人工智能运用于社会公共行政管理创新的优势、领域与路径探析

梁 健

一、引言

党的二十大为中华民族伟大复兴吹响了新的号角，也为社会公共行政管理指明了前进的方向。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：提高社会公共行政管理水平，要坚持守正创新，使创新成为推动发展的第一动力，要灵活、充分运用当前的科学技术和手段，为公共行政管理服务再上台阶作支持和保障，统筹整合“人”“物”“技”，配合运用智能算法，将风险控制在爆发之前，进而实现高效稳定的社会环境，形成共建共治共享的社会治理新格局。①《理论探索》编辑部：《学习党的二十大精神，推动公共管理学科高质量发展》，《公共管理与政策评论》2022 年第6 期。党的十九届四中全会公告，也明确提出了社会公共行政管理体系要逐步实现管理均等化、可及性。要依托互联网、云计算等先进手段和技术，推动公共行政管理制度和体系的革新。作为国家创新活动中由参与主体、活动环节和各类要素在创新环境中交流互动所形成的有机整体，国家创新体系具有显著的系统特性，是国家创新能力提升的重要组成部分。①陈海若：《中国特色国家创新体系建设：概念由来、历史演进与实践路径》，《西安财经大学学报》2024 年第1 期。

虽然人工智能是近年来新出现的前沿科技成果，人工智能已经在社会公共管理领域有了广泛的应用。在社会生活、公共决策、经济管理、教育管理、及环境治理等方面都有了较为深入的应用，不断运用于创新社会公共行政管理。当前社会公众的工作与生活也与人工智能已经密不可分，然而，目前由于人工智能发展的时间不长，相关的法律监管机制、人才培养以及数据安全管理机制等建设还相对滞后和不够健全，人工智能在运用于我国社会公共行政管理创新的同时，也依然存在一些问题亟待解决。②郁建兴、高翔、王诗宗、刘涛、黄飚、吴超：《数字时代的公共管理研究范式革命》，《管理世界》2023 年第1 期。随着人工智能时代全面到来，如何充分利用人工智能来驱动社会公共行政管理的创新，解决目前在应用中存在的挑战与问题，是新时代党和政府在社会公共行政管理中面临的一个现实课题。

二、人工智能运用于我国社会公共行政管理创新的优势

人工智能技术的出现及应用使人力资源得到了进一步解放，同时也提升了各行各业的工作效率。在社会公共行政管理中引入人工智能技术，其优势表现如下。

（一）提升社会公共治理的效率。人工智能技术的发展及应用，为政府掌握的海量数据发掘了信息和价值，也为社会公共治理效率的提升提供了新思路。现代社会人员流动复杂、频繁，社会治理难度高，不改变机制方法和手段，将难以担当为人民服务、为社会服务的重任。所以，引入人工智能技术是时代所需，发展所要。在宏观层面人工智能可以实施处理和分析社会舆情，监测社会热点，对各类数据进行汇总和分析，自动筛选所需数据和信息，并推送至终端前台，以便及时处理和应对。例如，政府舆情监控部门可以利用智能探测传感技术绘制舆情事件发生前的人口分布热力图，监测路网络流量和移动信号流量，提高治理的预见性，避免“上海外滩踩踏事故”之类舆情事件的再次发生。在公共交通治理领域，基于人工智能的智能交通警察的应用也提升了社会公共交通治理的效率，智能交通警察通过对不同交通路段的实际情况进行实时监控，在获取道路交通信息的基础上，依据设定的算法和辅助性决策发送相应的交通指令。在实际应用中，还可以与交通信号灯系统协同以合理控制信号灯的配对。另外，智能交通警察还具有手臂指挥和灯光提醒等功能，告知行人要遵守相应的道路交通规则，有效提升行人的交通安全意识，并可使用图像识别技术监控和提醒行人，这可在一定程度上减少交通警察的工作量。③李新根、魏淑艳、刘冬梅：《国内数字化治理研究的热点主题与演进趋势——基于CiteSpace 的知识图谱分析》，《东南学术》2022 年第2 期。

（二）提升行政管理决策的科学性。决策是否科学，直接影响到社会公共行政管理的效率与水平。在传统的决策过程中，由于数据样本有限，不能精准反映实际情况，导致样本结果与实际存在偏差，由此影响后续工作的可靠性。人工智能和大数据技术的发展，使各行各业的数据都能被收集、整理和分析，数据价值得以彰显。①冉龙亚、陈涛、孙宁华：《人工智能参与公共决策对公众信任的影响——一项基于调查实验的实证研究》，《科学与社会》2022 年第1 期。政府部门可以借助人工智能和大数据技术，提升社会公共行政管理决策的科学性。例如，政府部门可以利用人工智能、大数据挖掘和自然语言处理技术分析海量的社交媒体数据，了解公众对于某一公共政策的看法和反应，并为政策制定者提供参考。此外，借助人工智能技术，政府工作人员对大量复杂数据进行分析后，可将分析结果通过可视化工具，以图表等形式呈现出来，从而使行政管理者更加直观地了解和把握相关情况，为决策提供更好的支持和判断。

