复合性嵌套到接续性叠加:脱贫攻坚到乡村振兴的政策逻辑转换

马光选 程军年

现有政治实践和理论研究展示了中国政府治理或者公共政策过程的如下逻辑面相:在实践层面,形成了革命年代的“全民动员”、建设时期的“城乡二元结构”、改革开放之后让一部分人先富起来的“经济特区建设”、多年来基于区域间协调发展的“援疆、援藏”等政策探索;在理论层面,产生了“压力型体制”“悬浮型政权”“政绩锦标赛”“策略主义”和“高位推进”等理论框架。(1)荣敬本:《“压力型体制”研究的回顾》,《经济社会体制比较》2013年第6期;周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期;周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期;贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期。经过多年的积累,中国公共政策经验资源形成了宏观层面“集中力量办大事”“举国体制”“集中动员型体制”等政策资源整合方案;中观层面积累了“非均衡式”“倾斜化”“对口帮扶”等不同主体间政策资源配置方式;微观层面确定了“资源输入式”“资源竞争制”“政绩锦标赛”等政策资源分配策略,建构起中国公共政策制定、执行和阐释的“武器库”和“基本盘”。

现有对乡村振兴政策实施逻辑的研究,多是从全国普遍层面出发做出的宏观性研究,研究的针对性和精准性不够。首先,对中国乡村振兴重点县的针对性研究较少。现有研究往往从中国宏观层面出发,将边疆地区与中原地区、农耕地区和农牧地区、少数民族聚居区和非少数民族聚居区、非贫困地区和深度贫困地区不加区分进行对待。(2)左停、刘文婧、李博:《梯度推进与优化升级:脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。如此大而化之的讨论无法照顾到不同区域的差异性和独特性,特别是中国国家乡村振兴重点帮扶县基本囊括了原深度贫困县,由于其公布时间不长,相关讨论更少。其次,较少有以边疆少数民族地区为个案的实证研究。现有研究更多从理论和政策层面出发对政策文本进行阐释和演绎的规范研究,较少以边疆少数民族地区为个案的实证研究(3)高强:《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的再探讨——基于政策转移接续的视角》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第4期。,特别缺乏对目前边疆民族地区与发达地区之间政策和制度层面的对比性探讨。再次,现有关于乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的研究,更多在政策层面就事论事,对两者之间在实践层面的承接关系、背后的政策逻辑、政策结构及其赖以形成的国家政治结构和运行机制的探讨不足。

基于此,本文将从云南省迪庆藏族自治州(以下简称“迪庆州”)的国家乡村振兴重点帮扶县的微观个案切入,考察脱贫攻坚阶段宏观层面“两个大局战略”“动员型治理”和“举国体制”,中观层面的“对口帮扶”战略、“压力型体制”和“政治任务”,微观政策落实中的“典型性治理”“政绩锦标赛”和“中心任务”等不同层级政策的有序组合形成的“复合性嵌套”政策逻辑在当地的实践。进而在乡村振兴阶段,考察国家对乡村振兴重点帮扶县帮扶政策的可能逻辑。具体将借鉴有关“关系叠加”(4)徐勇:《中国的国家成长“早熟论”辨析——以关系叠加为视角》,《政治学研究》2020年第1期。的理论范式,分析国家对欠发达地区持续性政策资源投入条件下,在历时性维度可能形成的政策资源和政策效果“接续性叠加”现象。将其认定为乡村振兴阶段国家乡村振兴重点帮扶县阻断返贫进而实现全面现代化可能的政策逻辑。希望能为类似迪庆州内乡村振兴重点帮扶县一样的地区的政策资源获取实践提供新的理论支持。

一、“复合性嵌套”政策逻辑的经验生成路径

西方反贫困战略认为市场导向的经济增长是解决贫困问题的最主要方法。与之不同,中国脱贫攻坚形成了如下的独特资源配置逻辑:国家战略层面,在“两个大局”背景下,采取“集中力量办大事”策略将社会资源整合、吸纳,赋予其政治属性,转化为政策性资源,通过政策资源集中利用方式破解后发现代化国家的“后发劣势”困境的发展战略(5)毛昭晖:《集中力量办大事:中国式真理》,《廉政瞭望》2008年第7期。;区域协作层面,在代际责任结构之中,不惜成本地完成分配到自己所在时代的代际使命和责任,实现不同区域、行业和群体倾斜式有重点的非均衡化发展,积极处理好历史遗留问题和补上历史短板;政策落地执行层面,以高度动员体制为驱动,强调发挥国家行政力量主导作用,采取“资源输入型”模式进行政策性资源的重点配置。具体是以行政力量为主导,在压力型体制的纵向层级结构之下,基于各级政府和部门层面的政绩锦标赛体制和官员个体层面的责任包干原则,由政府整体推动资本转换、场域改变和惯习培育的资源输入过程,由国家力量直接将资源精准到户到人。宏观、中观和微观层面政策措施在脱贫攻坚实践中的配套使用和组合式运用,就形成了“复合性嵌套”的政策逻辑。

