论溢出效力与党内法规性质的独特性

王 荣 余

(西南政法大学 a.哲学系;b.党内法规研究中心,重庆 401120)

无论是就法律还是党内法规而言,“效力”问题始终都是相关理论研究中带有核心性且基础性的问题。对于法律而言,效力不仅直接决定特定规则是否属于某一法律体系从而是否具备相应的法律效力——“在法律上无效的规则根本不是法律规则。有效法律是法律,无效法律不是法律”[1],更直接影响到法律自身的存在以及法体系的同一性等内容——“法律规范的存在在于其效力”[2]89;对于党内法规而言,效力不仅是判断党内法规是否存在的概念基础,并与党内法规的立、改、废、释等内容直接关联,更直接影响到党内法规的适用及其实践目的能否实现等现实问题。可以说,缺失或弱化效力范畴将导致理论与实践大厦基础的同时崩塌,这一点对于新兴的党内法规理论研究而言尤是如此。作为党内法规范畴体系中的一个基础性概念,在当前既有的党内法规效力研究中,理论界已较为广泛地关注到诸如效力等级、性质、来源、溯及力、溢出效力等内容[3],但同时却不得不承认仍存在学理滞后以及实践发展缺乏理论资源供给等缺憾,这尤其体现在党内法规“溢出效力”的相关讨论中。溢出效力是党内法规理论与实践中的一个独特现象,学界对此持有不尽相同的看法;此外,溢出效力还不仅仅只是一个涉及效力本身的性质或实效方面的问题,更与党内法规自身的性质及其独特性等问题直接关联。溢出效力必定会牵扯到党内法规自身性质或属性的讨论,本文则旨在通过对溢出效力以及效力性质的理解与讨论展现由此角度揭示出的党内法规性质的独特内涵。

一、学术争论:“溢出效力”是否存在

当前,关于党内法规“溢出效力”问题的讨论正变得愈加激烈,讨论的核心点集中体现在以下两个方面:其一,效力溢出是否是一个“真问题”即党内法规效力是否存在溢出?其二,在对第一个问题予以肯定回答的基础上,如何进一步厘定其性质。本文将从理论界关于第一个问题的两种不同回答(即“肯定论”和“否定论”)入手,以此为基础考察并回应其他相关问题。

(一)两种立场:肯定论与否定论

肯定论者认为党内法规效力存在溢出,“溢出效力”概念本身具有存在合法性。具体而言,其内部又可分为两种不同的论述倾向:一种侧重学理层面的讨论而较少涉及现象考察,一种则侧重从客观现象层面讨论溢出问题。就前者而言,有学者认为,党内法规的调整范围和对象在性质层面只涉及“党内关系”而不包括“党外关系”,然而,由于党内法规的调整过程具有“由内及外”的显著特点即在党内法规的调整过程中会自然而然地产生“外部效果”或“党外效应”,从而使党内法规效力具有溢出性,这种外部性效应体现在诸如“调整对象”“调整效果”“调整内容”等方面。此外,也有学者认为,党内法规虽主要被用于管理党组织和党员行为,但“有时候可能会对非党组织和非党员产生影响甚至约束力,这就是党内法规的‘溢出效力’或者‘边际影响’”[4],并由于中国的政治体制,党内法规对社会、对非中共人士和组织的影响即溢出效力是“难以避免的”,并且这种影响力严格地讲是一种“政治影响”而非法律影响,因而尚未达到替代法律的程度。此外,还有学者认为,党内法规原本有其针对的调整对象,但在实践中则可能会出现党内法规调整的“涟漪效应”,即“以调整对象为圆心,党内法规的影响力向四周扩散,在调整范围之外产生普遍影响”[5]340;出现这种情况的原因在于,党内法规影响力(制度实施事实产生的支配力)的范围大于党内法规效力(制度预期调整)范围,并且这种涟漪效应存在的另一个重要原因还表现为“党内法规制定者的巧妙安排或者执行者用力而为使然”[5]343。就后者而言,有学者指出,“在现实中,很多党内法规的调整范围已经超越了纯粹党务,调整对象也超越了党组织和党员,从而将国家事务、非党组织和党外人员纳入了调整范畴”[6],由此展现出实践中的效力溢出。