（三）优化行政管理的流程。面向公众的行政管理工作，政府部门普遍面临着负载过大、工作时间紧迫、接待人员众多等问题。人工智能技术可以通过智能化的工作流程设计和自动化的数据处理，实现行政管理流程的高效化和规范化。利用人工智能技术，政府工作人员可以自动识别和分类公文、合同等文本信息，提高文件处理效率和准确度，利用智能化的任务分配和协同工作机制，提高行政人员的工作效率和工作质量。同时，自动化管理流程还能有效避免管理中可能出现的人为疏漏和错误，提高行政管理的规范化程度。②常保国、戚姝：《“人工智能+国家治理”：智能治理模式的内涵建构、生发环境与基本布局》，《行政论坛》2020 年第2 期。例如，在行政立法领域，上海率先建成了“智慧法制”立法信息平台，该平台与办公厅公文系统对接，将电子数据一键推送。通过平台，可以直接传递立法材料、在线操作规章及规范性文件的即时清理、完成意见征询材料的快速传送并及时反馈征询的意见结果。地方行政立法工作有了人工智能辅助，不仅避免了纸质过程，利于环保，更有利于立法工作的有序推进。此外，这套智能立法平台为立法工作者设置了“敏感词词库”，当“敏感词”出现在待审查文件中时，则需要进一步审查。比如，按照法律规定、规章及以下位阶的文件不能增设行政许可，机器检测到待审查文件中出现“许可”“审批”等词时会予以提示。该平台还能对往年的规范性文件进行审查，在机器的辅助下更新清理，提示制定机关进行纠正。这种智能化平台不仅能提高备案审查工作效率，还能提高规范性文件的合法性和准确性。

（四）降低公共管理的时间和经济成本。在社会公共行政管理中，对于信息的收集和整理是一项纷繁复杂的工作，需要耗费相当的人力和资源，传统公共管理方式由于难以实现管理精细化，所以经常出现耗时耗力却不出成效的恼人现象。随着物联网、大数据和人工智能技术的规模应用，精细化管理有了可靠支撑，万物互联以及处处安装的摄像头，都为公共管理的高效和精细提供了帮助。例如，合肥市正在探索组建“城市交通超脑”，这一系统可以实现交通需求特征分析、城市交通感知与预测，视频图像智能分析管理、交通拥堵分析、交通事件影响分析、出行车辆研判分析等交通态势感知应用，实现可变车道控制管理、交通诱导发布、高架道路管控、特定场景交通管控、信号智能优化、设备联动控制等交通综合管控应用，实现道路施工信息采集与发布、拖车及报废车辆、微信公众服务、出行服务等互联网公众服务，而且可以通过密切监测交通流量和拥堵情况，智慧调整红绿灯间隔时间，并给后续车辆推送最优路线，降低交通等待时间。由此可见，人工智能技术能大幅降低城市管理和运营的成本与人力资本。

（五）预警突发公共事件，减少应急管理的损失。突发公共事件一直是各国政府社会公共行政管理的重点。尽管我国针对突发公共事件建立了各种预案，但由于突发公共事件的难以预测性和破坏性，对其应急管理一直存在难度。AI 技术可以帮助公共机构对风险进行有效的预测和管理，减少可能发生的事故或突发事件的损失。利用机器学习技术，可以预测突发公共事件的概率和程度，并作出相应的预警和安排。例如，新冠病毒疫情发生以来，钟南山院士团队与云创大数据等多家科技企业和机构合作，基于经典的SEIR 模型，引入2020 年1 月11 日—2 月17 日湖北和全国人口的迁入和迁出数据，并将这期间新冠肺炎流行病学数据作为训练数据，通过机器学习构建人工智能模型，得出湖北和全国感染人数预测趋势曲线，准确预测了中国疫情在2020 年2 月20 日左右到达拐点，感染人数为8 万人左右。①刘伦：《智能化城市管理理论辨析与框架构建——基于技术演进的视角》，《电子政务》2023 年第5 期。AI 模型和随后疫情的发展均表明，中国政府对此次疫情的强力干预和延迟复工复学等应对措施对控制疫情起到了关键作用，保护了人民的生命和健康。此外，基于人工智能技术的疫情机器人的应用也降低了医务人员的流动区域和时间，降低了医务工作者的感染风险，减少了损失。例如，阿里巴巴达摩院基于语音识别、语义理解、语音合成等人工智能技术紧急研发了智能疫情机器人。该机器人具有在线问诊和电话外呼两大功能，在线问诊功能可通过网络平台为市民提供疫情咨询和问诊服务，疫情机器人能够准确理解人类自然语言，并从智能知识库获取新冠疫情相关信息，回答防护措施、疫情问题、就医注意事项等问题。因此，人工智能技术在突发公共事件应急管理中的应用，可以有效提升应急管理的有效性，降低突发公共事件造成的损失。