(一)宏观层面“两个大局战略”、中观层面的“对口帮扶”战略和微观政策落实中的“典型性治理”的相互嵌套

有学者提出,第一个大局中,珠三角、长三角和环渤海三大城市群迅速崛起的重要原因“在于财政分权改革,即实行省级财政承包制与分税制”(6)孙红玲:《论崛起三角向均衡三角的有机扩散——基于“两个大局”战略与大国崛起之路》,《中国工业经济》2009年第1期。,使得先发地区有了财政盈余的制度激励。在脱贫攻坚阶段,从“第二个大局”出发,在财政方面强调转移支付和对口帮扶中的专项资金支持的重要性,积极实现财富和资源向欠发达地区倾斜,建立起产业梯度转移(7)张程、侯海波:《财政专项扶贫资金的减贫效果评估》,《财经问题研究》2021年第1期。、区域间点对点“对口帮扶”(8)郑春勇:《从对口合作到区域合作:后援建时代地方合作的应然转变》,《理论与改革》2011年第5期。等机制。使得来自多个主体渠道的政策资源经过整合被集中适用于某一个对象上面,按照项目制方式“通过国家财政的专项转移支付等项目手段,突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚,遏制市场体制所造成的分化效应,加大民生工程和公共服务的有效投入”(9)渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期。。在政策执行和落地的终端,相关部门往往选择将尽可能多的政策资源集中到一个点上。

案例1:Y镇Y村

该村由省财政厅和县人社局所挂钩帮扶,以村为单位,在全省建立起唯一一个“十个一”工程。为此,省财政厅协调2000余万元“三区三州”产业发展资金、每户5万元的产业发展基金及上海对口扶持的滇沪合作项目资金600余万元。经过帮扶,该村发展起冰葡萄种植业、贵重药材种植业和藏香猪养殖业。仅藏香猪一个产业发展起来之后,参与的贫困户每年收益就在15000元以上。

从上文案例可以看出,仅一个村在短期内就获得来自多个对口帮扶主体支援的巨额资金和多个项目。从中央到地方、从东部到西部,不同帮扶主体所掌握的政策资源在落实环节,通过“典型性治理”(10)马光选、刘强:《典型性治理:一种地方政府治理模式的总结——以Y省W县社会管理创新模范镇建设实践为例》,《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。的方式,被集中运用到某一个政策对象之上,由此在短时间内实现了政策资源使用的“火力集中”,从而达成迅速提振政策对象发展实力的效果。对自然禀赋相对薄弱的迪庆州内国家乡村振兴重点帮扶县而言,在对口帮扶策略下,这种多源头多渠道的回馈式政策资源集中配置模式对当地经济社会发展的改善非常明显,体现出了多项政策资源复合嵌套和综合作用的强大效能。

(二)宏观层面的“动员型治理”、中观层面的“压力型体制”与微观层面的“政绩锦标赛”相互嵌套

中国共产党建立起来的高度动员机制在战争年代取得了革命的成功(11)刘颖:《论抗日战争时期中国共产党的社会动员方法》,《兰州学刊》2006年第4期。,在建设年代以高度动员机制构建起人民公社和城乡二元格局,为中国的工业化提供了动力机制。这一经验形成之后,就被广泛应用在中国社会建设各项事业中,自然也包括脱贫攻坚。在压力型体制条件下,扶贫任务在不同层级政策落实主体之间通过签订任务书或者责任状,在与单位考核和个人职级升迁挂钩之后,将政策压力转变为各级官员的压力。由于时间短、任务重,扶贫措施需要在短期内取得成效,这就需要将大量资金及技术人员等资源不惜成本地输入到深度贫困区域。在政策落实环节,以大量资源的无偿供给和建设标准的超前规划(12)周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。为前提,帮扶主体在短期内将各种资源用在见效快的“硬建设”基础设施方面,比如道路、房屋、引水工程等。超前投资和超规格投入现象被不断受到激励。

案例2:D县P乡高标准政策性投入

对D县P乡的调研发现,当地山大沟深,荒漠化程度较高。一家一户可支配的草场、土地、牲口、农作物等资源较少。特别是当地牧场往往处在人迹罕见的偏远地区,水、电、煤气、网络、教育、医疗、卫生、交通等公共基础设施和公共产品几乎为零。在不断搬迁的游牧生活中,牧民生活成本极高。各级帮扶主体在了解这种情况后,积极协调资金,帮助建立定居点,在定居点修水泥路,引自来水,开通电力、网络,修建学校及医院等基础设施,建设砖混住宅,实现牧民从“游牧”向“定居”转变。随着基础条件的改善,当地的牦牛、藏香猪、药材等物产能通过方便的交通被及时销售,群众收入大大增加。从而几乎完全在由政府出资和主导下,实现了农牧民生产生活方式由传统向现代、由游牧向定居、由落后向高质量发展的快速跨越和全方位再造。

