能力”议题跳出档案领域的“小圈子”，开始受到党和国家的关注和重视；又表明档案服务具有重要意义，时代赋予其新使命和新任务[6]。此后，杨冬权在2012年全国档案工作暨表彰先进会议上进一步提出要“以改革创新精神全面实施‘三大战略’，推进‘三个体系’建设，增强档案服务能力”[7]；他在2014年全国档案局长馆长会议上再次提出档案工作的主要矛盾之一是“社会各方面需要档案服务和档案部门不能完全满足这些需要之间的矛盾”，要求综合档案馆努力弥补“公共服务”这个弱项[8]。无论是全国党委秘书长会议，还是全国档案局长馆长会议，领导讲话内容中对“档案服务能力”的多次呼吁充分说明对该项议程的规划部署和统筹安排。

另一方面，贯穿2010—2020年的档案事业“十二五规划”和“十三五规划”为档案服务能力建设提供了政策指引。2011年国家档案局发布《全国档案事业发展“十二五”规划》（简称“十二五”规划），指出“拓展档案利用服务范围，改善服务条件，提高服务水平”。“十二五”期间档案工作的重点内容之一即为提升档案公共服务能力[9]，在“十一五”期间档案服务水平得到提升的基础上持续发力，充分利用档案资源为社会各界提供综合性服务。2016年国家档案局发布《全国档案事业发展“十三五”规划》（简称“十三五”规划），进一步提出“提高档案公共服务能力”，为“五位一体”建设提供档案服务，利用现代化技术手段提高利用服务效率。需指明，“十二五”规划和“十三五”规划并非简单地对“档案服务能力”提出愿景，而是突出强调服务能力“公共性”和“综合性”要求，表明综合档案馆需认真落实以人民为中心的发展思想，切实满足人民群众的精神文化需求。总体说，2010—2020年的一系列政策法规使得综合档案馆关于服务能力建设的工作在强化服务职能、发挥档案价值、满足用户需求三方面都得到重点强调。

2.3 升级阶段：2020年至今

2020年至今，我国档案服务能力建设进入升级阶段。相较于形成阶段对于基础性档案服务能力的关注，升级阶段的档案服务能力建设更注重提高服务质量和水平、优化资源配置、创新驱动以及满足不断变化的需求。从形成阶段到升级阶段的分界，以档案机构改革的催化助推（2018年）、《档案法》的修订（2020年）、新时期规划的愿景目标设定（2021年）为标志。

其一，2018年末档案机构改革为服务能力建设提供新契机。一方面，2018年末开展的档案机构改革改变了过去全国范围内档案局和档案馆“一套人马、两个牌子”的设置方式，从“局馆合一”到“局馆分立”的变化让综合档案馆从分工模糊、边界不清的行政管理职能中脱离出来，专注于档案公共服务职能的行使，为档案服务能力建设提供了相对独立的发挥空间[10]。另一方面，档案机构改革对综合档案馆也提出职能优化、协调高效、服务均等的目标要求，更加凸显对于档案馆利用丰富馆藏助力政府信息公开、民生档案服务、历史文化传承等方面的服务能力建设要求。

其二，2020年修订的《中华人民共和国档案法》（简称新《档案法》）为档案服务能力建设提供法律保障。从整体看，新《档案法》新增“档案信息化建设”和“监督检查”章节，并对“档案的利用与公布”章节进行大幅度修改，有助于为档案服务能力建设提供技术支持、保障措施和行为规范。从具体内容看，新《档案法》关于“档案利用与公布”的修订内容首次以立法形式明确了组织和个人“享有依法利用档案的权利”，并允许利用者在综合档案馆没有按照规定开放档案时可以依法向档案主管部门投诉；新《档案法》首次提出“创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”的要求，自此“提升档案服务能力，保障利用者档案文化权益”成为综合档案馆的法定职责。可见，新《档案法》以立法形式，对档案服务能力建设既提供内部保障，又施加外部作用力，有助于综合档案馆创新服务形式、强化服务功能、提高服务水平。

其三，我国档案服务正处于从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升的新时期，要求服务能力建设与时代发展同频共振，对档案服务水平提出更高要求[11]。2021年国家档案局发布《全国档案事业发展“十四五”规划》（简称“十四五”规划），在此前“十一五”“十二五”规划要求“提高服务水平”以及“十三五”规划要求“提高档案公共服务能力”的基础上，进一步提出“档案利用服务达到新水平”，并指出今后的档案服务能力建设的重点方向包括档案资政服务能力、公共服务能力和文化教育能力，并强调档案服务国际传播能力建设的重要性，这既是对于此前档案服务能力建设成效的阶段性肯定，又意味着档案服务能力建设需要实现创造性突破。

