中德城市生活垃圾分类投放法律制度比较研究

李慧玲，黄佳扬

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙，410081）

党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，要实现人与自然和谐共生的现代化，我们应以人与自然和谐共生为价值目标，从生产到生活的各方面创制生态环境保护的各项制度，其中包括城市生活垃圾分类投放法律制度。对此，我国在制度建设及其实践方面均做了一定程度的探索。同时，德国在城市生活垃圾的法律体系、责任主体、分类标准与法律责任方面均有值得借鉴之处。

一、中德城市生活垃圾分类投放法律体系比较

（一）中国城市生活垃圾分类投放法律体系

在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中有涉及生活废弃物管理主体与分类处置回收方面的内容。《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）在城市固体废弃物的分类收集方面进行了规定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）将“生活垃圾”作为固体废物的一种类型，并专章对其进行规定，明确要求实行生活垃圾强制分类的制度。在行政法规、部门规章层面，2017年重新修订的《城市市容和环境卫生管理条例》对分类收集、运输和处理城市生活废弃物的三个环节进行了相关规定。《城市生活垃圾管理办法》规定了垃圾分类治理遵循的原则，在政府部门、收集处置、法律责任等与垃圾分类治理相关的方面作出了规定。《生活垃圾分类制度实施方案》作为规范性文件，其中有先行对重点城市实施生活垃圾强制分类的相关内容。地方层面主要以地方性法规为主，许多地区出台了生活垃圾管理条例，如北京、上海和长沙等地。

（二）德国城市生活垃圾分类投放法律体系

德国作为发达国家，开展垃圾分类相对较早。德国首部《废弃物处理法》不仅引入了垃圾分类的理念，而且与垃圾治理相关的理念开始集中于前端治理。[1]《循环经济与废弃物管理法》作为德国垃圾处理的一部核心法律，不仅增加了生活垃圾管理制度的规定，并且明确了废弃物的优先处理顺序以及各个环节的直接负责人。2012 年制定的《循环经济法》对分类回收家庭废弃物、玻璃、纸张和金属等垃圾进行了规定，并且提出德国从2015 年起全面实施生活垃圾分类管理。[2-3]

（三）中德城市生活垃圾分类投放法律体系比较

德国针对不同生活垃圾种类和处理方式制定了多部法律法规，并且通过上位法对生活垃圾分类的相关工作进行了强制性规定。虽然立法的工作量较大，但通过这种国家强制力的模式，对各个主体垃圾分类义务的履行进行有效保障，会使得各项法律的执行性较强。[4]我国垃圾分类的法律法规尚不健全，《环境保护法》作为环境保护中起统领作用的基础性法律，却没有涉及分类投放的环节。《固废法》作为固体废物的专门性法律，虽然专章对“生活垃圾”做了规定，但并没有对“生活垃圾分类”作出原则性的规定。《城市市容和环境卫生管理条例》中没有提到生活垃圾的“分类投放”。《生活垃圾分类制度实施方案》虽然提出了要在重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类，但在日常生活中并没有做到强制性的分类管理，立法的实际意义不大。而且只将强制分类的实施范围规定于重点城市，但要想实现在全国范围内普及垃圾分类，还需要将强制实施区域扩大。

二、中德城市生活垃圾分类投放责任主体比较

（一）中国城市生活垃圾分类投放责任主体

1.政府及有关部门

表1 法律法规中城市生活垃圾分类投放的相关主体及责任

在相关法律规定方面，我国的《环境保护法》《循环经济促进法》和《固废法》对政府在城市生活垃圾管理中要承担的责任进行了规定，但只有《固废法》规定得较全面，不仅在生活垃圾的“分类投放”上规定了政府的责任，而且在建立投放管理系统、宣传和监督指导的相关主体上都做了规定。

垃圾分类管理涉及多个行政部门：市政市容、生态环境主管部门以及住建部门等，它们分别负责不同环节或某项特定的垃圾分类工作。[5]例如：《固废法》中规定由设区的市级以上人民政府环境卫生主管部门发布生活垃圾分类指导目录，[6]《城市生活垃圾管理办法》规定城市生活垃圾管理工作由住建部门承担。