压力型体制下的政绩锦标赛,产生了这种对迪庆州农牧民生产生活方式进行全面高标准超规格政策性投入。从短期来看,建设成本和代价异常之高;但是从长远来看,这种“超前”“富余”和“高配”的做法,是从中国全面现代化目标出发,本着对未来负责对人民负责的超常规举措,是为了实现全国均衡化发展的必要。在国家层面是摆脱了市场理性计算,是对人民群众高度负责;在微观层面上则是压力型体制与政绩锦标赛之间相互嵌套使用过程中,各级干部面对考核和升迁压力的行政理性的实践对象化产物。运动式治理条件下各级政府的高度动员能力为压力型体制和政绩锦标赛的嵌套使用提供了顶层设计保证。

(三)宏观的“举国体制”、中观的“政治任务”与微观的“中心工作”的相互嵌套

在“举国体制”之下,由中央政府统筹全国性资源,在短时间内集中解决某一个问题,按照缺什么补什么、遇到什么问题解决什么问题的原则,进行攻坚战。这一经验从1949年延承至今。第一,政府内部上层将行政问题政治化,压力层层传导将扶贫工作上升成为地方政府的“中心工作”;第二,对于政府中层来讲,采用地方部门负责人挂帅“高位推进”来打破科层制内部“条块”的界限,设立临时性脱贫攻坚指挥部门,动员科层内部各种力量投入到脱贫攻坚之中;第三,对于非正式化的下层村级组织则采用包村干部、驻村工作队以及“第一书记”等形式嵌入进去,并推动村级组织与村干部的关系向行政科层化转型。(13)许汉泽:《行政主导型扶贫治理研究》,北京:中国农业大学博士学位论文,2018年,第32页。在中央政府的“高位推进”之下,扶贫工作这一宏观层面的“政治任务”就落实为地方政府整体工作中的“中心工作”。(14)杨华、袁松:《中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查》,《公共管理学报》2018年第1期。迪庆州地广人稀,交通等基础设施不完善,当地群众受教育程度、市场化程度、自力更生程度不高,如果只依靠政府单一方向上资源配置,那么效率也会打折扣,于是在当地就形成了基层政府、村民委会、农业合作社、帮扶单位、群众和企业等全主体多元协作、层层整合的“中心工作”模式。其中最有代表性的是“政企农三方联动产业发展模式”。

案例3:政企农三方联动产业发展模式

在这一模式中,当地政府通过村民委会(合作社)将产业扶持资金注入企业,由村民委会或者合作社与企业进行约定:地租2200元/667平方米,每5年涨一次;每667平方米地使用25～30个工人,80元/天,每5年涨20%;每667平方米地投资16500元,第二年开始返还7500元,剩下的第五年开始,企业盈利后返还,每年6%,次年7%,不超过10%。返还部分进行股权量化,一部分分配给流转土地的村民,一部分给没有土地流转的贫困户,其余的用作村集体经济。该模式既满足了农民当前收益与长远收益,也解决了企业经营初期启动资金问题和稳定经营问题,实现所涉各方协作共赢。

当“政治任务”被落实为政策执行中的“中心任务”之后,将所涉各方的土地、劳动力、资金和组织资源进行充分整合和动员,党员、政府干部、市场主体、贫困群众等多主体有效联动。这打破了现有理论中关于政府主导的“计划”与企业主导的“市场”的理论和实践边界。围绕“中心任务”实现政府出资、农民出土地和劳动力、企业组织生产活动,在多方合作中实现资源最优化组合。这种“政治任务”与“中心任务”嵌套的政策逻辑之下,积极促成政策资本转换、场域改变和惯习培育,在重塑贫困群众生产生活方式的同时,也重构着政府、企业和群众之间的关系结构,规训着各个社会主体围绕国家政策统一行动的思维和行动节奏。这一政策落实过程真正实现了执政党主导之下的党政整合、党群结合、城乡互动、工农协同,充分体现了举国体制条件下集中力量办大事的优势。