三、人工智能运用于我国社会公共行政管理创新的领域

随着人工智能技术的持续发展，其蕴藏的价值和意义在现代社会中不言而喻。美国、欧盟等多个国家和国际组织先后就人工智能的发展制定了发展规划。2017 年，人工智能首次出现在政府工作报告中，由此可见我国也认可了人工智能的重要地位。基于公共管理学的层面来说，管理的本质是为了效率提升，而人工智能恰好能够大幅提升行业效率，使生产力得到极大解放，进而推动产品和服务向更高、更好水平发展。②孟庆国、鞠京芮：《人工智能支撑的平台型政府：技术框架与实践路径》，《电子政务》2021 年第9 期。

人工智能运用于社会公共行政管理创新即运用人工智能、物联网、大数据、机器学习、算法推算等技术，重构社会生产和社会组织的关系，促进党和政府的公共权力与社会组织和公民权力之间的协调合作与发展，使公共行政管理水平与治理能力更加优化。人工智能时代，数据的价值被极大挖掘，在此基础上，决策者可以通过数据的分析结果进行前瞻性规划。人工智能技术作为一种越用越“聪明”的算法技术，通过广泛的数据收集和学习，已能辅助人们作出重要决策。根据中国电子学会发布的《新一代人工智能发展白皮书（2017）》显示，人工智能在公共管理中的应用规模正在大幅度的提升，数据显示人工智能在社会公共管理应用主要包括智能政务管理、智能金融管理、智能医疗管理、智能安防管理、智能交通管理、智能教育管理、智能社会生活管理等方面。在社会公共行政管理领域，人工智能技术也已应用于政府服务、公共决策、经济、教育和生活管理等多个领域，具体见图1。③王瀚：《人工智能在政务服务中的应用研究》，广西民族大学硕士论文，2020 年，第15 页。

图1 人工智能在公共行政管理中的应用

（一）智能化社会生活管理。人工智能目前已经广泛地运用于社会生活管理之中，极大地提升了社会生活管理的智能化程度。①王湘军、庞尚尚：《新技术赋能市场监管智能化：图景、障碍与进路》，《行政论坛》2021 年第3 期。人工智能在社会生活中的交通管理、公共健康管理、养老管理等多个领域达到了较为深入的应用。在交通管理领域，通过智能化识别系统，可以有效地降低交通违法违规行为，降低整体道路事故发生率。在公共健康管理领域，在健康中国建设的背景下，目前各大城市医疗部门正在积极引入基于健康大数据的人工智能技术，将其用于居民癌症、脑卒中、冠心病这类重大疾病的早筛早诊以及精准的定位病灶位置，加强健康管理。养老管理也是目前人工智能应用较为成熟的领域，以上海为例，目前上海市政府已经在许多社区引入了智能居家养老服务平台和社区智能物联网平台，老年人只要通过智能终端或者智能手环就可以一键呼叫养老看护和医疗服务，同时通过对老年人心率、血压、血糖等指标的实时监测，大大地提高了居家养老的管理质量。

（二）协助政府公共决策。政府决策事关国计民生，也是行使国家管理职能的一部分。制定科学、合理的决策并坚决贯彻不仅是维持社会稳定的重要因素，也是实现民族复兴的重要保证。截至目前，我国政府的决策水平仍处于传统阶段，距离现代决策仍有较大差距，因决策失误导致严重后果的案例比比皆是。②张成福、谢侃侃：《数字化时代的政府转型与数字政府》，《行政论坛》2020 年第6 期。因此，引入人工智能技术，构建政策决策专家系统（Expert System），辅助相关部门作出符合实际的科学决策是当务之急。人工智能专家系统作为政府决策的一个辅助，尽管难以完全替代政府部门作出决策，但通过智能算法和不断学习，结合大量实际案例和不断训练，仍能够在诸多领域模拟人类专家作出推理和判断。相较于人类决策，智能专家系统能够在短时内快速响应，并作出研判，可以大大帮助人们提高决策效率和水平。此外，专家系统在智能算法的辅助下，能够保持不间断的案例和知识学习，通过整合汇编新知识、新经验，对挑战性问题的应对将更科学、更快速。在政府服务方面，人工智能技术的加入，使常规问题的解决更为快速和有效。通过设立智能机器人，当接收到问题库中已有的问题时，智能客服将自动回复并引导解决相关问题。例如，绍兴市引入的公积金咨询服务智能客服，能够不间断连续工作，每日接待来电二百余个，在智能算法的辅助下，能对5000+问题识别和回复，极大减轻了人工客服的工作量，并极大提高了人们的公积金使用满意度和体验感。智能客服与人工客服的各维度指标对比见表1。

