黄河流域环境服务业高质量发展的法治化建设

刘昊

摘要：环境服务业具有公共利益和经济利益的双重利益属性，其法治化逻辑是以高水平行业法治推动行业自身的高质量发展，进而提升人民群众的生活质量和水平。上述逻辑的生成基础是以“两山论”为核心的绿色发展观，以“黄河流域生态保护和高质量发展”为纲领的政策观以及以《黄河保护法》为彰显的法制观。当前黄河流域环境服务业的法治化发展面临规范体系缺乏系统性、环境行政法律专业性不足以及区域针对性阙如的问题。要通过提升环境服务业法律体系构建的系统化程度，强化环境行政法律与其他部门法之间的协同，发挥地方性法规和规章的“小快灵”优势，为高质量发展创造良好法治环境，助力提升黄河流域生态保护和高质量发展的能力和水平。

关键词：黄河流域；环境服务业；高质量发展；法治化

中图分类号：F719      文献标识码：A      文章编号：1672-6359（2024）01-0090-07

黄河流域环境服务业的高质量发展需要在法治的轨道上运行。2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》（下称《黄河保护法》），并于2023年4月1日正式施行。《黄河保护法》是国家“1+N+4”环境保护法律体系中极为重要的一环，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循和行动指南。值得注意的是，新颁布的《黄河保护法》在设置大量限制性规范的同时，也制定了许多与环境服务业相关的鼓励性条款，第16条“国家鼓励、支持开展黄河流域生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙运动与调控、防沙治沙、泥沙综合利用、河流动力与河床演变、水土保持、水文、气候、污染防治等方面的重大科技问题研究”；第101条“国家实行有利于节水、节能、生态环境保护和资源综合利用的税收政策，鼓励发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，为黄河流域生态保护和高质量发展提供支持”等等。环境服务业是环境保护产业的重要组成部分，《黄河保护法》鼓励公私主体投身环境服务业的做法值得称赞。但从实际情况来看，黄河流域的自然条件存在难以克服的先天不足，经济发展遇到的突出矛盾颇多，其环境服务业高质量发展的潜力和支撑相较于长江流域而言存在较为明显的劣势，《黄河保护法》作为重要流域法的保障能力和管理效能面临严峻考验。

一、黄河流域环境服务业高质量发展的法治化认识

随着生态文明建设的不断推进，环境服务业在环保产业中所占比重不断得到提高，已成为实现环保产业业态转型的重要途径。[1]根据《2022中国环保产业发展状况报告》，2021年沿黄九省（区）环境服务业企业已达5459家，业务营收已逾2000亿元人民币，企业经营状况总体向好，高质量发展的良好趋势初显。法治作为治理能力和治理体系的重要依托，势必要在黄河流域环境服务业高质量发展中承担保驾护航的重任，为黄河流域综合治理能力的提升和治理体系的完善贡献力量。

（一）黄河流域环境服务业高质量发展的法治化概念解构

黄河流域环境服务业高质量发展的概念包括黄河流域、环境服务业以及高质量发展三个重要方面。《黄河保护法》第2条规定，黄河流域是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。《黄河保护法》并未就环境服务业作出明确定义和体系化的规定，但也已基本涵盖了政策层面对环境服务业界定的范畴。政策层面的环境服务业由环保总局（现生态环境部）在2000年印发的《全国环境保护相关产业状况公报》中被首次定义为与环境相关的服务贸易活动，具体分为环境技术服务、环境咨询服务、污染治理设施运营管理、废旧资源回收处置、环境贸易与金融服务、环境功能及其他环境服务六类，而这六类服务的类目在《黄河保护法》中均有所涉及。高质量发展的内涵包括高质量的供给、高质量的需求、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配以及高质量的经济循环六个方面的内容。[2]具体到环境服务业而言，高质量发展就是要进一步挖掘和激发环境服务业的发展潜力和市场活力，不断优化服务模式，拓宽服务领域，增加服务供给，着力提升服务经济社会发展的能力和水平。而所谓法治化建设则是指在特定领域内构建以法律为基础的综合治理方案，并由该治理方案负责引导该特定领域的未来发展既能够合法合规，也实现繁荣稳定。结合上述论述可知，黄河流域环境服务业高质量发展的法治化建设就是要让黄河流域环境服务业的发展进入到科学化、规范化、系统化的法治轨道当中，并基于行业发展的需求、特点以及规律，营造适合其实现高质量发展的法治化营商环境。