二、复合性嵌套向接续性叠加政策逻辑的有序转变

在“复合性嵌套”政策逻辑集中作用下,再通过“精准化治理机制、协同治理机制、驻村帮扶机制、监督考核机制等机制”(15)李博、刘佳璇:《从精准扶贫到乡村振兴:脱贫攻坚成果拓展的逻辑探析》,《山西农业大学学报(社会科学版)》2022年第5期。的精准施策,既保证了政策措施的复合性、也保证了其精准性,从而完成了贫困人口和贫困地区“一个都不能少”的公共政策资源配置过程。在乡村振兴阶段秉持什么样的政策逻辑,“复合性嵌套”的政策逻辑是否在乡村振兴阶段依然有效呢?就成了一个值得检验的命题。本文认为乡村振兴阶段的政策逻辑需要实现由“复合性嵌套”向“接续性叠加”转变。有关“接续性叠加”政策逻辑的理论预设与实践想象从以下方面展开:基于自然条件恶劣、社会经济基础薄弱、快速空心化的基础条件状况,遵照乡村振兴的目标要求,积极补短板、还欠债。首先在“区域协同治理”(16)姬兆亮、戴永翔、胡伟:《政府协同治理:中国区域协调发展协同治理的实现路径》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。理念下,先由迪庆州乡村最为重要的土地资源入手,借鉴发达地区土地资源增殖的经验模式,通过丰富土地资源属性赋能乡村振兴帮扶重点县实现现代化。其次,在“高位推进——多层次有序合作”(17)贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期。理念下,针对迪庆州地方政府财力不足现状,“根据农村公共产品供给对象和供给内容的类别、层次等,构建权责明确、运行顺畅的多级分工体系,增强地方政府提供农村公共产品的内生动力和保障能力”(18)刘世炜、孙明茜:《项目制下央地政府农村公共产品供给行为及对策研究——基于随机演化博弈模型》,《四川轻化工大学学报(社会科学版)》2022年第3期。。形成公共服务和公共产品补偿式超规格供给的思路,明确中央政府作为国家乡村振兴重点帮扶县公共产品供给的主体责任,“高位推进”多层级协作实现超越发达地区的公共产品和公共服务的高质量供给,有效降低滇西北迪庆州群众生产生活成本和市场交易成本,推进迪庆州三县公共服务和公共产品供给弯道超车。最后,为了以“后发优势”(19)简新华、许辉:《后发优势、劣势与跨越式发展》,《经济学家》2002年第6期。推进实现迪庆州乡村振兴重点县跨越式发展,可以尝试将工业发展领域的“反梯度推移”理论(20)焦建秋:《西部开发的反梯度推移策略》,《宝鸡文理学院学报(社会科学版)》2005年第6期。应用于乡村振兴行动,参考东部沿海原特区建设成功经验和模式,规避其缺陷和不足,以超规格和更大力度,创新性地开展迪庆州的“新特区建设”,赋予迪庆州在税收、财政、金融、教育、医疗、公共卫生、土地管理、企业自主经营权科技创新等方面更多的优惠政策,让迪庆州乡村振兴重点帮扶县从政策洼地变为政策高地,整体赋能区域全面实现现代化振兴。

(一)在“区域协同治理”理念下推进盘活当地资源

《乡村振兴责任制实施办法》明确提出:“深化农村土地制度、农村集体产权制度改革,赋予农民更加充分的财产权益。”(21)《乡村振兴责任制实施办法》,《中华人民共和国国务院公报》2023年第1期。在市场化和社会化机制引领之下,迪庆州农业已经高度融入全国性市场体系之内,对专业化程度、种植技术、生产组织化程度等要求也越来越高,高成本高投入趋势愈发明显,这就对土地使用年限的预期提出要求。“由于我国农村承包经营责任制的特征,使流转难以通过制度化的方式,而只能以契约方式进行,这使得专业大户生存和壮大的基础较为脆弱。”(22)杨庆育:《我国农业经营模式与新型农业的总体取向》,《改革》2014年第12期。赋权于民,激活当地土地资源,在“就农业言农业、就农村言农村”的视角下,实现迪庆州乡村就地现代化,快速推进当地乡村振兴步伐。

案例4:以土地为依托实现乡村振兴

实施2022年乡村振兴“百千万”示范工程重大建设项目改善农村人居环境,重点打造1个乡村振兴示范镇、12个精品示范村、10个民族团结进步示范村和31个美丽村庄。项目计划投入15560.5万元,项目到位资金8195.5万元,其中上海市帮扶资金2780万元,财政整合资金5415.5万元。目前已完成15个村的乡村振兴精品示范村、美丽村庄的线上申报工作,并通过了州级复核。已经委托第三方正在编制省级梅里田园综合体项目前期规划。

不管是乡村振兴示范镇、精品示范村、美丽乡村建设还是田园综合体,都是激活迪庆州本地资源,增加土地附加值的重要举措。以迪庆州为例,乡村振兴重点帮扶县赋权式土地改革(23)刘博、李梦莹:《社区动员与“后单位”社区公共性的重构》,《行政论坛》2019年第2期。的设想可以从以下几个方面着手。首先,更为彻底地赋权于民。土地制度改革的跟进,可以提升各类农业经营主体投资活动的预期和信心,让农村地区的土地资源也可以和城市的土地一样实现增值,以增加农民的收益。其次,推动土地工商农一体化市场建设。打破目前迪庆州各县不同用途土地间的属性障碍,坚持土地同等入市、同权同价、分类管理。最后,建立城乡统一化市场。打破城乡建设用地市场格局,发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。