表1 人工客服与智能客服对比

（三）提供经济管理的智能化手段。社会经济管理也是社会公共行政管理的重要组成。当前我国数字经济飞速发展，随着人工智能技术的日益成熟并且在各行各业的广泛应用，数字经济也向智能经济转型升级。人工智能不仅促使数字经济向智能经济发展，也给予了智能经济管理的手段。以证券金融行业为例，这是国内经济领域最早运用人工智能技术的行业之一，由于金融数据的复杂性，需要从事金融管理的工作人员运用智能技术手段对其进行分析，并作出相应的决策。聚宽（JointQuant）是国内较早一批的专业开发智能化金融管理的平台，成立之初旨在打破金融智能化管理的壁垒，为广大证券金融从业者提供专业智能金融分析与管理工具。在这个平台上，聚宽开设智能金融管理的学习社区板块，为广大金融行业监管者提供了智能金融管理的工具以及互相交流学习的机会，目前我国证券行业监管部门选择聚宽作为合作伙伴，开发基于人工智能的金融监管平台，提升了金融管理智能化程度。①陈潭、陈芸：《面向人工智能时代的政府未来》，《中国行政管理》2020 年第6 期。

（四）促进公共教育管理的智能化和个性化。教育管理领域也成为人工智能的重要应用领域之一。目前，人工智能在教育领域尤其是远程教育领域的应用管理主要包括以下内容：师生语音识别评价；智能发布和批改作业；照片搜索和在线智能答疑；远程教育支持服务等。②禹信、崔之元：《人工智能与公共管理研究：技术可能性、议题重构和治理创新》，《中国行政管理》2020 年第3 期。例如，在国家中小学公共云平台上嵌入智能在线教学系统，通过这一系统可以服务学生自主学习和服务教师课堂教学，中小学生可以利用这一平台的智能在线学习系统，开展自主探究式学习，科学安排自己的学习。智能在线学习系统还可以根据学生的学习成绩和能力，推荐给学生相适应的学习资源，开展个性化学习。同时，一些大城市的中小学名师也可以利用这一系统为农村地区孩子提供远程课堂教学，极大地提升了中小学教学的智能化、自主化和公平性。当然，“人工智能+教育管理”还处于早期探索阶段。未来，人工智能与教育管理的深度融合，必将由量变带来质变，必将有所作为。

（五）智能化政务管理。在“放管服”改革和“互联网＋政务服务”推动下，国务院各部门、地方政府相继开展政务信息系统整合、数据信息共享等系列信息化工作，开始扭转多年以来电子政务服务建设“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的局面。③闫瑞华：《中国林草电子政务服务数字化整合研究》，《统计与信息论坛》2023 年第1 期。政务服务可以实现人工智能的释放价值和优化价值。首先，一些重复性的基础工作可交由人工智能代办，如固定格式的公务文书可由人工智能自动撰写，释放人力资源；根据图像识别技术对公文内容和公章进行识别，将来文自动分配到相应部门。其次，人工智能技术的深度应用可以将处理程序简化，去除其中的冗余程序，如一份公文重复打印、同一公文签发多个部门等，提升工作效率，优化处理流程。例如，“中国声谷”作为国家工信部和安徽省政府合作项目，于2019 年推出“公文智能辅助写作”产品。该产品通过政府网站公开信息、权威媒体合作、互联网数据采集以及用户上传数据构成的千万级素材库，在人工智能推荐算法引擎加持下，成功打造了“智能辅助写作平台”。该平台能够轻松帮助政府实现公文拟稿提纲推荐、段落推荐、范文推荐以及智能校对等，从而使得政府公文写作摆脱素材难找、写作耗时、人工校对易漏等传统难点，真正实现轻松高效办公。