3 我国档案服务能力建设的发展特点

基于前文提出的档案服务能力的内涵要素，笔者从目标、主体、客体、手段四个维度评析档案服务能力建设发展历程的特点。立足政策法规的内容提炼（如表所示，括号内为笔者的评析），结合文献和实际调研，笔者认为档案服务能力建设的发展特点可归纳为建设目标紧扣中心大局、建设主体职能日渐明晰、建设客体强调夯实档案资源、建设手段凸显技术赋能四方面。需说明的是，为加强论述深度和广度，笔者还以先进的地方政策文本或实践案例作为补充依据。

3.1 服务能力建设的目标紧扣中心大局

从准备阶段到形成阶段再到升级阶段，档案服务能力建设从一开始的“隐性需求”逐渐变为亟须解决的“显性议题”，并且伴随公民权利意识的觉醒、“全能型”政府转变为“服务型”政府的需要而不断凸显。需说明的是，围绕中心、服务大局需要政治引领、经济助力和文化支撑，三者在服务能力建设的发展历程中是贯穿始终、往复进行的，这也体现出档案服务能力建设始终围绕党中央的中心任务、国家经济社会发展的大局展开，始终与国家政策、法律法规、社会背景、用户需求[12]的发展方向保持同步。

其一，服务能力建设力求充分发挥档案的资政功能。档案服务能力建设在资政服务方面的目标贯穿于准备阶段、形成阶段和升级阶段。在准备阶段，1983年《档案馆工作通则》奠定档案馆工作为“社会主义现代化建设服务”的基调。在形成阶段，随着“档案服务能力”概念在2011年全国党委秘书长会议中作为党委办公厅必须增强的八项基本能力之一被正式提出，如何借助档案的资政服务功能进行档案服务能力建设便得到重点强调。例如，2015年是全面推进依法治国的开局之年[13]，对此2014年全国档案局长馆长会议指出，2015年档案工作“以服务全面推进依法治国为主要任务和中心”[14]。再如，为纪念辛亥革命100周年，中央档案馆于2011年利用档案选编《档案参考》，为党中央提供有价值的参考信息[15]。在升级阶段，新《档案法》在总则部分阐明“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，并在此背景下鼓励创新服务形式、强化服务功能、提高服务水平。上述政策文件和实践工作反映出档案服务能力建设的思路紧密追随党和国家在各个阶段和时期的政治主题和目标任务，希望通过发挥档案资政功能，助力服务能力提升。

其二，服务能力建设重点助力经济社会发展。档案服务能力建设坚持贯彻中央经济工作会议精神，助力经济社会发展，在准备阶段和形成阶段体现尤为明显。在准备阶段，2000年全国档案馆工作会议明确提出坚持档案工作为促进社会先进生产力发展、促进先进文化建设，加大档案工作为经济建设和社会发展服务的力度[16]。在形成阶段，2012年全国档案工作暨表彰先进会议即明确提出增强档案服务能力，促进档案工作更好地为经济建设和社会主义文化大发展大繁荣服务[17]。其中，重点围绕强化“三农”工作，同民政部、农业部继续开展社会主义新农村建设档案工作示范县创建活动，培育一批新时期农业农村档案工作的优秀典型，发挥其带动和辐射作用，推动档案工作更好地为社会主义新农村建设服务。中央经济工作会议是判断经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威的风向标[18]，档案服务能力建设参照中央经济工作会议部署安排来年的相关工作，体现出其助力经济社会发展的坚定决心。

其三，服务能力建设积极助力文化强国建设。无论是准备阶段、形成阶段还是升级阶段，综合档案馆都充分利用档案这一文化“母资源”，积极为社会主义文化大发展大繁荣服务。在准备阶段，2000年全国档案馆工作会议提出“坚持档案工作促进先进文化建设”，将生产力发展和先进文化建设放在同等重要的位置。在形成阶段，2012年全国档案工作暨表彰先进会议明确提出“促进档案工作更好地为社会主义文化大发展大繁荣服务”。从同时期的实践案例看，在档案宣传方面，广东珠海、中山等地编辑中小学乡土教材，促进档案进学校、进课堂，积极开辟新渠道开展档案宣传；在档案编研方面，综合档案馆充分挖掘档案的历史和文化价值，选好主题，创新形式，打造出一批档案文化精品；在档案基础设施和机制建设方面，综合档案馆持续开展中小学档案教育社会实践基地建设和中国档案文献遗产评审工作[19]。上述政策文件和实践案例反映出档案服务能力建设力求发挥档案资源的文化、教育、研究价值，为文化强国建设提供支持。