（二）黄河流域环境服务业高质量发展的法治化范畴界定

法治视野下的黄河流域环境服务业高质量发展是有所侧重的概念体系，该概念体系的范围并不与政策层面的环境服务业概念相一致，而是具有法治层面的特殊考量。首先，《黄河保护法》的规制重点是黄河流域内的生态环境保护，而政策视野下的环境服务业更多的还是属于产业经济发展的经济学范畴，因而在《黄河保护法》中常见一些对环境服务业的鼓励性法条，却罕见严格规制环境服务业发展的强制性规定。其次，《黄河保护法》对环境服务业的规定更多的是强调行政主体的参与，并对这些行政主体作出了相对细致的工作安排及责任划分，而社会力量参与黄河流域环境服务业的规定则相对模糊，缺乏明确的行为引导。最后，《黄河保护法》对环境服务业的规定相对较为松散，并未采取专章专节的方式对环境服务业予以系统化的规制，而是根据各项环保工作的门类予以补充规定，且并未形成可以归纳和总结的常态规律。通过以上可以看出，法治视野下的黄河流域环境服务业高质量发展强调的是环境保护的关键性和基础性，即环境服务业必须是以行政主体参与的环境行政管制为核心，由黄河流域生态保护的行政工作和责任来决定环境服务业开展的目的、内容以及运行机制。出现这一现象的主要原因一方面在于黄河流域的環境服务业在法治层面具有显著的公共利益属性，并且显著强于其经济利益的属性，而法律对高位阶的公共利益必须要优先和重点保护；另一方面在于法律对于产业经济发展的作用主要体现为引导和监管等辅助性的作用，环境服务业高质量发展的核心动力主要依赖的还是市场自身的机制和体系。[3]因此，环境服务业高质量发展的法治化范畴并不是强调通过法律来强行干预行业的发展，而是基于法律规则、逻辑以及机制，实现以政府为主导、各经营主体广泛参与的行业“共治”格局。

（三）黄河流域环境服务业高质量发展的法治化逻辑

高水平法治是高质量发展的重要保障，黄河流域环境服务业高质量发展需要以高质量的法治建设提供坚实保障，将黄河打造为流域人民的“幸福河”。《黄河保护法》作为专门性的流域治理法，对黄河流域环境服务业高质量发展的法治化建设具有统领全局的作用，该法的保障作用主要体现在以下三个逻辑层面。第一个层面是保障流域内的生态安全。这也为流域内环境服务业的高质量发展提供了两项最基本要求：绝对不能以破坏流域内的生态环境为代价；必须服务于流域内的生态保护。第二个层面是保障行业发展。环境服务业的经济利益属性乃是该行业存在和发展的基础属性，行业的高质量发展离不开政策和资金的支持，而《黄河保护法》明确了环境服务业资金技术扶持的各项产业政策，为行业实现高质量发展提供了积极的发展预期。第三个层面是提升流域内人民群众的生活质量。一方面，环境服务业内部门类齐全，既有智慧密集型服务产业，也有劳动密集型服务产业，可以为流域内人民群众提供大量高质量的就业机会；另一方面，环境服务业解决的是流域内的各类生态环境问题，改善流域内的生态环境是其产业高质量发展的必然伴生效果。由此可知，黄河流域环境服务业高质量发展的法治化逻辑是以高水平行业法治推动行业的高质量发展，再以行业的高质量发展提升流域内人民群众的生活质量和水平。

二、黄河流域环境服务业高质量发展的法治化基础

充分发挥法治在黄河流域环境服务业高质量发展中的功能和作用，能够为该行业的健康稳定发展提供重要的法治支撑，进而有效提升黄河流域依法综合治理的能力和水平。

（一）黄河流域环境服务业高质量发展的理论基础

2005年，习近平同志第一次提出了“绿水青山就是金山银山”的论断。[4]“绿水青山就是金山銀山”的完整表述为：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[5]“两山论”是生态文明建设的重要指导原则，是协调平衡生态保护与经济发展之间紧张关系的处断规则，是统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的核心理论。黄河流域的环境服务业既服务于流域内生态保护的工作大局，也是经济高质量发展的重要组成部分，因而其法治化的进程也应严格恪守“两山论”指导下的绿色发展观。“两山论”视域下的环境服务业属于优质的绿色产业，既能服务于流域内的生态环境的保护工作，又能推动流域内各区域经济结构的绿色升级，当然成为“两山论”付诸实践的重要行业样板。因此，黄河流域环境服务业高质量发展的法治化应当秉持生态优先的前提不动摇，在保障黄河流域生态环境绝对安全（底线安全）的情况下，同时也要对其行业的政策、法律以及制度予以鼓励性或保障性的扶持，充分激活该行业的市场发展活力，激发社会资本参与的热情。