四、人工智能运用于我国社会公共行政管理创新的路径

人工智能运用于我国社会公共行政管理创新的同时，也带来了一些风险和挑战，这主要表现在法律责任、行政伦理、大数据应用、复合型人才匮乏以及数据安全和隐私泄露等方面。面对人工智能运用于我国社会公共行政管理创新的挑战，我们应加强对人工智能与社会公共管理相互影响关系的研究，充分认识并利用人工智能的技术优势，将其转化为社会公共行政管理的效能，并不断创新新时代社会公共行政管理的方式。

（一）完善面向智能行政场景的法律责任制度。在法律规范与责任承担方面，人工智能技术与社会公共行政管理的融合应用，使政府管理逐渐趋向精细化、智慧化。人工智能技术的优势和价值，正深度融合于公共行政的各个领域中，但由此带来的法律责任问题也成为现实话题。如谁负责任、向谁负责、负何责任以及如何负责（见图2）四个维度的核心议题。①王张华：《基于人工智能的政府治理模式变革研究》，湘潭大学博士论文，2020 年，第114 页。

图2 公共行政中 “技术责任”体系的内部结构

面对法律责任方面的挑战，我国今后在应用人工智能运用于社会公共行政管理创新之前，首先要完善相关法律责任体系。人工智能的应用正在重塑社会国家行政管理等诸多领域的运行形态，在社会行为规则、道德规范、职业道德等方面将出现许多新的问题，传统的法律法规体系、产业和社会场景将面临困难。政府应积极谋划和推动基于人工智能背景下的社会公共治理体系与制度的建立健全，规范政府工作行为。一是建立与知识环境相适应的内部行政管理体制。在传统的官僚体制中，人力资源是国家组织机构中最重要的资源，如果人力资源匮乏，那么国家组织的运行将无从谈起。但新时代以来，人工智能技术极大提高了行业效率，以单一人为主体的传统管理体系开始与实际相脱节，建立与之适应的内部行政管理体系和智能操作环境成为新任务。二是打造适合人机共生的控制系统。科学梳理人工智能可替代工种和标准，并制定与之相关的可替代工种标准。比如繁杂但手续单一的工作可进行智能技术升级和改造，如档案员、播音客服等，而涉及公众投诉、政策解释等需要人际交往的，则对人工智能有一定的专业性要求，不推荐从事需要情感投入和理性思考的工作和岗位，如技术人员、中高层管理人员等。所有这些都应该包括在新的内部行政管理的审查中。①谭荣辉、徐晓林、傅利平、许恒周、杨永恒、刘大勇、罗俊：《城市管理的智能化转型：研究框架与展望》，《管理科学学报》2021 年第8 期。总体而言，应防止公务员对人工智能应用带来的知识转型产生抵触和消极反应的现象，营造人机和谐的公共管理生态。

（二）健全人工智能技术伦理道德体系。在行政伦理方面，人工智能运用于我国社会公共行政管理创新问题主要表现在：一是政务服务部门的权力来源于法律赋予，因此在公共行政管理中行使权利正当合法，但是人工智能在公共行政管理中做出影响相关行为人的判断时是否合乎法律规定，尚无定论。二是当前阶段人工智能具有一定的自主意识，能够按照规则和标准自行定夺。后期发展中，如果人工智能拥有了更为灵活的意识，还能否公平、透明地作出结论呢？ 三是人工智能的底层逻辑在于算法，通过案例学习来做出判断，如果历史数据存在偏差，或者算法问题引起的学习偏差，那么机器学得的知识就可能存在偏见，并由此带来恶劣的社会影响。②周芳检：《“数据—智慧”决策模型：大数据赋能的城市公共危机决策创新》，《图书与情报》2021 年第1 期。同时，数据的价值受到了越来越多的关注，在公共决策中，数据所发挥的影响力也越来越大。技术是中立的，但是决策却是具有影响力的，在制定公共决策的过程中，数据就成为了重要的参考因素。但需要指出的是，数据所呈现的结果带有绝对的理性色彩，而现实社会是多元、复杂的，在制定决策的过程中，必须考虑社会现实和公众利益，只有将两者有机结合，才能保障决策制定的科学与合理，也才能真正发挥技术的正向价值和作用。新时代我国人工智能发展的价值指向必须以人民为中心，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为构建融合、协同、共享、共治的智能社会作出重大贡献。③王卫华、杨俊：《人工智能发展之人学价值的经济哲学反思》，《西安财经大学学报》2022 年第3 期，第54 页。