否定论者则认为“溢出效力”是一个伪命题,其内部存在细微区别。前一种否定集中于学理维度,认为“溢出效力”本身便是一个“自相矛盾的概念”,犯了“范畴错误”的毛病,因为“规范的‘效力’是一个主观的、应然的范畴,‘溢出’作为一个经验的、实然的描述,结合在一起,就使得‘溢出效力’变成了一个自相矛盾的概念”[7]92。一言以蔽之,它误解或混淆了效力与实效之间的相互关系。可以发现,否定论者真正否定的是“溢出效力”这一概念本身的模糊性及其在党内法规理论研究中的适用,但并不否定实践中存在着的党内法规的“溢出效应”,即“党内法规超越了党组织和党员的范围,对国家事务和社会事务、对非党组织与党外群众产生了实际的影响”[7]93。除此之外,与党内法规溢出效力的通常理解不同,有学者指出,溢出效力中的溢出的确是指“效力溢出”而非“影响力溢出”,并且溢出也不是所谓的超出“党内”这一边界,而是指“党内法规的强制力、约束力超出了党内法规本身设定的约束范围的现象。”[8]53根据这种“效力”而非“影响力”的溢出立场,结合效力内涵的基本要素(时间、空间、对象、事项)可以发现:在对象层面,党内法规对非党组织、非党员个人行为的调整以及党管干部现象(即便干部中存在非党员)等都不属于“效力溢出”;在事项层面,“党内法规调整党外事项,只要该事项在该党内法规制定主体的职权范围内,便不属于党内法规‘事项效力溢出’”;在空间层面,“党内法规预设的空间范围不止于‘党内’,党内法规在党外空间发挥作用不属于规范层面的‘空间效力溢出’”[8]53-57。这意味着,在这种理解思路下,“溢出效力”这一概念本身便会丧失其存在合理性,因为那些被划入“溢出效力”的现象原本就隶属于党内法规效力所及的辐射范围,问题不在于党内法规效力是否溢出,而在于党内法规效力对不同的组织、群体或个人具有效力强弱上的差异;这是一个强弱多少的问题,而不是一个有无或存在与否的问题。这种否定论在学理和现象两个维度对溢出效力问题作了同时否定。

(二)两个核心:党内党外与效力性质

通观党内法规“溢出效力”的两种立场与四种观点,可以发现,争论的关键点集中在如下两个方面:

其一,党内法规效力范围是否仅仅只涉及“党内”从而需要将对“党外”的调整纳入“溢出效力”之中?在溢出效力的“肯定论”以及否定论中的学理否定论的论述中可以看出,溢出效力主要处理的是党内与党外之间的关系问题:党内法规在党组织或党员中发挥约束制约或保护作用当然属于党内法规效力的调整范围,而一旦对党外组织或党外人员发挥作用时便属于效力的“溢出”。具体又包括规范意义上的溢出,即党内法规在相关文本的制定或表述中便涵括了对党外组织或党外人员的明确的规范要求,以及党内法规对党外组织或党外人员发挥作用是一种客观存在的实际现象。针对这两个问题,本文将在接下来的实证考察部分分别予以“文本”和“实践”维度的考察。

其二,党内法规效力的性质究竟为何,即如何理解“溢出效力”中的“效力”?从前述学界讨论中可以明显地感受到,党内法规研究中所使用的“效力”概念基本上是从法理学中直接转借过来的,并由此引发系列元理论层面的问题。实际上,在法理学的相关理论脉络中,关于效力的理解或界定也并非直接等同于学理否定论者所指向的那种效力概念。比如说,同样在法理学中也存在法社会学基于“社会实效”理解效力的进路,而并非一定要局限于凯尔森式规范法学意义上的效力概念。这意味着,有必要对党内法规研究中的效力范畴作更进一步的梳理和深究,因为如若不从规范法学的效力概念出发而是基于实效或有学者所说的“转化力”(将文本规定从应然状态转化为实然状态的能力)[9]33-40进行理解,我们似乎可以更为融贯地理解党内法规对党内外不同范围的调整和作用关系。这一内容将在本文第三部分中进行讨论。

二、实证考察:效力是否溢出

实际上,“溢出效力”所描绘的党内法规效力从党内到党外的跨越要获得证立,必须在规范与事实两维度中同时获得肯定性支持。其中,规范层面的考察可以借助党内法规文本予以展开,事实层面的考察则可以借助党内法规实践运行效果进行说明。

(一)文本逻辑

规范性文本是考察党内法规效力范围及其内在逻辑的首要参考。根据学界对党内法规文本效力位阶的基本分类,中共中央制定的《中国共产党章程》(以下简称《党章》)效力等级最高,中共中央制定的其他形式的党内法规效力位居第二,中共中央各部委制定的“部委党内法规”居于第三,各省、自治区、直辖市党委制定的“地方党内法规”居于第四[10]。此处将从四类党内法规中分别予以举例,以揭示党内法规规范性文本与溢出效力间的关系问题。