(二)在“高位推进——多层次有序合作”理念下以制度赋权实现制度赋能

“实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制,构建职责清晰、各负其责、合力推进的乡村振兴责任体系,举全党全社会之力全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化”(24)《乡村振兴责任制实施办法》,《中华人民共和国国务院公报》2023年第1期。,这是近期中央对建立乡村振兴责任制的有关要求,意图基于“央地共治”体制在乡村振兴行动中构建“五级书记责任制”,由党中央“高位推进”,地方各级党委层级合作落实中央相关精神。“‘央地共治’模式的提出,既改变了‘央主地从’模式下中央对于公共决策权的垄断,也改变了‘地方主义’模式下只强调‘分权’而不强调‘合作’的弊端。”(25)闫帅:《公共决策机制中的“央地共治”——兼论当代中国央地关系发展的三个阶段》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2012年第4期。“央地共治”的最大优势是解决纵向多层级间沟通与协调过程中存在的信息不对称和效能熵增难题,在“中央决策、地方执行”的央地关系模式下,缓解央地之间权责不对等的问题。中国后发现代化推进过程中,不得不在国家发展规划中采用非均衡化发展策略(26)张群梅:《均衡与非均衡:中国现代化发展模式探析》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2009年第5期。,导致部分区域在城—乡、工—农、东—西等政策和制度差距不断拉大的情况下,一直处于欠发达状态。迪庆州推动乡村振兴不能仅仅将视野放在迪庆州这类欠发达区域本身,更不能仅仅依靠农民个体的力量,而是要考虑到积极发挥各级政府、社会主体合力,以多层级多主体组织化方式推进乡村振兴。在迪庆州全面脱贫之后,我们就看到这种高度组织化建立起来的农民利益增长联盟。

案例5:D县“双绑”实践

迪庆州D县党委、政府紧紧围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接目标任务,引进和培育农业龙头企业。以“企业+合作社+农户”的方式,建立健全龙头企业绑定合作社、合作社绑定农户的“双绑”利益联结机制。由党委、政府出面,将企业、合作社与农户的利益捆绑在一起,实现脱贫人口发家致富。2022年全县有带动脱贫户的新型经营主体89家(其中企业23个、合作社51个、家庭农场等15个),全县23个企业绑定51个合作社,绑定有产业发展条件与意愿的脱贫户2663户11677人,“双绑率”均实现100%;绑定监测户264户1152人,“双绑率”均实现100%。

这一农民利益组织化增长的“双绑”结构中,将农民的收益与党政机构、产业经营主体等强势机构连接在一起,解决了农民组织成本过高、经营方向不明确、经营经验不足等发展成本和基础问题,为乡村振兴阶段助力农民增收提供了新的渠道。新制度主义经济学视野中,现代国家的主要职能之一就是为社会经济发展提供有效的产权结构和制度结构,正向性制度供给会实现产权保护和生产激励,产生社会价值配置和增长的帕累托最优效果。(27)张宏、赵金锁:《国家的制度供给模型》,《甘肃社会科学》2007年第1期。除此之外,按照交易成本理论(28)黄家明、方卫东:《交易费用理论:从科斯到威廉姆森》,《合肥工业大学学报(社会科学版)》2000年第1期。,完善的社会保障体系、公共基础设施等会给各个社会主体和市场主体极大地降低交易成本,有效激发其市场活力和创富能力,实现经济持续增长和社会资源的优化配置。完整且高水平的社会保障体系,高质量的基础设施、公共卫生、公共教育、公共交通等公共服务和公共产品供给制度的完善,会大大降低贫困人口的生产生活成本,大大提升他们的创富能力。贫困人口之所以贫困的原因之一就是生产生活交易成本过高导致的制度性失能所致。(29)马光选:《“治理性失能群体”:公共卫生危机治理的一个解释框架》,《党政研究》2022年第1期。上面的案例中,则由党委、政府出面,解决该县农业产业发展中的农民组织化成本过高的难题,通过“双绑”机制,将党委政府、企业、合作社和农民结成利益共同体,使得“五级书记责任制”和“央地共治”的乡村振兴机制找到了落地的抓手。以这一经验为先导,在迪庆州三县乡村振兴阶段继续加大力度、提高基础设施、社会保障、公共产品和公共服务等供给质量,为迪庆州国家乡村振兴重点帮扶县少数民族群众制度赋能,将制度优势转化为效能优势(30)方行明、仵程宽、苏梦颖:《〈贫穷的本质:我们为什么摆脱不了贫穷〉与中国扶贫模式——两种扶贫路径的比较》,《邓小平研究》2021年第6期。,推动迪庆州乡村高质量发展。在地方政府层面,制度性交易成本的降低会极大地刺激经营主体活力,但是“作为非市场交易成本的一部分,制度性交易成本是政府实施公共服务时产生的”(31)卢现祥、李慧:《制度性交易成本对产业结构升级的影响研究——基于空间溢出的视角》,《经济纵横》2021年第9期。,迪庆州则需要通过供给公共服务来降低市场主体交易成本。