面对行政伦理挑战，政府也要注意健全技术伦理道德体系。第一，人工智能的出现及发展应造福人类，为人类更加美好的生活服务，因此应基于人权保护的基础上开发和利用，同时对潜在风险制定应对方案，控制和减轻不利影响。开发和利用应遵循人类社会的各种伦理道德体系，预先将其纳入AI系统，使其作出的决策和行动符合人类社会规范。情报系统库数据旨在对道德风险实施评估，以帮助管理者更好应用数据系统。第二，人工智能法律及其伦理要与时俱进、不断完善。道德离不开法律，法律是底线，脱离法律的道德约束将不复存在，在应用人工智能时，要兼顾法律的双重标准。一个用于人工智能发展的治理框架对于促进系统的良性、健康发展必不可少。第三，要实事求是地研究社会现象及问题。人工智能技术需要不断学习，要充分利用公共事务管理的典型案例和事实依据，给予机器学习和训练。对于政府公共行政部门而言，需要把握工具理性与价值理性的平衡点，这将在实际应用中产生“1+1＞2”的效果。④张龙辉、肖克：《人工智能应用下的特大城市风险治理：契合、技术变革与路径》，《理论月刊》2020 年第9 期。例如，我国教育部门在进行教育管理决策时，利用教育大数据可以促进教育资源的均等化和教育产品的普及，但也导致了教育资源的寡头化和教育的精英化。将不同的价值取向应用于人工智能的应用，会导致截然不同的结果。公共行政部门应该始终清楚，人工智能应用于公共行政旨在提高管理效能和质量，为人们的美好生活服务。公共政策的制定还应充分实施价值分析和价值思考，确保公共政策的公共价值。

（三）加强大数据应用的科学性和规范性。大数据技术是人工智能发展的依托和支撑，在社会公共管理决策中，更需要收集海量数据服务综合决策。初期阶段，社会公共管理决策系统依靠算法学习海量案例，但随着人工智能技术的发展，算法有了极大突破和革新，更加趋于智能和自主。在算法问题之后，数据问题逐渐浮出水面，即数据共享、数据质量和数据处理开始成为制约系统健康发展的又一要素。首先，数据壁垒限制了数据流通。数据的分析和处理离不开数据的交叉验证，一个接近于实际的决断需要海量数据来验证和支持。但是当前政务数据处于初期的建设阶段，很多数据难以实现互联共享，所以数据价值就不能充分挖掘和发挥。此外在缺乏法律规定和有效的激励政策背景下，部分部门不愿将数据分享联动，而只是公开部分低价值数据，这也在一定程度上影响和限制了政务系统的发展。当前，人工智能技术日新月异，对数据的分析和处理水平也越来越高，但是数据壁垒的存在，极大限制了数据价值的发挥。其次，数据质量不稳定。低质量的数据会影响决策的科学性。所以，高质量的数据对于政务系统来说必不可少。但是在数据的收集上，各部门、平台尚未建立统一有效的数据格式，也没有明确数据的收集范围和标准，导致大量低质、无效数据充斥其中，尽管数据信息规模很大，但是符合人工智能需要的数据却很少。最后，数据处理效率有待提高。在面对紧急事态时，政府智能决策系统处理得越快，则可用性就越强，参考意义也就越大。如果难以在短期内快速判断数据的有效性，那么就会大大降低结果的有效性和可用性。在缺乏可靠数据支撑前，人为作出的决策可能存在一定的主观性，也会影响智能决策系统的后续工作。①黄欣卓：《数据驱动社会科学研究转型的方向、路径与方法——关于“大数据与社会科学研究转型”主题的笔谈》，《公共管理学报》2019 年第2 期。所以，保障高效的数据信息处理效率，对于人工智能决策系统来说十分重要，同时对于相关部门和人员作出科学决策也具有重要的参考意义和现实价值。

针对当前大数据应用方面的挑战，我国要将人工智能运用于社会公共行政管理创新，首先要做好大数据应用的科学性和规范性的制度建设。具体来说：第一，推进数据所有权标准化。政府在面对海量数据时，由于要对数据进行收集和分析，数据的产权问题就成为限制政府应用的一道无形枷锁，降低政府数据共享的决心和动力。因此，大数据知识产权的应用必须尽快制定标准框架，形成多边协议，为规范数据使用建立基础。同时，打破部门间的数据壁垒，推动合法范围内数据共享、共用，并制定数据的适用范围和后续的消除时间、方法等，真正促进数据共享，发挥数据价值。数据只有形成规模，才能发挥价值潜力，才能使政府作出更为科学的决策和结论。第二，要尽快建立数据质量评估体系。各个数据的汇聚凸显了数据的价值。但是数据的有效性是有一定门槛的，只有真实的、有效的数据才能发挥数据价值。一个完整的数据生命过程包括采集、录入、存储和应用等步骤，在每一个步骤中，都要对数据进行质量评估，确保数据的有效和有用。要建立灵活适用的高质量数据使用协议，提高高质量数据的应用规模；要建立统一规范的数据存储方式，保障数据的有效性，同时对不同的数据进行等级分类，按需提供相关数据，当人工智能需要对公共服务进行决策判断时，可以优先读取优质数据以供选择。第三，要不断提高公共决策的信息研究水平。政府决策事关国计民生，我国政府应科学使用人工智能对政策价值和影响进行综合评估，要充分发挥高等院校、科研院所、研究院等的作用，不断提高人工智能决策数据的处理水平和效果。①渠慎宁、杨丹辉：《突发公共卫生事件的智能化应对：理论追溯与趋向研判》，《改革》2020 年第3 期。在AI 决策系统未来学习过程中，要优先选择科学的、高质量的决策数据进行输入，使AI 系统能够作出更加科学和符合实际需要的决策与建议。