首先,《党章》如何处理党内党外关系?中国共产党第二十次全国代表大会部分修改并于2022年10月22日通过的《党章》除“总纲”外共十一章五十五条,规定了党和国家的基本路线、方针、政策和决议。《党章》总纲部分对党按照“总揽全局、协调各方”原则发挥领导核心作用作了一般规定,并通过“党必须在宪法和法律的范围内活动”“共产党员必须同党外群众亲密合作,共同为建设中国特色社会主义而奋斗”(总纲),“党员干部要善于同党外干部合作共事,尊重他们,虚心学习他们的长处”(第三十七条),“团结党外干部和群众,完成党和国家交给的任务”(第四十八条)等内容对党内外关系作了总体勾画。此外,《党章》还通过“党组”“党的纪律检查机关”等对党内外关系作了进一步细化。如第四十八条前半部分规定:“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”又如,第四十五条第4款前半部分规定,“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”。可见,作为最根本的党内法规,《党章》并未将其效力范围局限于党内范围,而是在上层建筑的整体勾画与设计中便为党内法规在党外发挥效力预留了相当大的空间。

其次,就中共中央制定的其他形式的党内法规而言,其文本又如何规范党内外关系?以《中国共产党纪律处分条例》为例,该条例明确规定“本条例适用于违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员”(第六条),由此确定其基本适用范围,但其第十二条第3款则规定:“党员受到留党察看处分,其党内职务自然撤销。对于担任党外职务的,应当建议党外组织撤销其党外职务。”“应当”意味着在撤销党内职务时“必须”同时向党外组织提出撤销党外职务的建议,而“建议”本身则由于“党管干部”的原则而具有实质意义上的强制性和必为性,因此必定直接影响到留党察看党员在党外组织中的生存空间。实际上,中共中央制定的其他党内法规也存在诸多对党外关系的处理,如《中国共产党党内法规制定条例》第十三条第2款便规定:“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定。”党政联合制定规范的直接结果,便是其制定出的党内法规既作用于党组织和党员,同时也涉及党外组织和非党员群体。

再次,就中共中央各部委制定的“部委党内法规”而言,其规范文本是否仍存在向党外溢出的空间?以《中共中央政法委关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》为例,其第十七条规定:“最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部根据本意见,对相关司法解释、部门规章或者规范性文件相应作出修改,并建立健全相关监督检查制度,确保本意见切实得到执行。”显然,以“中共中央政法委”为发文机关的部委党内法规直接影响和塑造着诸如最高法、最高检等机关的具体实践行为;不仅如此,它还通过最高法、最高检等途径进一步影响到“执法司法人员”以及“非执法司法单位和个人”等具体主体,这些主体却并非全都属于党组织或党员的范围。

最后,就省级党委制定的“地方党内法规”而言,是否仍存在溢出效力?比如说,《北京市党务公开实施细则(试行)》第二条规定:“本细则所称党务公开,是指本市党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务,按规定在党内或者向党外公开。”这意味着,不仅党内而且党外即非党组织和党员都由此获得了一种请求公开的权能,党外组织和党员由此获得的这种“保护力”便属于该党内法规的效力范围。又如,由中共重庆市委印发的《重庆市实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》第三十八条前半部分规定,“纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门及其他有关单位,应当支持配合巡视工作”,该条将审计部门及其他相关单位通过“应当支持配合巡视工作”的规范要求全部纳入调整范围。

可见,在规范文本层面,各级各类党内法规一开始便没有且也不可能将调整范围局限于党内法规之中。在这个意义上,党内法规从党内向党外的跨越便获得了文本层面的支持。

(二)实践样态

党内法规的文本规范要求在实践中予以兑现,此处从总体维度和基本模式两方面展开考察党内法规溢出的实践样态。关于党内法规溢出效力的总体情况,有学者明确指出,“从数据上看,约有14%的党内法规是涉及党外事务的,并且这些调整党外事务的法规基本是与国家相关机关联合发布的”[11]。姑且不论该数据是否准确,但可以肯定的是,如若以“党政联合发文”为对象并以《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》中所收录的党内法规为依据进行统计计算的话,党政联合发文占中央党内法规和规范性文件的比例实际上已高达四成左右。其中,就特定领域(如人事管理)来看,党政联合发文的相关规范高达30部,约占总数的49.3%;而就党政联合发文的一般情况而言,党组织和国家行政机关联合发文数量所占比例最高,达到97.2%[12]87-88。可见,“党政联合发文”已然成为党内法规溢出效力实践的基本模式,在此可透过党政联合发文中“党”“政”的具体“联合”方式来进一步考察党内法规溢出效力的实践样态。具体而言,它主要表现出“主体” “行为”“权力”等方面的交叉融合。