2.产生生活垃圾的单位或个人

将产生的垃圾进行分类，并定时投放到固定地点，是个人和单位的基本义务。只有单位和个人在源头环节对生活垃圾进行分类并合理投放，才能为接下来的收集、运送、焚烧和填埋等环节打好基础。[7]《上海市生活垃圾管理条例》对单位和个人规定的责任是将生活垃圾投放到对应的垃圾桶内，但是人们在现实生活中依旧没有太多生活垃圾合理分类的责任意识。

3.管理责任人

目前，我国没有在国家层面对生活垃圾管理责任人进行相关规定。为了达到城市生活垃圾治理主体多元化的目的,长沙、北京、广州和上海等地在地方性法规中都有涉及生活垃圾分类管理责任人制度,以下是《长沙市生活垃圾管理条例》对生活垃圾投放管理责任人的分类:

表2 《长沙市生活垃圾管理条例》规定的管理责任人制度

可以看出，将生活垃圾管理责任人制度纳入地方性法规，有助于培养各类社会组织的治理能力，并起到监督作用。但也会出现名义上有责任的主体，却在紧急情况下对于个人或单位违规投放垃圾的行为没有权力去处理的情况，导致管理主体的主观能动性得不到充分发挥。[8]

（二）德国城市生活垃圾分类投放责任主体

1.联邦及各州政府

从垃圾分类投放上来说，德国联邦政府负责顶层设计，制定基本原则和工作规范，主要负责在生活垃圾投放点进行环境监测和专业评估；各州的联邦环境局负责推广具体规划，实时记录投放垃圾量，跟进投放环节的运行状况，并指定主管机关开展各自辖区内生活垃圾的分类投放工作，保障法律规范能够高效执行。[9]

2.产生生活垃圾的个人

在德国，居民的生活垃圾产生量与费用挂钩。对于那些循环利用价值低且处理费较高的生活垃圾，居民必须支付一定的费用。居民需要在指定的时间将垃圾放置在自己的家门口，由垃圾处理公司运收。若未按时投放或未按规定投放，收运公司可以拒收，这样居民只能将生活垃圾自行运送至垃圾中转站。[10]

3.管理责任人

德国在《循环经济和废弃物管理法》中明确了各个环节的直接负责人以及相关的责任。培训与监督工作属于社区的责任，以日常生活垃圾的收集、运输和处理为主要责任，并且与居民进行直接交流。在实践中，新搬入一个小区的居民，会由社区工作人员就本社区的生活垃圾分类和投放的具体要求及时进行通知，并对其进行生活垃圾分类的指导和训练。[10]

（三）中德城市生活垃圾分类投放责任主体比较

在生活垃圾的投放上，我国和德国都有涉及政府、居民、社区管理责任人等多种主体[10]。然而，我国在生活垃圾分类投放责任主体方面存在以下问题：一是我国在国家层面没有对生活垃圾管理责任人进行相关规定，而德国在国家层面的立法中明确了各个环节的直接负责人及其相对应的责任。二是我国在《固废法》中规定发布生活垃圾分类指导目录的部门隶属于设区的市，该指导目录发布的层级相对较低，作为指导性目录来说权威性不够，导致全国各地分类的差异性较大。三是我国垃圾分类投放的管理部门较分散，而且缺少统筹的机构，会限制开展垃圾分类工作的运行效率[5]，而德国联邦政府、各州的联邦环境局以及指定的主管机关各司其职，高效执行生活垃圾分类等相关工作。例如：我国生活垃圾分类管理的组织和协调工作由环境卫生行政主管部门管理，不合理投放带来的环境问题由生态环境主管部门管理。四是国内许多城市的生活垃圾分类依然存在“走过场”的问题。尽管大部分地区都配备了分类垃圾箱，但大部分居民对生活垃圾分类意识缺乏，导致人们对分类投放的参与度并不高[11]，而德国居民的生活垃圾产生量与费用挂钩，居民对生活垃圾的投放更为重视。