（四）加强数据安全和隐私保护力度。人工智能技术的应用离不开数据分析，而数据收集又是备受争议的一个话题。从理论而言，数据收集越多，便越能获得更为精准的用户画像和有效信息。但在实践中，这也意味着用户的隐私信息被过分收集和刺探。首先，在信息的收集上，不少平台都存在无序、过度索取用户信息的现象，如果这些信息被泄露或者非法使用，将给用户带来极大困扰甚至是风险。其次，在信息的存储上，平台遭遇攻击而导致用户信息泄露的新闻屡见不鲜，如何保障信息的存储安全，是个值得不断探索的数据话题。最后，人工智能技术的应用本质上就是对用户隐私信息的挖掘和提取，如何确保有限收集、合规应用，是政府及相关部门理应思考解决的关键议题。此外，由于技术缺陷、管理混乱、内部员工滥用等问题导致的信息泄露也是广泛存在且不可忽略的安全问题。

面对来自数据安全和隐私泄露的挑战，今后我国在应用人工智能创新社会公共行政管理的同时，必须加强对数据应用和收集的隐私保护。首先，要围绕数据流程进行全方位的风险评估、防控和监测，确保人工智能的发展处于安全、可靠的控制范围以内。立法机构要针对当前技术背景制定有关法律法规，规范数据采集和应用，政府部门要依据法律要求开展巡查、督导和监控等工作，并加强对大数据服务商的业务合规性审查，确保数据安全。对政务系统开展云化工作的相关单位，应在法律框架范围内开展政务工作，明确与相关服务商的安全责任边界，依法落实保障责任。对于存储数据信息的机房和政府部门，要加强安全性技术产品的审查和客观性检查，确保设备、技术的应用安全可靠，只有通过审查才可应用于政府系统，避免存有后台重大漏洞，以免造成数据泄露。其次，要加快建立人工智能行业标准。人工智能虽然处于发展初期，但人工智能的应用规模已十分庞大，应尽早建立技术开发标准和数据采集、分析和分配制度，避免数据滥用，确保在安全的轨道中发展和运行。再次，要强化数据安全体系建设，针对当前已有的安全架构进行摸排完善，不断健全防控体系，同时做好数据的容灾、备份、监控和恢复工作。②胡秀荣：《建设智慧社会推进治理现代化》，《中国党政干部论坛》2019 年第2 期。通过应用内容分析技术、密码技术、数据防泄露技术、数据脱敏技术、安全审计等数据安全技术，保障数据生命周期的安全性直到数据销毁。最后，加大惩戒力度，落实相应的政策法规和惩戒机制，严惩以不正当手段或目的开发、使用人工智能技术的个人或企业。

（五）多方协同推进人工智能复合型人才的培养。当前，社会背景和信息技术的改变与革新，要求高等院校在公共管理人才的培养上，也应主动调整，积极作为，培养符合社会需求的高素质人才。但目前高校人才培养中，仍倾向于传统的教学方法和手段，导致学生知识的学习与社会的实际需要产生背离。在课程的考核上，我国大学仍沿用之前的试卷考核和论文考核等手段，即使在校外实习期间，不少高校出于安全考虑也是倾向于将学生安排在简单的岗位上实习工作，很难接触到前沿技术和真实的工作状态。③米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》2020 年第1 期。因此，人工智能运用于社会公共行政管理创新在我国面临着人工智能复合型人才匮乏的挑战，高等教育必须转变育人思想和教学理念，坚持向实际看齐，向需求靠拢，培养符合人工智能时代所需要的公共管理人才，确保“人工智能+公共管理”式的人才能在高等院校的培养下一批又一批地走向社会、走向岗位。