主体层面的交叉一般意指制发党内法规规范的主体既包括党组织及其工作机关也包括国家行政机关及其职能部门、办公厅(室)等多主体。关于党政多主体联合发文性质一直存在“一元说”与“双重属性说”的争论,前者依据联合发文中党委印章、党的名义与党的文号判定其为党内法规性质,后者则根据党政联合所制发的规范可以直接构成党外组织和个人的规范依据而认定其兼具双重属性。行为层面的交叉意指作为动词理解的“党政联合发文”同时涵括了党组织和国家机关的规范制发行为,是学界所说的“党政合意性行为”[13]。其中,党组织通过该途径行使党的领导权和执政权以及党的建设等,而国家机关则通过此途径行使国家公权力、履行管理行为。权力层面的交叉意指“党的权力”与“国家权力”在党政联合发文行为中融合为一种“权力复合体”,国家权力与非国家权力即党的权力在其中交叉融合。需要指出的是,即便溢出效力在实践中多采用党政联合发文的形式,但不管是在主体、行为抑或权力维度,“党”的要素在它们联合所发的“文”即党内法规中始终都居于主导性地位,不仅仅是所发的“文”采取党的发文字号予以公布、党政在联合发文标题中有明确严格的先后次序,更在于党建国家的特殊背景使得党政联合发文的规范性质更多地具有“党内法规”的性质,而非国家法律或行政规范性文件性质。因此,在法治属性上,它们只能是党内法规而非国家法律[12]89。由此看来,党政联合发文因其浓厚的党内法规性质,并且由于党政联合发文中“政”这一要素的参与,使得制发规范的调整范围从“党务”延展到“国务”即从党内延展到党外,而党政联合发文本身则在实践中扮演着效力向外溢出的传导器角色。

综合前文的考察,可以发现,无论是就规范文本抑或其实践运行而言,党内法规效力始终保持着向党外溢出的强大伸缩性。单一制发主体的各级各类党内法规,尤其是《党章》,为效力的溢出提供了规范空间与基本前提,实践中则普遍通过党政联合发文实现党内法规从党内向党外的跨越。由此看来,溢出效力或党内法规的外溢不仅是一个客观事实,同时还是制度架构意义上的必要设置。如此一来,接下来的问题便是这种从党内向党外溢出的“效力”性质为何及其制度功能何在?

三、性质追问:“溢出效力”中的“效力”

(一)前见与反思

党内法规溢出效力中的“效力”究竟是一种什么样的“力”?为何其他规范(如法律规范)不存在效力溢出问题,唯独只有党内法规存在效力溢出的问题?或者说,党内法规效力溢出为什么会成为一个问题?面对诸如此类的问题,有必要对“溢出效力”中的“效力”性质作更为清晰地说明和揭示,以便于更好地理解党内法规性质本身。

在关于党内法规效力的既有理解中,有以下两点不可不察:其一,党内法规中的效力概念以及由此而来的对效力性质的理解皆来自于法理学。在国内通行的法理学教科书中,对法律效力的界定基本统一即“所谓的法的效力,是指法律对法律主体的约束力或拘束力”[14]69;当然,也有观点认为,法律效力不单指向“约束力”同时也蕴含着对法律主体的“保护力”即兼具“强制与保障”[15]。关于法律效力的理解进路塑造着人们对党内法规效力的基本认知。国内第一本党内法规统编教材《党内法规学》便认为“党内法规效力,简而言之,就是党内法规的约束力”[16];具体而言,此“约束力”既包括提倡激励维度的“保护力”也包括抑制约束维度的“拘束力”。之所以如此理解党内法规效力概念,其原因不仅在于党内法规和国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系,因此具有更多法治属性,从而将已基本成熟的法律效力概念进行拓展实属自然之事;同时还在于,现有党内法规规范性研究的相关人员中很大一部分是法学学者,其中绝大多数具备法理学、宪法和行政法学的研究背景。这意味着,党内法规效力问题被以法学的方式解决了。