(三)以“新特区建设”赋能区域全面振兴

上面提到的制度安排不仅适用迪庆州的三个国家乡村振兴重点帮扶县,也适用于其他欠发达区域,其普适性特征也就意味着缺乏政策精准性和针对性,政策力度相对依然不够。所以一种基于加大政策力度和政策有效性的“新特区建设”设想就成为破局的选择。(32)何独明、谷继建:《新特区:统筹城乡发展的新载体》,《长白学刊》2008年第4期。“经济特区作为开启中国改革开放的突破口,同时开启了中国社会制度变迁路径的探索征程。经济特区作为一种强制性制度安排,打破了传统体制下的一般均衡状态,使非均衡发展成为中国社会制度变迁的最佳路径选择。”(33)陶一桃:《经济特区成功经验及启示意义》,《中国外资》2020年第20期。在具体内容方面,沿海特区建设中享受到“引进外资、民营经济、市场准入、税收制度、银行信贷、土地使用、劳动用工、价格要素、干部人事、工资制度、住房制度、工程招标、产权制度”等方面的优惠政策和超规格待遇。“以深圳为代表的典型经济特区的辉煌成就,使传统区域经济学理论中的‘回流效应’‘扩散效应’‘涓滴效应’都以‘中国式’的作用机制‘非经典’地展现出来,并诠释着中国社会制度变迁的独特路径。”(34)陶一桃:《经济特区成功经验及启示意义》,《中国外资》2020年第20期。从而形成了一种既不同于强制性制度变迁,也不同于诱致性制度变迁的制度过程,是中央政府推动下的以“社会实验”和“渐进式改革”为主要方式的由个别到一般、由局部到全部的渐进式制度变迁过程,以小成本试错方式为全国性政策推广提供经验。(35)张湛彬:《中国渐进式改革的路径选择和制度变迁评析》,《中共党史研究》2002年第4期。本文意义上的特区建设指的是针对全国乡村振兴重点帮扶县的优惠政策和超规格制度设计,类似的探讨早已有之。实践层面我们可以看到乡村振兴政策实施以来,迪庆州出台了大量的优惠政策和奖补规定,支持地方振兴实践。

案例6:D县乡村振兴“千百万”示范工程重大建设项目

全县整合实施扶持项目资金856.5万元,多措并举推动集体经济发展。目前,全县48个村(社区)集体经济均已达到5万元以上,占比100%。其中羊拉乡茂顶村集体经济收入最高达80万元。实施企业奖补项目。制定下发《2021—2023年D县企业奖补实施方案》,并逐年入库实施企业奖补政策,从产业带动、农产品销售、收购、运输等方面进行项目资金奖补,扶持47家新型经营主体完成资金扶持521.6635万元,产业帮扶带动农户达2663户(包括葡萄、核桃、油橄榄、中药材、蜂蜜、食用菌、旅游等)。2022年出台了《D县2022年农民增收实施方案》,通过十个一批增收奖励机制,共投入资金1700万元,激发了群众产业发展内生动力,实现农民产业增收。

可以看到上面提到的这些优惠政策直接指向农民增收和产业发展,是很好的开始。但毕竟州县层面资源资金条件有限,仅仅是在这一层级出台这些优惠政策显然是不够。这就要求上级部门特别是中央政府能将类似滇西北的区域看作是“新时代的特区”。在公共政策上尽可能给予足够多的自主创新空间,在户籍政策、教育政策、医疗政策、身份政策、土地政策、市场政策和经济政策等享受到优惠于全国其他地区的政策待遇。如此,受到这些优惠政策的激励和吸引,全省、全国甚至全球的优质资源才能积极“西南飞”向该区域流动,以便化解目前迪庆州三县这样的区域出现的生产要素和各类资源严重流失导致的资源枯竭和空心化难题。当然,在更为宏观的战略层面,就要求国家在宏观发展战略层面开启更大力度的非均衡化战略,通过给予其针对性倾斜化优惠政策,使得迪庆州可以充分享受到“后发优势”的发展成果,而不用承担“后发劣势”的弊端(36)杨小凯:《后发劣势》,《新财经》2004年第8期。,从而成长为中国新的社会经济增长极。如此,以滇西北迪庆州为典型的次发达地区才有可能赶上中国现代化的整体节奏。