表 档案服务能力建设政策法规的内容提炼

3.2 服务能力建设主体的职能日渐明晰

从1949年至今的档案服务能力建设发展历程中，我国档案机构设置经历数次调整变化，从局馆分立到局馆合一，再从局馆合一回归局馆分立，经由实践经验的不断调整，档案服务能力建设主体的职能也在此过程中日渐明晰。

在准备和形成阶段，综合档案馆作为档案服务能力建设主体的地位和职能不够清晰。1993年我国确立局馆合一的机构设置[20]，并在此后开启长达25年的中共中央领导下的局馆合一时期，这与档案服务能力建设的准备和形成阶段的时间线大部分重合。虽然在此期间，综合档案馆的职能定位经历从永久保管档案基地到档案提供利用中心、爱国主义教育基地、档案信息服务中心（政府信息查阅场所）、电子文件中心的不断扩充，从“两位一体”到“五位一体”的转型升级也反映出服务能力建设需求的不断增加，但条块分割的局馆合一管理体制与运行机制使得档案机构属性混淆、职能不清，各自为政，综合档案馆文化事业单位属性和功能被弱化[21]，一定程度上使得准备和形成阶段的档案服务能力建设任务难以高效落实。

到升级阶段，综合档案馆作为档案服务能力建设主体的地位和职能日渐明晰。2018年末，我国开启从“局馆合一”向“局馆分立”的档案机构改革，分立后的档案机构不但没有阻碍服务能力建设，反而为其提供局馆联动的主体环境。一是局馆分立、权责明确，让档案馆得以相对独立、“名正言顺”地开展服务能力建设。从档案机构改革后全国各地出台的档案馆新“三定”方案来看，档案馆作为党委直属的文化事业单位，依法履行“利用档案资料为社会提供服务”“开展档案宣传与档案文化建设”等职责，并内设档案鉴定利用处、档案征集编研处、档案宣传展览处等多个相关部门[22]，这为档案馆提高服务能力提供了机构保障和制度支持。二是局馆分立并不意味局馆之间互相隔绝，相反能以更好的协同方式联动，共同促进服务能力建设。例如，福建省实行“省档案馆联系省档案局业务指导处、执法监督处”“省档案局业务指导处、执法监督处参加馆务会”等制度[23]，针对档案馆在服务能力建设过程中遇到的困难，调用既有经验解决问题。三是在档案法律、规划中明确要求进一步划清档案部门的职能和责任。例如，“十四五”规划指出“科学规划档案馆设置和布局，明确职责，理顺关系”，并在此基础上“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务，全面建立和落实档案工作责任制”。由此可知，档案管理体制和运行机制的动态调整对服务能力建设成效有着重要影响，综合档案馆在升级阶段的主体地位和职能得到进一步的凸显。

3.3 服务能力建设的客体强调夯实档案资源

档案资源建设是档案利用服务的前提和基础，档案服务能力建设在客体维度以资源为王，将档案资源建设摆在重要位置。2008年国家档案局提出建立“覆盖人民群众的档案资源体系”和“方便人民群众的档案利用体系”的战略目标，其中档案资源是前提和条件，档案利用是手段和目的，“两大体系”相互配合、相辅相成，共同构筑档案事业科学发展的支柱。随着档案资源体系建设的不断推进，档案服务能力建设在客体维度对档案资源制度、数量和质量都提出更高要求。

一方面，不断完善档案资源建设的制度保障。在准备阶段，1983年《档案馆通则》首次明确档案馆的接收范围，为档案资源建设指明路径；在形成阶段，2011年《各级各类档案馆收集档案范围的规定》为建设覆盖人民群众的档案资源体系提供制度保障；在升级阶段，档案部门不断修改、完善各级各类档案馆的收集范围细则，《档案征集工作规范》（DA/T 96-2023）于2023年12月1日实施，为进一步推进档案资源体系建设提供标准参照。可见，档案服务能力建设的不同阶段对于档案资源建设相关制度的制定、修订、完善，为档案资源建设提供制度保障，有助于夯实服务能力建设的客体基础。

另一方面，档案资源建设在追求数量的同时愈发重视质量。在形成阶段尤其是升级阶段，我国档案资源在数量、结构、种类等方面不断优化，并且不断加强对重点档案的收集、保护和利用。例如，我国2011年在国家重点档案抢救保护方面取得重大进展，国家档案局与财政部共同修订印发《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》，为档案馆做好国家重点档案抢救和保护工作提供指引[24]；再如，2022年中办、国办印发《关于加强重特大事件档案工作的通知》，旨在全面提高重特大事件档案工作现代化水平，使之更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众。对此，全国各地积极响应通知要求，如北京市朝阳区印发《关于做好重大战略、重大工程、重大项目、重大活动档案工作的实施意见》，致力于挖掘档案内涵，丰富档案服务手段，做好“四重”档案查阅利用和资源开发工作[25]。档案资源建设能力与服务能力建设成正相关，综合档案馆不断扎实推进档案资源体系建设，为满足国家和社会多元化的档案需求提供坚实支撑。