其二,当效力由法学领域转入党内法规学领域后,党内法规效力不可避免地携带进了法律效力的知识背景,即应然与实然或效力与实效的区分。实际上,这也直接导致了学界对“溢出效力”概念存在合法性的质疑。一般认为,“效力”是一个“应然”范畴,指向立法者的主观愿望,是实效问题的概念前提。从知识谱系上考察可以发现,效力概念的这种理解实际上源自分析法学尤其是凯尔森传统。为克服法律与道德之间的必然联系也即维护“分离命题”,凯尔森选择在休谟开创的“是”与“应当”的区分中处理法律效力问题,并将其与“实效”与“效力”两个概念分别对应,这导致效力问题必须且只能在“应当”层面进行讨论,而无法跨越应当的界限。20世纪末,中国学者在编写法学基础理论教科书时采用了这种效力理解进路,并一直沿用至今。

上述两点深刻影响着学界对党内法规效力概念的认知,但这种理解进路实际上并不充分,甚至具有内在局限。先看第二点,即效力概念必须在“应当”范围内进行分析和使用吗?不这样使用行不行?在凯尔森所构筑的效力世界亦即应当的规范领域中,不同层级的法律之间能够进行链条意义上的效力传递,并最终将所有效力归结于“宪法”,以此为诸法律规范提供效力保障。由此产生的问题在于“宪法效力从何而来”?对此,凯尔森祭出了“基础规范”理论,“我们终于找到这样一个宪法,它是历史上第一个宪法……这第一个宪法的效力是最后的预设、最终的假设,我们的法律秩序的全部规范的效力都依靠这一宪法的效力……这就是正在加以考虑的那个法律秩序的基础规范”[2]181。关于基础规范的性质,历来存在质疑,如拉兹认为基础规范是一个脆弱且透明的“空壳”,它吃力地维系着一个通向它的“效力链条”[17]52-53;又如哈特认为,基础规范发挥作用是在某一规范体系中的规范成员资格已得到确认的前提下来讨论规范的效力来源问题,因而是一种理论上的错置[17]577。凯尔森本人也意识到并写道:“第一个宪法是一个有约束力的规范这一点是被预定的,而这种预定的公式表示就是这一法律秩序的基础规范。”[2]181这是凯尔森信奉“是”与“应当”截然分离以及遵从新康德主义的必然结果。凯尔森通过基础规范终结了发问,基础规范本身只是一个预设,整个法律规范体系最后只能仰仗一个形式预设来予以保障。这也意味着,当将党内法规的效力也局限于应然或应当领域,那我们最终所获得的党内法规规范将缺失坚实的基础,即便存在一个效力基础也只能是凯尔森式的形式基础或假定性基础,这显然不是真实的情况并且也是极其危险的做法。

实际上,并非所有理论家都将关于效力概念及其性质的理解局限于应然领域。比如说,斯堪的纳维亚现实主义法学便认为,法律效力并不是一种应然领域中的某种实体,而是那种对日常法律生活参与者实实在在的心理影响,一种认同和受约束的心理状态[18]。又比如说,在哈特看来,如果一项规则“确实存在于社会群体的实践中,我们就没有必要另外再去讨论这项社会规则‘有没有效力’”[19]。更有甚者,在霍姆斯看来,法律的生命不在于逻辑而在于“经验”即“对法院事实上将要做什么的预测”。这些不同看法实际上意味着,效力概念并非必须且首先是一个应然范畴,对此完全可以做出与之不同的解释。

关于第一点,即“约束力”的效力界定实际上也存在不尽相同的理解。效力问题在法理学中存在的必然性或意义主要在于:其一,在概念层面,规范效力指向“规范是什么”这一根本问题,“规范是什么”的问题由此可以转化成“什么是有效的规范”;其二,在规范适用层面,效力是规范适用的“初始条件”,无效的规范自始不具备适用的资格。除此之外,效力本身还具备稳固的基本问题结构,主要涉及如下两个问题:一是规范为什么有效,这主要用于回答规范有效的标准或效力来源基础问题,如在法的效力问题上法律社会学、法律实证主义以及自然法学都给出了不同的回答;二是规范在多大范围内有效,它主要用于回答规范效力射程所涵括的范围,具体可细分为时间、空间、人、事等方面[14]68-72。实际上,人们通常只是在“规范在多大范围内有效”这个维度使用效力概念,“规范为什么有效”这一面向在很大程度上则被忽略了,但它恰恰是效力问题最核心的内容。如此一来,党内法规效力问题最该关注的就应该是“党内法规为什么有效”?