三、政策逻辑转换的实践限度与生成条件

从迪庆州脱贫攻坚向乡村振兴的政策逻辑转换过程可以看出,相关政策主体已然形成相对成熟的“自适应能力”,可以在不同的政策模式和政策逻辑之间实现自由切换。这种政策制定与选择的“自适应能力”的形成,与中国式现代化进程中通过不断试验所积累的实践理性有关。这种实践理性的凝聚和提炼不是以先在性的理论和普适性的模式为指导的结果,而是中国共产党领导全国人民“摸着石头过河”的原创性探索的结晶。具体而言,在执政党高效“政治统合机制”之下,以基本生产资料公有制和国有企业对经济命脉的掌握为制度底色,充分激活国家和地方两种自主性,形成党和国家对优质社会资源的全面掌握;并通过社会资源的国家化过程,将社会资源转变为政策资源,供给党和国家依据政策重点进行精准配置。通过对大规模社会中海量公共政策历史经验、实践经验和试验经验的总结,形成了前文提到的囊括宏观、中观和微观,国家与社会、中央与地方等不同层级政策制定、实施、选择、优化和淘汰的经验库和基本盘。由此,党和国家在面对不同政策任务和政策目标时,便可以根据不同的社会基础、人文环境和资源条件,配备以相应的政策组合和政策逻辑。当然,这种政策设计、选择和实施的“理论自觉”和实践自由的实现,只有在中国这样的大国才有可能存在。因为只有在一个资源条件、自然条件和人文条件足够多元且实行“大一统”体制的国家,才可能为不同政策选择的试验、对比、评估和筛选提供可控性操作的空间。同时,也只有在不照搬照抄他国经验,坚持走独立自主现代化道路的国家,以执政党长期执政保证社会政治稳定和制度稳定,提供纵向层面巨量的历史经验和教训构成的“参照系”,才有可能在长时段的政策试验、对比和创新中实现公共政策的不断优化和迭代。至于这一提炼自迪庆州这类欠发达地区的政策逻辑转换路径的解释力,是否适用于其他同类欠发达地区或者发达地区,则尚需具体政策实践的区域比较进行验证。总之,政策主体的“自适应能力”“政治统合能力”“政策自主能力”是否强大,既规定了相应政策行动的实践限度,也为其他区域乡村振兴政策逻辑选择提供条件预设。

(一)微观层面政策主体必须具备强大的“自适应能力”

从迪庆州的个案可以看出,从脱贫攻坚到乡村振兴阶段政策逻辑由“复合式嵌套”向“接续性叠加”的转变,最终体现在乡村社会治理体系与治理能力现代化方面,表达为社会治理方式由“运动式治理”向“常规化治理”的转变,展现了党和国家在面对不同政策任务和对象时所呈现出的灵活、高效且高度可控的政策设计、选择和执行的“自适应能力”。不同于脱贫攻坚阶段“两不愁、三保障”之类的底线性价值取向,在乡村振兴阶段是以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求,以全国人口共同富裕、区域协调发展和国家整体现代化为目标指引。乡村振兴则需要解决现代化条件下的发展问题,政策目标指向实现小康之后的高质量生产生活水平的提升,是一个包括生产、生态、民风、社会治理和生活标准等多个领域和多个方向的目标体系,与脱贫攻坚时期的单一目标相比较更具复杂性,达成度相对更为困难,可见两者所面临的政策问题和目标存在明显差异。从政策生命周期来看,脱贫攻坚事关2020年全面小康社会的建成目标,对时效性的要求比较高。乡村振兴战略规划“到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现”(37)《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,《当代农村财经》2021年第6期。。乡村振兴阶段对时效性的要求不是太高,这就意味着类似迪庆州这样的区域在乡村振兴阶段有相对充裕的时间依照“常规化治理”路径,让多项政策任务可以在长时段范围内逐一铺开,在脱贫攻坚已有政策资源投入和有效积累的基础上,形成乡村振兴政策实施的有序结构和累加效应。在中国这样一个巨型社会中,政策主体在面对不同的政策任务时,实现政策逻辑从“复合式嵌套”向“接续性叠加”灵活转变,社会治理方式从“运动式治理”向“常规化治理”有效转型,表现了因地制宜的强大政策“自适应能力”。这种政策主体“自适应能力”的区域扩展,就为政策逻辑转换的“迪庆经验”的推广提供了便利。换句话说,目前这一政策逻辑转换路径只是对迪庆州内的乡村振兴重点帮扶县社会发展政策实践规律的总结,至于其在中国其他地区乡村振兴实践中的解释力和有效性,尚需更多案例进行检验。

(二)中观层面政策主体必须具备强大的“政治统合能力”