三、中德城市生活垃圾分类标准比较

（一）中国城市生活垃圾分类标准

1.顶层分类标准模式

2017年《生活垃圾分类制度实施方案》采用“三分法”的标准对生活垃圾进行分类，分为易腐垃圾、有害垃圾和可回收物三类。[12]2019 年住建部出台的《生活垃圾分类标志》，将垃圾划分为有害、可回收、厨余及其他四大类，将其作为生活垃圾分类的基本标准。此外，《生活垃圾分类制度实施方案》规定，对有害垃圾必须实施强制分类，一些家庭日常使用的产品，其化学配方在很大程度上是未知的，如清洁产品、自我护理产品和药品等，这些产品产生的额外化合物达到一定浓度时，可能会造成严重的环境和公共健康损害。[13]目前我国的法律法规虽然对有害垃圾投放标准和数量的设置存在部分原则性规定，但强制性不够。

2.各地垃圾分类的标准

从2019 年起，全国各地市陆续出台了生活垃圾分类标准。当前46 个试点市的生活垃圾分类主要有三种不同的标准：三分法、四分法和五分法。[14]调查显示，大部分地区采用的是四分法，[15]如北京市与长沙市。《上海市生活垃圾管理条例》提倡垃圾的干湿分类，“湿垃圾”是指“厨余垃圾”，但在分类中没有使用四分法中的“厨余垃圾”概念，而是表述为“易腐垃圾”。《杭州市生活垃圾管理条例》也使用“易腐垃圾”的表述。

（二）德国城市生活垃圾分类标准

1.顶层分类标准模式

德国在1996 年制定的《循环经济与废弃物管理法》中将生活垃圾分为有机垃圾、轻质包装、纸制品、玻璃制品以及其他生活垃圾五大类，在顶层设计上统一了垃圾分类的标准。德国对城市固体废物垃圾桶的分类有较为全面的规定，一般将其称为“三桶模式”和“五桶模式”。前模式收集定期产生的垃圾，即不能回收的垃圾由黑色垃圾桶收集，厨余垃圾由褐色垃圾桶收集，包装废弃物则由黄色垃圾桶收集。[16]而后模式则是在前模式的基础之上，加入了两类不定期回收的垃圾桶，即蓝色垃圾桶收集硬纸板和废纸，白色或者绿色的垃圾桶则用来回收无色的玻璃和彩色的玻璃碎片。[17]德国对于大型废弃物的处理也有专门的规范，住户可以在网上提交申报表，然后由环卫公司安排专人来回收。[3]此外，有害垃圾也设定专门的回收通道。

2.各地区垃圾分类标准

德国很多大城市对生活垃圾的分类精细到了二级或三级甚至更细的标准。一级标准是进行大类的划分，二、三级标准是对每一个大类的具体内容进行二次分类。以德国莱比锡市为例，其将城市废弃物划分为九大类，其中金属及塑料废弃物中又分为三类作为二级标准，即金属、塑料和复合材料，再往下是三级更具体的分类，比如勺子、叉、罐属于金属制品，玩具、牙刷属于塑料制品等。[18]

（三）中德城市生活垃圾分类标准比较

可以看出，德国的垃圾分类标准与我国有相似之处，都是属于简单型分类模式，但德国在“简单”分类模式下的分类标准更加详细具体，通过多级标准的模式，提高了分类效率。从顶层设计上来看，德国在《循环经济与废弃物管理法》中将生活垃圾分为五大类，而我国的《生活垃圾分类标志》以及《生活垃圾分类制度实施方案》对生活垃圾的分类标准不统一，如果在顶层设计上存在分类标准不统一的问题，那将任意一个标准运用到实践中都或多或少会产生分歧。从各地区的分类标准上来看，生活垃圾分类标准的命名比较混乱。有些地方使用了“易腐垃圾”这种与国家标准不符的表述，名称不统一会导致生活垃圾进行跨地域的分类投放时，人们花费更多的时间和精力，进而影响人们投放的积极性。[19]