面对来自人才培养的挑战，今后我国政府要协同企业、高校，共同大力培育人工智能复合型人才，尤其是公共管理领域要加快培养一批知技术、懂管理的复合型人才，推进技术落地，造福于民。2018 年4 月，教育部印发《高等学校人工智能创新行动计划》，旨在指导高校建立和更新人才培养体系，以适应新形势下的人工智能人才培养工作，推动人工智能学科建设。2019 年3 月，《教育部关于公布2018 年度高等学校本科专业备案和审批结果的通知》发布，当年全国共有35 所高等学校新增了“人工智能”本科专业。在此背景下，应加强政府、企业、高校三方合作，积极助力人工智能与公共管理相结合的复合型人才培养和引领。相关高校要在政策精神的指导下，积极探索和研究人工智能与公共管理、卫生等有关专业的融合与交叉，以培养更多精通不同学科的复合型人才，满足社会发展需要。政府等有关部门要制定激励政策，建立专项资金，扶持高校扩大办学规模，革新培养体系。同时，还可牵线搭桥帮助高校与行业协会建立联系，以确定培养标准，按照标准培养人才。高等院校也要主动面向社会，走向企业，了解前沿动态和企业需求，适时调整专业内容和课程设置，必要时还可设立特色课程培养特定人才。①陈鼎祥、刘帮成：《人工智能时代的公共部门人力资源管理：实践应用与理论研究》，《公共管理与政策评论》2022年第4 期。相信在政府、企业和高校的协力合作下，复合型人才将会越来越多，人工智能与公共行政的结合也必将为社会与人类带来更多福祉。

（六）重塑善用人工智能技术的公共行政文化。社会公共行政管理领域引入人工智能技术，引发了翻天覆地的改变，改变的内容包括技术水平、分工形式、科层链条等。行政文化本身就是在行政生活与实践中逐渐形成的，在这种情况下也要思考怎样进行重塑。行政文化的性质能否发生改变、将向着怎样的方向调整，这与行政实践有不可分的联系。行政文化是一种复杂的体系，与观念、思想、心理等多个方面紧密相依，可以将其认定为精神层面的认识，其形成与变幻莫测的行政实践有关，诞生于纷繁复杂的行政生活中，当行政实践发生改变后，其改变也是必然。传统行政在实践中不断提升分工专业化水平，这成为其基本特征之一，是因为组织中的成员都是独立个体，水平、知识、精力都不可能无限拓展。人工智能的运用，使得个体知识结构发生了改变，覆盖面不断拓宽，能力体系日渐完善，衍生出新的技术形态，这在过去是无法理解的，与传统信息技术形态截然不同，智能政务机器人应运而生，促进了行政主体的快速更新。人工智能在部分领域的工作能力完全可以与人类相抗衡，包括翻译、识别图像等，成功地把多种单向度的专业能力汇总到一起，或是进行扩充与拓展，单个主体能参与到信息采集与使用的整个流程，过去的组织分工已然式微，多元化成为不可阻挡的趋势。在智能背景下，行政活动的分工方式明显不同于从前，行政文化在实践中的表现形式发生改变成为必然，而行政文化与之相顺应，优化与调整也随之发生。

所有行动的发生，都是在某种认知的驱使下实现的，当认知发生改变，行为方式也会随之调整，这一规律同样适合公共组织内部。在营造文化氛围时，要充分表现出对人工智能技术的信任与友好，加快人工智能在社会公共行政管理中应用率的提高。组织在引进一项新技术时，都会遭到梗阻，所有新的技术方案在执行中都要面对原有治理体系的质疑与反对，这与治理体系的制度偏好有关。在组织内部已经推行的制度具有明显的结构刚性，由于制度中蕴含着大量信息与规则，对人们的言行造成明显制约，对个人思维予以取代。制度的重要作用就是加深人们对部分规则的印象，但没有思量与其他领域及规则的协调，在记忆系统的支撑下对人们的注意力进行引导。加深分析层次可知，制度在长期运行过程中导致内部成员的认知文化不具备明显的批判性，组织成员在其禁锢下寻求变革的精神逐渐减弱，组织也逐渐失去变革性，这种情况在以韦伯理想官僚制为基点的政府机构表现得更突出。所以，要以最快的速度在公共组织内部构建新型组织文化，为人工智能技术更为全面与深入地应用创设良好环境。另外，领导者要理性分析如何增强领导文化的适应性，强化风险意识，从容接受挑战。所有能长期存续的组织都具备强烈的危机意识。变革型领导者会引领组织文化的发展，面对风险不再处处躲避，而变得乐观向上，风险抵御与承受能力大幅提升。