（二）黄河流域环境服务业高质量发展的政策基础

黄河流域生态保护和高质量发展是一项重大国家战略。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时发表重要讲话，强调要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。[6]根据上述重要讲话的精神，2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下称《纲要》），要求以此作为当前和今后一段时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件。《纲要》要求各级政府要在黄河流域内环境服务业的发展中积极提供基础设施、政策制度以及法律法规方面的支持与保障，既要主动参与该行业的发展进程，也要履行好对该行业的引导、服务以及监管责任。从政策类型来看，推动黄河流域环境服务业高质量发展的政策可以分为生态保护政策和产业扶持政策两种类型。生态保护政策意在践行“生态保护”之重任，产业扶持政策意在实现“高质量”发展的目标，两类政策协同并进，共同服务于流域内环境服务业的高质量发展工作。从参与主体来看，黄河流域环境服务业是政社合作的重要场域，行政主体和社会主体在行业的发展中分别发挥各自的功能，履行各自的责任，共同推进生态保护和行业高质量发展。所以，政策基础是法治化建设的重要依据和经验总结，黄河流域环境服务业高质量发展的法治化建设势必要依托上述生态保护政策和产业扶持政策，也必须在统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的工作中具体展开。

（三）黄河流域环境服务业高质量发展的法制基础

《黄河保护法》的出台为黄河流域环境服务业高质量发展提供了更加专业的法制保障。环境服务业在基础性、综合性的环境法律《环境保护法》中已有所涉及，而作为重点流域法的《黄河保护法》又对其中的部分内容予以了针对性的细化，勾勒出了黄河流域环境服务业发展的法治化蓝图。在刑法领域，2020年颁布的《刑法修正案（十一）》在原《刑法》第338条的基础上新增了“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”，作为处七年以上有期徒刑，并处罚金的情形，明确了包括黄河在内的重点流域在我国生态环境体系中的重要地位。除此之外，污染环境罪的司法解释还就环境污染的第三方治理、环境影响评价、环境质量监测的刑事责任予以明确。在民商法领域，《民法典》的颁布明确了有利于节约资源、保护生态环境的绿色原则，就环境领域的确权、侵权以及合同所涉及的环境服务事项予以详细规定，而《公司法》《保险法》《合伙企业法》《海商法》《破产法》《票据法》等商事法律法规也为黄河流域环境服务业的高质量发展提供了基本的制度运行规范。

除了上述国家法律之外，黄河流域各省区的地方立法工作也为环境服务业的高质量发展提供了法律保障。比如河南省《黄河管理条例》第7条第一款规定：“黄河河道保护治理费用按照政府投入和受益者合理承担相结合的原则筹集。”第二款规定：“鼓励和倡导社会组织、个人等社会力量以慈善捐赠、志愿服务等方式开展河道保护治理公益活动。”又如山东省《黄河三角洲生态保护条例》第44条规定：“黄河三角洲所在地县级以上人民政府应当建立社会资本参与的多元化投资融资机制，支持社会资本参与黄河三角洲生态保护与修复工程。”从目前来看，各省区均已依照《黄河保护法》制定或计划制定与之相配套的地方性法规和规章，这为黄河流域环境服务业高质量发展的法治化建设提供了重要法制基础。

三、黄河流域环境服务业高质量发展的法治化困境

当前我国环境服务业已经发展到了相当庞大的规模，尤其是地处黄河流域的山东省、河南省以及四川省的环境服务业已经成为各自区域的重要支柱性产业，部分头部企业的服务范围甚至覆盖到流域以外的其他省份。不过，黄河流域环境服务业虽然发展规模不断扩大，但由于与其配套的法治化建设并未能够及时地跟进和完善，导致其发展的质量和水平难以得到充分的保障。

（一）系统性缺失限制法律体系整体效能的发挥

法治建设是一个系统性的工程，包含多方面的工作、任务、要素和环节，这些部分相互关联、相互影响，构成一个复杂变动又系统完备的统一整体，因而必须从系统整体的觀念上综合考虑法治建设各个部分之间的普遍联系，做好整体谋划、统筹部署、协调推进，更加注重系统性、整体性、协同性。[7]环境服务业的发展在政策领域已经较为成熟，尤其是《纲要》中对环境服务业的布局和规划已相当细致和完善。但从当前的环境行政法律框架来看，虽然诸多法律法规在文本中已经提及了环境服务业的相关内容，但从其各自规范的内部体例上来看，更多的还是表现为一个松散且缺乏逻辑的概念体系而非规制体系，各自规范之间也没有明显的统领、指导或者并列的逻辑关系，而环境行政法律之外的其他法律规范也面临着与之相同的尴尬局面。