对迪庆州三县这类自然条件恶劣、社会经济基础薄弱的长期历史欠债区域而言,如果没有党和国家凭借强大政治统合能力统筹各方资源对其进行重点帮扶的话,仅仅依靠其自身力量完成现代化过程几乎不可能。在中央最近颁布的《乡村振兴责任制实施办法》中更是进一步明确了“中央农村工作领导小组负责巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的牵头抓总、统筹协调,推动建立健全乡村振兴责任落实”(38)《乡村振兴责任制实施办法》,《中华人民共和国国务院公报》2023年第1期。,继续强调了中央农村工作领导小组作为高效政治统合机构对乡村振兴行动的统筹协调。关于政治统合,学界多有讨论。有学者从“顶层设计——基层社会”的分析框架出发,认为中国共产党领导下的政治统合治理是“以‘双向动员—治理工具’为链接机制,科层动员依托政府权威,在压力型体制下以强制性政策工具实现自上而下的层级链接;依托社会自治力量,以柔性治理工具挖掘非正式资源,动员社会力量,实现自下而上自发的社会动员;以双向动员和多样化治理工具激活党政体制优势并将其转化为治理效能,由此构成基层社会治理的实践逻辑。”(39)李庆瑞、曹现强:《党政统合与自主治理:基层社会治理的实践逻辑——基于2020年至2021年社会治理创新案例的扎根理论研究》,《公共管理学报》2022年第3期。有学者以政治统合这一顶层设计在基层社会落地的“项目制”运作为研究切入点,认为“中国基层社会面临松散型制度环境,高效协同的治理网络难以自发生成,但基层党组织发展出统合治理模式,能够借助‘党委统筹的项目制’‘基层党组织体系扩展’和‘党员骨干下沉’等机制重塑基层社会”。(40)卢飞、陆汉文:《统合治理:县域脱贫攻坚的机制创新——基于贵州T县的经验研究》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2022年第2期。在其他区域的乡村振兴实践中,有必要继续发挥党和政府政治统合机制的强大优势,以项目制方式的“底层逻辑”推进乡村振兴建设的政策实践,各级基层部门依靠手中拥有的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员能力,实现由科层制的“层级动员”转向全社会层面的“多线动员”,以及将行政资源的分配转变为项目中心模式(41)陈家建:《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》2013年第2期。,使得在乡村振兴过程中,国家强大政治统合能力落地为项目制的底层实践。如此,在党和国家强大的政治统合能力之下,才能做到对各种政策工具以及各类人财物资源进行统筹支配和综合使用,乡村振兴阶段各项政策的“接续性叠加”逻辑才能发挥出最大效用。

(三)宏观层面政策主体必须具备强有力的“政策自主能力”

周飞舟强调“乡村振兴针对乡村地区投入大量的人力物力财力,以达到‘产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕’的总目标,需要以‘家国一体’的新视角予以总体理解。”(42)周飞舟:《从脱贫攻坚到乡村振兴:迈向“家国一体”的国家与农民关系》,《社会学研究》2021年第6期。就是阐明要从党政体制(43)陈明明、李松:《当代中国党政体制的沿革:路径与逻辑》,《统一战线学研究》2020年第6期。下的“政党自主性”和“国家自主性”出发,理解国家对乡村振兴政策过程的自主性支配。政党自主性是指“作为一个具有自身意志的政治组织,政党在实际运行过程中,既有能力避免外部势力的控制与支配,也有能力抑制自身内部势力的分裂与异化,能够自觉认同并牢牢持守自己认定的价值观,能够通过有效方式来统一全党意志、整合全党思想、凝聚全党力量,能够自主地制定政策并有效贯彻落实”(44)李海青:《使命型政党的自主性:中国共产党成功的主体特质》,《理论视野》2020年第8期。。关于政党自主性的实践范畴体现为“党对国家政权的自主性、政党对社会的自主性以及政党的组织和意识形态自主性”(45)蒋永甫:《政党自主性:当代中国执政党建设的重要命题》,《湖北行政学院学报》2017年第2期。。基于中国式现代化的后发性特征,国家自主性往往与国家能力被统一表达出来“发展型国家在国家能力建构过程中,应夯实基础性能力,提升新公共治理能力,探寻地方性知识和生存性智慧,建构国家与社会的‘治理性互赖’关系,实现国家治理的转型与超越”(46)彭勃、杨志军:《发展型国家理论、国家自主性与治理能力重塑》,《浙江社会科学》2013年第6期。。选择将一个治理对象纳入何种治理模式中,是中国共产党政党自主性引导下国家自主性的常规操作,所以不管是运动式治理向常规治理的切换,还是复合型嵌套向接续性叠加的转变,或是其他政策逻辑的转换均是中国国家高度自主能力的外在表达。一个大国缺乏道路自主能力就可能沦为他国的附庸,这是非常危险的,国家道路自主能力的具体实践表现之一就是政策自主能力的不断强化,足以实现各类政策组合的自由搭配和各种政策逻辑的自主转换。具体而言,如果没有宏观层面国家自主性和执政党自主性的充分展现,各级政策主体的能动性和主动性就难以发挥出来,那么类似脱贫攻坚向乡村振兴政策逻辑的转变就不可能如此顺利。这就要求在其他区域的政策实践中有必要继续发挥各方的自主性和能动性,为更多的政策组合和政策逻辑的选择提供可能性。