对此问题,“约束力论”的回答即党内法规具有“拘束力”显得捉襟见肘。比如说,按照法律效力约束力论的观点,此处约束所指向的对象就应该是社会所有人的外在行为,因为“对于法律来说,除了我的行为外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象”[20],但这并不是党内法规效力的真实情况。党内法规效力的约束对象不仅仅只是外在行为,实际上很大一部分指向的是人们的内心或思想。就此而言,传统的约束力立场如若不加修正就直接适用的话,只会造成对党内法规效力问题的误读;而如果选择赋予党内法规效力以新的解读,则它必须有能力回应这些情况。

(二)批评与建构

反思既有效力概念可得出三点基本结论:其一,党内法规效力与法律效力存在区分,而非是裹挟在“效力”概念中不加甄别的存在;其二,党内法规约束力不仅指向行为,还指向人们的内心或思想层面;其三,党内法规效力的最终基础并不在于形式假设,而是拥有具体的实质内涵,并且该实质内涵还能够回应“党内法规为什么有效”这一问题。

面对党内法规效力存在的不足,有学者试图以“转化力”为核心重构党内法规效力范畴。此观点认为,“党内法规效力实质上是党内法规的转化力,是指党内法规固有的将文本规定从应然状态转化为实然状态的能力。具体包括确立行为准则的规范力、激发自觉守规的引领力、组织保证转化的执行力”[9]33。我们可以将这种观点称作党内法规效力的“转化力论”。相较于约束力论,转化力论的效力解读呈现出如下特点:(1)将转化力置于效力概念的核心,侧重考察党内法规从应然到实然的转化过程;(2)将效力理解为一种动态过程而非静止状态;(3)试图通过“规范—引领—执行”三个不同维度全面展现党内法规从“文本”到“实践”的状态转化。转化力论效力观具有重要的理论意义,不仅在“破”的意义上指出约束力论效力观之不足,更在“立”的意义上供给了一种新的理解方向。结合上面得出的“三点基本结论”,可对转化力论效力观做出如下评价:其一,关于效力问题结构中的第一个问题即“规范为什么有效”,转化力论以“确立行为准则的规范力”即“党内法规借助文本为调整对象确立行为准则的能力”[9]34来予以回应;然而,该论述并未直面更奢谈解决党内法规“为什么有效”的问题,因为“规范力”的存在意味着已有可供借助的“文本”,由此是在描述党内法规效力已然“确立”之后的情形,实际上就是回避了“党内法规为什么有效”。其二,转化力论中的“引领力”(激发自觉守规的引领力)回应了党内法规效力不仅指向外在行为,更着重指出:“党内法规引领力强调对党员进行政治引领、思想感召,形成的不止是一般意义上的‘合规’,而且还包含自觉遵守、模范践行,表现为主动学习党内法规,根据党内法规自我对照检视,按照制度精神和要求高标准自我约束,在自觉守规的同时敢于同身边各种违规行为作斗争。”[9]38由此可以避免与法律效力相混淆。其三,转化力论不恰当地将“执行力”问题纳入到效力问题中予以讨论,实际上是在借党内法规效力范畴的名义处理党内法规执行实效的问题。综合而言,转化力论的效力观有利有弊,是否能够真正担负起解决党内法规效力问题的重任仍待理论与实践的检验。

结合此处的批判以及前文对溢出效力的诸多讨论,本文试图提出以“制度性规范秩序”即“制度化了的规范秩序力”的效力观来重新解读党内法规效力范畴,并以此求教于方家。就党内法规规范体的效力而言,“制度化了的规范秩序力”有如下要点不可不察:首先,党内法规本身是作为“规范”中的一个类别存在的,因此具有规范力。规范总库中除党内法规规范外还包含着诸如法律规范、道德伦理规范等规范类别,就此而言,党内法规实际上与法律以及道德等要素存在规范本性维度的关联,这也意味着党内法规本身便会受到或接受规范本性的制约。由于规范语言一般通过“应当”话语表达,因此,作为规范类别之一的党内法规实质上也得采用“应当”的语言,尽管在模式上被学界区分为“党言党语模式”或“法言法语模式”[21],但这也只不过是规范语言层次上的差异即党内法规更侧重规范的价值维度而已。与此同时,就规范的原初要求而言,不仅仅只是人们行为举止上符合,同时也要求内心确信甚至是予以坚定信仰。其次,当这种规范发挥作用并指引人们行动时,依据规范展开行动所形成的状态就相应地构成“规范秩序”,但此时还主要是“习惯”或“自发秩序”意义上的规范秩序,规范内涵本身也还没有被明文表达出来。法律实践中的商业惯例便属此类。当前,人类心理学的研究表明人首先是“规范的使用者”然后才是规范的制定者[22],人类是先“使用”规范而后才“明确表述”规范的。这意味着,习惯意义上的规范先于实定规范存在,由此涌现的秩序也只能是“非正式的规范秩序”,它面临着系列实践难题。比如说,排队要遵循“先来后到”的自然规范,当人们都遵循该规范时才能够形成排队秩序,但也并非总能够形成,因为在自发排队时难免会出现恶意插队的例外情形,非正式规范秩序因而有必要“制度化”。再次,立法者通过规范内涵的明确阐释将“非正式规范秩序”实质性地转变为“制度性规范秩序”。这种制度化了的规范秩序据此可以与惯例、道德等规范秩序类型相区别,但还无法有效区分党内法规和法律,它们都是“制度化了的规范秩序”。一方面,在无法区分的意义上,党内法规与国家法律不可避免地存在着主体、事项、空间等方面的交叉乃至重合,而交叉重合的具体情形需要在具体语境下进行考察;另一方面,党内法规与国家法律却又存在着区分,并且必须得进行区分,而区分的关键就在于制度化过程中的不同推动力量即“主体力量”。法律规范的主体力量在于国家,党内法规的主体力量则在于政党,政党性质本身直接影响到其制发之规范的性质。最后,就中国语境而论,党内法规和国家法律间的关系会更为独特。党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,因此是“党领导人民制定宪法和法律”;与此同时,党章也明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。由此,党内法规与国家法律之间具有本质与价值的一致性,即“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”。不管是党内法规还是国家法律,都坚持和体现“以人民为中心”,在本质上都是把“维护和发展人民的根本利益作为其核心价值”[23]。