（二）专业性不足掣肘环境行政法律的监管参与

黄河流域环境服务业高质量发展需要环境行政法律的深度参与，但环境行政法律是生态环境治理的专业法律，在规制具有产业经济性质的环境服务业方面却并非专业。《黄河保护法》试图强化对流域内环境服务业的制度创建和法律监管，但并未就具体的相关细节进行展开，而鼓励性条款出现得过于频繁。法律文本中的鼓励性条款有其存在的积极意义，但同时也存在实施体系不完善、实践适用性不足以及法律救济困难等固有缺陷。包括《黄河保护法》在内的环境行政法律在涉及到其他领域专业性较强的问题时，普遍存在“底气不足”的情况，主要原因就在于生态环境治理的长期性、复杂性以及艰巨性的特质，使环境行政法律的立法者在制定专业性较强的强制性法律规范时稍显保守。环境行政法律的专业性不足会导致三个递进的矛盾产生：一是专业性不足将会导致环境行政法律在环境服务业治理中的地位和功能弱化，使其难以匹配作为执法主体的行政机关对监管法律资源的迫切需求；二是行政机关常以发布技术标准或行业指导规范的方式弥补环境行政法律的专业性不足问题，但技术标准和行业指导规范的变动性较大，也不具备法律法规的强制力；三是在环境行政法律资源不充足、变动性标准和规范频出的情形下，行政权的行使存在一定的滥用风险。所以，行政机关对黄河流域环境服务业监管需要基于较强专业性的环境行政法律。

（三）针对性阙如妨碍行业向高质量发展的转型

环境服务业具有产业经济属性，对流域内各区域的经济发展水平也有着较高的要求。山东省、河南省以及四川省的环境服务业发展就明显好于流域内的其他省份，这得益于这几个省份在经济建设方面的基础性优势。《黄河保护法》作为黄河流域治理的专门性法律，在环境服务业如何高质量发展层面并未提出基于流域特色的针对性规定，尚未考虑不同流域之间、不同区域之间的生态、经济以及社会方面的差异，难以发挥法制建设对行业发展的导引、规范以及保障作用。所以，黄河流域环境服务业的高质量发展需要基于流域内的基础自然和经济条件制定具有流域、区域特色的法治化建设方案，引导推动该行业由低质量发展向高质量发展转型。

四、黄河流域环境服务业高质量发展的法治化路径

黄河流域环境服务业需要完善的法治来保驾护航。以《黄河保护法》为核心的流域治理规范体系已经基本建立，在环境污染综合治理、自然资源集约利用以及生物多样性保护等方面发挥了重要作用，但该规范体系在环境服务领域依然还处于“摸着石头过河”的初步阶段，所以有必要就环境服务业法治化面临的困境探求解决方案，推动该行业实现高质量发展的目标。

（一）努力提升环境服务业法律体系构建的系统化程度

《黄河保护法》是黄河流域综合治理的基本法，流域内环境服务业高质量发展的法治化建设势必要在该法所预设的法律框架之下开展。建议在近期立法规划中增加《环境产业促进法》的编纂，并将环境服务业作为环境产业的重要内容予以系统性规定。在《环境产业促进法》中系统规定环境服务业的规制目的、主体、程序以及责任能更好地帮助行政和司法人员识别《黄河保护法》中关于环境服务业发展的对应内容，进而激活因体系性不足而受到限制的法律条款，形成体系化的法律规范体系。在远期立法规划中，建议将《黄河保护法》中关于推动环境服务业高质量发展的各项鼓励性和确认性的规定统一纳入到第七章“促进高质量发展”之中，而将保障性和干预性的规定整合到第九章“保障与监督”之中。可以预见的是，随着我国生态文明建设逐渐走向成熟和完善，绿色发展的理念深入人心，类似于《环境产业促进法》这类推动生态经济高质量发展的法律规范将会陆续进入立法规划当中，而《黄河保护法》也将会在不断的理论和实践考验中逐渐完善，进而提升黄河流域环境服务业法律体系的系统性程度。