四、中德城市生活垃圾分类投放主体法律责任比较

（一）中国城市生活垃圾分类投放法律责任

中国城市生活垃圾分类制度的法律责任，主要集中在责令改正以及罚款的处罚幅度方面。对于随意倾倒生活垃圾的行为，我国《固废法》在第111 条规定对单位的罚款金额在5 万元到50 万元之间，而对个人并没有规定具体的罚款金额；《城市市容和环境卫生管理条例》没有规定具体的补救措施以及罚款金额；而《城市生活垃圾管理办法》规定单位罚金在5000 元到5万元之间，个人的罚金在200 元以下。地方性法规在处罚金额上基本都有明确的规定。

（二）德国城市生活垃圾分类投放法律责任

德国在《循环经济和废弃物管理法》中对混合危险废弃物、废物未被及时处理以及未任命废物管理人员等处罚作出相关规定，处罚力度非常大。

表3 德国《循环经济和废弃物管理法》的部分规定

德国《明星周刊》报道，几年前，德国萨克森安哈特州一座居民楼的9 户居民因不按规定投放垃圾，收到了1700 欧元（折合人民币约13000元）的罚款单，由于不能断定具体是哪家所为，因此所有住户都要分摊罚款。德国为了有效实行垃圾分类，采用“连坐式”的处罚办法，当垃圾回收公司的工作人员发现某个地方的垃圾多次没有按照规定进行投放，就会向社区的物业服务管理人员和所有住户发出警告信，若警告无效则会提高整片居民区的罚金。而且，德国对于任意投放垃圾的行为处罚力度大，例如德国部分地方立法规定，任意丢弃2公斤以下的固体废弃物或2 升以下的液体垃圾，处35～80 欧元（折合人民币大约270～625 元）的罚金；重逾2 公斤或2 升者，处以80～320 欧元（折合人民币大约625～2500 元）的罚金。再比如巴伐利亚州，乱扔有害垃圾、废弃旧家具，罚金可达3000 欧元（折合人民币大约24000元）。[20]

（三）中德城市生活垃圾分类投放法律责任比较

德国无论是在处罚力度还是处罚方式上，都有值得借鉴的地方。第一，德国各地方对生活垃圾的任意投放以及对有害垃圾随意处置的行为处以较高额度的罚款。《长沙市生活垃圾管理条例》第56条对同样的违法行为，规定的是个人处罚金额在200元以下，可以看出我国在地方性法规中对该行为的处罚力度较小，若违法成本较低，则会降低惩罚制度的威慑力。第二，我国《固废法》关于随意倾倒生活垃圾的行为对单位处以5 万到50 万元的罚款，而《城市生活垃圾管理办法》中对于同样的行为，对单位处以5000元以上5万元以下的罚款，可以看出部门规章的处罚标准与上位法不统一，会使部门规章因属下位法而失去法律效力。[21]第三，对没有在规定地点按时分类投放生活垃圾的违法行为，德国在《循环经济和废弃物管理法》中对各个违法行为都有明确的罚金规定，而我国的《固废法》和《城市市容和环境卫生管理条例》都没有关于个人罚金的具体数额，虽然对于自由裁量来说空间较大，但处罚金额内容的空白容易对后续执法工作的开展带来难度。第四，当社区出现任意投放生活垃圾的行为，却无法确定具体投放责任人时，德国采取“连坐式”的惩罚措施，这一制度设计促使居民之间相互约束，有利于生活垃圾分类投放的实施，而我国目前没有法律对此进行强制性的规定。