在此,以“制度化了的规范秩序力”为核心并结合前述“三点基本结论”,可对党内法规效力范畴作出如下重释:首先,关于“党内法规为什么有效”即党内法规效力基础问题。按照“制度性规范秩序”的立场,党内法规有效性的最终基础并不在于形式假定或预设,而是根植于“非正式规范秩序”及其明确化过程。明确化本身只不过是一个形式化过程,但它指向的内容却都具有实质性内涵,尤其是中国共产党在长期实践中所积累的实践智慧以及在坚持“以人民为中心”的原则下对人民实践智慧的尊重与吸收。这意味着,对于党内法规效力的认识不能局限于理论维度的自圆其说,还得更多参照中国共产党的实践。其次,以中国共产党为主导力量的制度性规范秩序不仅指向行为还指向人们内心,这是由中国共产党作为马克思主义政党、无产阶级政党以及使命型政党的先进性质和内在要求决定的。实际上,这是将那些原本存在于规范本性中且能调整内心的要素予以了某种程度的保留,并结合和体现在党内法规规范文本中,因此不仅要求形成行为秩序同时还强调内心秩序,而国家法律则基于现代性视野中的理性化要求将其予以相当程度的消除,致力于塑造行为秩序。最后,党内法规效力与法律效力在此视域下应当且可以进行区分。由于制度化主导力量的差异,这使得各自得出的制度性规范秩序明显地要首先适用于不同的主体。在这个意义上,并非像有学者所说的那样,党内法规溢出效力是一个“伪命题”[9]40。显然,党内法规溢出效力是一个真问题,只不过独特的党政实践使得效力溢出带有某种必然性。这里的必然性不仅包括理论上的必然性,即党内法规与国家法律同属制度性规范秩序这一大系统,因而难免存在交叉重合;对于国家法律来说,重合部分便属于党内法规效力的溢出范围。与此同时,溢出效力还带有实践必然性,这是由中国共产党的性质与地位决定的。否定溢出效力表面上是在质疑党内法规效力从党内到党外的拓展合理性,实际上是在以形而上学的思维看待中国这片土地上的党政关系。

四、从溢出效力看党内法规性质的独特性

溢出效力着眼于党内法规从党内向党外溢出这一现象及其性质。党内法规无疑要调整党内关系,但当其效力从党内的党务关系范围延展至社会关系时,就必定会与调整社会关系的国家法律相遇。在这个意义上,从溢出效力看党内法规性质的独特性,在相当程度上也就是在与国家法律相比较的视野中把握党内法规的独特性。具体而言有以下几方面。

其一,“党内法规”和“国家法律”同属于“制度性规范秩序”,是共存于该系统内的两个子系统。一般而言,共存于该系统的任何子系统都必定具备“规范秩序”“规范秩序的制度化”等基本的形式化特征,这为党规国法间的衔接和协调提供了形式维度的前提和可能;这同时也意味着,任何国家或社会的政党规范都必定会与国家法律产生或多或少的关联。就中国的具体语境而言,党内法规与国家法律还存在诸多实质性内容的紧密关联。比如说,两者间在根本价值取向上的同向性即“一切为了人民”。因此,那些严格遵从“国家法中心主义”立场从而削弱或排斥党内法规法治属性并将其性质归结为“党的政策”的观点可以休矣,它们并没有看到党内法规高度制度化的一面以及由此而来的制度功能。读者或会心生疑问,即此处党内法规性质的独特性是如何体现的?除却接下来涉及的由于制度化过程中主导力量不同而衍生出的具体差异,在制度性规范层面,党内法规存在本身便是对现代法治的一种更新和发展,因此理解党内法规对于重新理解乃至重构法治定义都具有独特且深远的意义。