（二）着力强化环境行政法律与其他部门法之间的协同

《黄河保护法》属于环境行政法律，要考虑增强其与经济行政法律、刑事法律以及民事法律之间的协同合作。首先，《黄河保护法》在下一阶段的修订中可以尝试在环境服务业的鼓励性条款之外，逐渐增加强制性规范的规模和比重，给予其他部门法介入的理论空间。其次，经济行政法律需要适当考虑就环境服务业制定专门的经济行政规范，与环境行政法律一道形成行政法层面的规范合力，以提升对包括黄河流域在内的重要河湖水域环境服务业的监管能力和水平。复次，刑事法律中关于对“国家确定的重要江河”的污染认定可以参照《黄河保护法》对黄河流域生态保护的规定，而与环境服务业发展密切相关的职务犯罪、经济犯罪的刑法规制，也应然可以成为《黄河保护法》参与环境服务业治理的有力保障。最后，《民法典》绿色原则和条款既明确了环境服务业社会参与主体参与民商事活动的行为导向，增强了社会主体参与环境服务业的积极性和规范性，同时也赋予民众对环境服务业发展过程中产生的侵权行为的民事救济权利，有力弥补环境行政法律在私益救济中的劣势。综上所述，提升环境行政法律的监管参与程度需要其自身不断增加针对黄河流域环境服务业监管的强制性法律规定，并在此基础上加强与经济行政法律、刑法以及民法之间的联系，协力形成各负其职、各自履责的专业化法律监管体系。

（三）充分發挥地方性法规和规章的“小快灵”优势

《黄河保护法》对流域内的重点生态枢纽予以了重点关注，比如三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库库区等特殊区域，均基于区域生态条件的差异性制定了针对性的生态保护方案，体现了全面且有重点的流域生态综合治理思路。黄河流域环境服务业的发展也因为区域间经济发展差距较大的现实情况而存在不够均衡的问题，急需配置基于区域差异性而制定的针对性的行业法治化方案，但借由《黄河保护法》来对每一个地方行政区域作针对性的制度设计显然又是不现实的。因此，建议围绕《黄河保护法》构建高质量的地方立法配套体系，充分发挥地方性法规和规章“小快灵”的优势。地方性法规和规章的优势体现在：一方面地方立法能够根据地方实际情况制定符合地方环境服务业发展的法规规章，既提升地方政府职能部门的规范性，也利于社会参与主体自身的合规建设；另一方面地方立法能够积极贯彻落实国家政策和上位法律关于环境服务业的各项重要部署和要求，将具有较强普遍性和指导性的政策与上位法律在各地方充分激活。

在地方立法的过程中，立法主体还需要对以下三个遵循予以重视：第一，严格遵循国家政策和上位法对环境服务业发展所作的基础性规定，地方法规和规章不得与国家政策和上位法发生冲突；第二，严格遵循黄河流域综合治理的系统治理观，各区域之间相互学习共同进步；第三，严格遵循科学立法的基本原则，拓宽社会力量参与立法的渠道，让更多的专业人士参与到环境服务业的法治建设之中，以高质量地方立法推进行业高质量发展。

参考文献：

[1]陈鹏，逯元堂.促进环境服务业发展的模式和机制创新[J].中国人口·资源与环境，2014（11）：45-47.

[2]李伟.高质量发展有六大内涵[N].人民日报（海外版），2018-01-22（3）.

[3]张尤佳，李金玲，张瑞.我国环境服务业法治化之路径研究[J].天津大学学报（社会科学版），2016（1）：55-59.

[4]张森年.习近平生态文明思想的哲学基础和逻辑体系[J].南京大学学报，2018（6）：5-11.

[5]习近平.在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时的答问[N].人民日报，2013-09-08（1）.

[6]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J].求是，2019（20）：4-11.

[7]周佑勇.推进全面依法治国必须坚持系统观念[N].光明日报，2022-11-18（11）.

（责任编辑：胡爱敏）

Legal Construction of High-Quality Development of Environmental Service Industry in Yellow

River Basin

LIU Hao

（Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 451464）

Abstract： Environmental service industry has dual attribute of public interest and economic interest， and its rule of law logic is to promote the high-quality development of the industry itself with high-level industry rule of law， and then improve the quality and level of life of the people. The above logic is based on the green development concept with the “Two Mountains Theory” as the core， the policy concept with the “ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin” as the program， and the legal concept with the Yellow River Protection Law as the highlight. At present， the legal development of environmental service industry in the Yellow River Basin is faced with the problems of lack of systematic regulation system， lack of professional environmental administrative law and lack of regional specificity. It is suggested to enhance the systemization of the construction of the legal system of environmental service industry， strengthen the coordination between environmental administrative laws and other departmental laws， give full play to the advantages of local laws and regulations， create a good legal environment and improve the ability and level of ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.

Key words： Yellow River Basin; Environmental Services; High-Quality Development; Legalization