五、完善我国城市生活垃圾分类投放法律制度的建议

（一）健全城市生活垃圾分类管理相关立法

城市生活垃圾投放是城市生活垃圾分类里面一个极其重要的源头环节，德国《循环经济与废弃物管理法》是一部关于垃圾处理的核心法律，里面详细规定了城市固体废弃物分类方法和法律责任的具体内容。因此，要对我国已经出台的法律法规进行完善。一是将生活垃圾分类投放的相关内容写入《环境保护法》。二是在《固废法》中统一城市生活垃圾分类标准，规定强制分类投放，并规定鼓励农村积极参与生活垃圾合理分类投放。三是在《生活垃圾分类制度实施方案》中将强制实施范围扩大至全国各城市[15]，而不是局限于重点城市，在《城市市容和环境卫生管理条例》中对生活垃圾分类投放的相关内容进行规定。四是将城市生活垃圾分类标准和公众参与的相关内容加入《城市生活垃圾管理办法》当中。

（二）理顺城市生活垃圾分类投放责任主体之间的关系

在分类管理生活垃圾投放的过程中，要明确各类主体在生活垃圾投放阶段应承担的责任。第一，我国应该在国家层面出台一个生活垃圾的指导目录，不该赋予设区的市此项权力，要由出台《生活垃圾分类标志》的住建部门来发布，提高生活垃圾分类指导目录的权威性。第二，确立垃圾分类管理的统领机构。我国可以将垃圾分类工作的统筹机构定为生态环境主管部门，并将其他部门的相关责任理顺，提高垃圾分类工作的运行效率。[5]第三，居民、消费者应在日常生活中秉持绿色生活理念，减少生活垃圾的产生，按照政府部门规定分类投放，在未能按时履行投放义务时应积极主动承担责任，接受处罚。第四，在国家层面的立法中加入管理责任人制度。参照我国地方性法规中关于生活垃圾管理责任人的规定，应在顶层设计中规定管理责任人的管理范围和内容。还可以借鉴德国的做法，管理责任人可以对新入住的居民进行分类培训，规定每个责任人的监管范围，将培训落实到每一户每个人。[12]

（三）建立基本统一的垃圾分类标准

中国和德国城市生活垃圾分类的模式都属于“前端简单，后端精细”。中国可以在前端垃圾投放分类模式上学习德国的“简单”之下的“精细”。但我国应该有自己独特的模式：第一，统一顶层设计的分类标准。应当按照住建部出台的《生活垃圾分类标志》中“四分法”的标准对生活垃圾的分类标准进行统一。这种模式，可以使生活垃圾的分类更细致，可行性更高。第二，统一各地区生活垃圾分类标准的命名，沿用上文中“四分法”的命名模式。这既与大部分区域的生活垃圾分类标准管理模式相适应，又能防止因各种分类标准并存而产生的混乱局面，在总体上减轻居民进行分类时的识别压力。[21]

有害垃圾精细分类要制定相应的标准，在日常的垃圾分类过程中，要加强对有害垃圾进行特殊分类的监管，这样可以避免有害垃圾和其他垃圾接触从而产生不可逆的影响。[12，21]在法律中也要明确有害垃圾分类，并对不同标准数量设置不同的处置措施，对乱投放有害垃圾的情况做到有法可依，违法必究。

（四）完善分类投放的主体法律责任

对实施垃圾分类管理时出现的违法违规行为，我国要加大违法行为的成本，对公众的不道德行为产生强有力的约束。首先，以《固废法》为准，修改《城市生活垃圾管理办法》中单位罚金的部分，使下位法与上位法保持一致，确保法律体系的正常运行。其次，要提高随意丢弃生活垃圾的违法成本。如：对于初次违法且处罚是警告且限期改正的，首次可处以较低的罚款；但对于屡次违法的累犯，可以叠加罚金来提高累犯的违法成本。[21]最后，根据上文德国萨克森安哈特州对无法确认责任人的做法以及德国采取的“连坐式”惩罚措施，结合我国《民法典》中高空抛物无法确认责任人的相关规定，对我国居民楼中垃圾任意倾倒而没法确认责任人的情形和法律责任，应当在《固废法》中进行规定。