其二,党内法规不仅调整党组织和党员的外在行为,更注重加强党员的思想建设,其效力范围由此从行为延展至思想层面。现代性视野中关于法律的理解侧重形式理性,主张法律只能调整外在行为,思想外化为行为时才构成承担法律后果的最基本前提;但党内法规则不仅指向外在行为更指向内在思想,“而且能够直指党员内心,对党员的思想提出要求”[24]。作为党内法规的主导力量,中国共产党是一个典型的马克思主义政党,具有深刻的历史使命感和责任感,“党的最高理想和最终目标是实现共产主义”(《党章》“总纲”)。对于中国共产党人而言,“革命理想高于天”[25],《关于新形势下党内政治生活的若干准则》则明确规定:“必须高度重视思想政治建设,把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务”,并且要不断通过党性修养保持党的先进性与纯洁性。这说明,党内法规不仅指向内在思想层面,并且是以一种更为严格的方式进行要求的,并形成“党规党纪严于国家法律,纪在法前、纪严于法”[23]的客观实情。

其三,党内法规对思想或内心的调整建立在党员对《党章》以及党的理想信念、奋斗目标等内容的认同基础之上,并主要通过党员自身的廉洁自律为基本途径展开,与法律的他律性质判然有别。有论者根据党内法规调整对象的差异,将党内法规区分为调整领导、执政行为的党内法规与调整自身运行行为的党内法规,并认为后者属于“社会组织的自治规范”[26]。然而,自治规范的理解进路误解了党内法规主导力量即中国共产党的性质,中国共产党是一个组织但不是一般的社会组织,它是中国特色社会主义事业的领导核心和最高政治领导力量,“在当今中国,没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,是最高的政治领导力量。”[27]因此,仅仅从自治规范角度出发就会坠入这样一个误区:似乎调整自身运行行为的这部分党内法规只能局限于党内范围,这实际上就割裂了这部分党内法规本身也会与国家法律产生这样或那样的联系和影响的现实性。事实上,此处的“自治”不应被理解为社会组织调整“自身运行行为”意义上的自治,而应在“自律”的意义上进行理解,并且这里的“自律”还不仅仅是慎独意义上的自律,更应当直接与更高程度上的“自我革命”相联结。习近平总书记指出,“勇于自我革命,从严管党治党,是我们党最鲜明的品格”[28],自我革命是党员自己改造自己的主观世界,以符合党员标准、不断向优秀党员看齐奋进的过程,这是中国共产党人独有的精神品格。据此,我们甚至可以说,党内法规在调整对象与期望程度上都称得上是一种“高级法”;像道德之于法律、自然法之于实证法一样,在中国特色社会主义法治体系的复合规范结构中,法律的终点才成为党内法规的起点。

结 语

溢出效力是党内法规特有且全新的现象,根植于中国共产党党内法规性质的独特性。面对一种法治新事物,对其理解难免会存在简单套用既有理论进行解读从而导致人为裁剪的缺憾,但这同时也是在要求我们结合中国语境对其相关内容作更为深入的研究。本文从饱含争议的“溢出效力”入手,通过理论争议的回顾并结合规范文本与实践运行状态的考察指出溢出效力的确客观存在,同时更通过党内法规效力范畴的元理论追问重构出一种新的效力解读。此种解读认为,党内法规与国家法律同属制度性规范秩序系统,无论就形式抑或中国语境下的实质内容而论,两者间都存在着相互联系与交叉的可能性和必要性,两者构成的复合规范结构恰似基因螺旋结构一样紧密关联、动态互动,致力于共同推动中国特色社会主义法治事业行稳致远;在此基础上,以党内法规效力由党内向党外的溢出为基本参照,可以更为具体地把握党内法规性质的独特性,即对党员内心思想提出高标准严要求,并通过彻底的自律即自我革命来塑造与行为秩序判然有别的思想秩序。当然,此处的性质讨论是从溢出效力角度出发展开的,难免存在挂一漏万的不足情况,而党内法规性质所蕴含的丰富内涵则需要更为细致深入地研究。