3.4 服务能力建设的手段凸显技术赋能

笔者将“赋能”解读为赋予能力和能量，激发受能对象的才智或潜能，使其发生正向或成长性变化[26]。参照该定义，结合已有的政策文本和实践情况来看，档案馆在服务能力建设中的“技术赋能”体现为利用信息化技术推动自身提升服务能力，集中表现为促进利用服务手段不断优化更新，从传统、单一日益变得现代、多样。

在准备阶段，综合档案馆提供利用服务的方式较传统和单一，如1983年《档案馆工作通则》提到的利用服务手段还局限于“设立阅览室”和“举办档案展览”。然而，受20世纪90年代互联网浪潮冲击，综合档案馆也将加快信息化进程纳入21世纪初期的工作议程，并开始强调服务手段的多样性。从地方先进实践看，青岛市档案局于2007年主动与民政部门开发“社区一点通”档案软件，在全市各个社区统一推广使用[27]，这既是信息化手段助力服务建设能力建设的初步尝试，又是档案部门服务科学发展、建立“两个体系”的明显表现。可见，档案信息化建设为服务能力建设插上腾飞的双翼。

在形成阶段，综合档案馆加快档案信息化建设，全面推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化，加快档案信息资源共享服务平台建设。例如，2017年浙江省档案局（馆）长刘芸围绕“最多跑一次”改革和加强档案公共服务能力建设到宁波、杭州调研，指出“档案公共服务能力建设是档案部门落实‘最多跑一次’改革要求的重要举措”。此后，浙江省各级档案部门突出重点，积极推动档案公共服务建设[28]：宁波市档案馆于2019年开展网上政务服务能力国家评估工作，全力推进档案政务服务数字化转型[29]；杭州市档案馆紧紧围绕长三角一体化发展战略，以档案工作“三个走向”为根本遵循，以档案工作供给侧改革为主线，以档案业务建设为基础，加强档案公共服务能力建设，为长三角一体化高质量发展贡献档案力量[30]。值得注意的是，在强调信息化手段及其多样性的基础上，综合档案馆还开始重视信息化手段的便捷性，如“十三五规划”指出实现“档案利用便捷化，档案管理信息化”，反映出对服务能力建设手段要求的强化。

在升级阶段，智能档案基础设施建设、数智化技术在档案利用服务中的应用加速提升服务能力建设。一方面，智能档案基础设施建设为服务能力建设提供硬件支持。档案基础设施包括但不限于实体的档案馆室（如库房、展厅等）、虚拟的档案系统和档案信息一体化智能平台等。2021年7月新建成开馆的中国第一历史档案馆的利用环境明显改善、设施设备更加现代化，馆内电子阅览室设有114个查档机位，相比此前老馆的18个机位有大幅提升，彻底改变以往“一座难求”“一机难约”的局面[31]。另一方面，数智化技术赋能服务能力建设。例如，2023年，湖北省档案馆与朔商集团就元宇宙档案馆的发展展开讨论，探索通过元宇宙方式呈现特藏库、数字孪生应用于档案利用等合作事宜[32]。然而，受制于经济和技术发展水平的不平衡等现实情况，综合档案馆技术赋能服务能力建设的实现程度还存在地区间的差异。此外，已有政策文本的规定多以优化档案利用服务手段体现技术赋能，尚缺乏针对服务能力建设主体提出技术赋能的要求，这些都是后续政策完善中需努力的方向。

4 结语

服务能力建设既是档案事业高质量发展、档案馆提升核心竞争力的题中之义，又是国家治理能力和治理体系现代化的时代要求，还是提升中华文化自信与建设档案强国的必然要求。档案服务能力建设历经准备、形成和升级阶段，实现了从无到有、从有到优的进阶之路。政策法规对档案服务能力建设提供强有力的支撑，在服务能力建设过程中，综合档案馆在目标维度始终紧扣中心大局，在主体维度职能日渐明晰，在客体维度强调夯实资源，在手段维度凸显技术赋能，呈现鲜明的发展特点。当前，档案服务能力已进入从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升的新时期，这要求升级阶段的档案服务能力建设与时代发展同频共振，还需要进一步围绕目标、主体、客体、手段等维度展开理论研究和实践探索。

本文系国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案服务能力建设研究”（21ATQ009）阶段性研究成果之一。