要素流动对城乡融合发展的影响研究*——以长三角地区为例

何红光，李雅君，戴振阳，林倩茹

（1.浙江农林大学经济管理学院，杭州 311300；2.浙江农林大学暨阳学院，浙江 绍兴 311800）

一、引 言

中国改革开放后，长三角地区实现了跨越式发展，并凭借其政策和地理位置优势，成为全国最具活力、最开放和最具创新能力的区域之一。随着长三角一体化上升为国家发展战略，其经济的可持续、高质量、一体化发展备受关注。尽管长三角地区的城乡发展位于全国前列，但其区域城乡发展不平衡、不充分问题仍然十分严峻，城乡居民生活水平差距依然存在，城乡间要素流通不畅是阻碍城乡融合发展的关键问题之一。众多学者研究表明，只有在城乡要素自由流动与共享的基础上，才能实现城乡协调发展（刘彦随，2018；杜国明等，2021）。因此从城乡要素融合视角重塑新时代城乡关系是城乡融合发展的首要任务，对推动长三角一体化发展具有重要现实意义（刘明辉等，2019）。

近年来，我国农村快速发展的主要原因之一是农村地区要素流动范围的扩大。城乡要素流动是构建城乡发展关系的核心，在城乡发展全过程中起着至关重要的作用（刘春芳等，2018）。现有研究表明，要素流动与城乡融合发展关系密切，而城乡要素错配则是城乡发展不平衡和关系矛盾的主要原因之一（何仁伟等，2018；戈大专等，2020；周佳宁等，2020）。因此，突破城乡间要素流动的约束，缩小城乡发展差距，是城乡融合发展的重中之重（蔡秀玲等，2018）。同时，现有研究发现先进要素进入农村有利于缩小城乡差距（常野，2015），人力、物力、技术等要素流动促进了城乡融合发展（谢攀等，2015），但由于长期的城乡二元分割制度，城市和工业优先发展等限制了城乡间要素自由流动，城乡发展差距愈来愈大。因此，畅通要素在城乡间的双向流动通道亟需打破二元结构，进一步检验政策偏向在要素流动影响城乡融合中的作用，优化城乡发展政策，是实现城乡深度融合发展的重要前提。

基于此，本文采用熵值法对长三角地区41个市的城乡融合发展水平进行测度，并采用普通最小二乘法（OLS）分析长三角地区城乡间各要素流动及其对城乡融合发展水平的影响以及城市偏向政策在其间的调节效应，以期能为地方政府提供政策参考，并为城乡互促共进提供理论支撑。

二、要素流动对城乡融合影响的理论分析

（一）要素流动理论

要素流动是指不同要素（如土地、劳动力、资本等）在区域内或区域间的流动，可以带来经济效益和社会效益，如促进资源配置与区域发展、改善劳动力就业等；同时也带来了一些挑战，如不平等的要素配置、不平衡的区域发展、资本和劳动力的“脱钩”等。国内研究主要从要素流动与区域发展、经济增长的关系展开（孙军等，2010；赵儒煜等，2011；郭树清，2012；张治栋等，2018），多数认为要素流动促进了区域协调发展和经济增长；也有学者对不同要素流动的影响原因进行了深入分析，如户籍制度（蔡昉，2005）、就业差异和市场失序（都阳，2010）、资金流动（胡永平等，2004；黄文军等，2013）、土地收益受损（陈秋锋，2016；谢冬水，2017）、非农产业向乡村转移（杨一鸣等，2022）、信息要素流动等（赖春萍，1999；王家庭等，2023）。

自然状态下，各系统间的要素双向对等流动是实现最优要素配置的关键；要素流动效率较高时，区域差距不会继续扩大，有助于缓解城乡发展不平衡（张辽，2013）。然而，当缺少政策约束时，政府往往会干预要素配置的结构（余泳泽等，2018），导致要素错配的产生（谢攀等，2015）；其中某一要素的错配也会影响到其他要素的配置，进一步降低配置效率（毛文峰等，2020）。要素错配可能会形成短期规模效应，但长此以往危害更大；如果农村无法及时吸收城市要素的扩散，可能会导致回流效应，加剧城乡分化（常野，2015）。总的来说，要素流动不畅会降低要素配置效率，扩大区域发展差距。

（二）要素流动对城乡融合的影响

要素流动对城乡融合的影响主要体现在提高资源配置效率、优化要素结构和提升要素供给质量三方面（赵岩，2021）。其一，要素流动对城乡资源配置效率的影响。生产要素的逐利性促进了不同地区和行业之间资源流动，增强城乡间生产要素互补，提高生产率和经济产出，推动城乡空间、经济、社会、生态等方面的协调发展。如农村劳动力涌向城市改善了城市劳动力不足的问题，同时进城劳动力带着先进技术和经验回流农村，与农村地区生产要素相结合，促进城乡融合发展。其二，要素流动促进城乡产业结构的优化。当前要素流动主要呈现农村向城市单向流动的趋势，造成城乡要素结构失衡；乡村在承接城市产业转移中，会顺应当地实际选择发展优势产业，按照城乡产业功能实现资源要素的自由流动，使得产业结构实现分工协作、功能互补，有效促进产业升级与乡村产业结构调整，进而缩小城乡差距（杨一鸣等，2022；王向阳等，2020）。如资金要素在城乡间的流动恰好弥补了农村资金缺乏的短板，打破了乡村封闭独立的资金循环，极大地优化了资本的配置效率和布局结构，为加快城乡融合提供了资本支撑。其三，要素流动推动了要素供给质量提升。由于城市虹吸现象的存在，农村劳动力在向城市流动过程中，必然伴随其自身人力资本的不断积累和增值，最终推动整体劳动力供给质量的提升。城乡间高人力资本的劳动力流动可以促进知识的传播，带动知识和技术的溢出效应，推动城乡劳动生产率趋同，有利于城乡融合发展（常野，2015）。劳动力要素作为技术等要素流动的载体，在流动过程中，不仅可以为城乡融合发展提供高素质人才，还促进了先进技术和生产方式在城乡之间的传播，进而实现城乡间其他要素的畅通流动。

（三）政策偏向在要素流动与城乡融合间的作用

长期以来，城乡政策一直存在城市偏向，乡村在要素配置中处于相对弱势，影响农村劳动、资本等要素的流动与配置（Meng等，2017；郑宏运等，2020）。在城镇化进程中，大量农村要素单向流入城市，使得城乡分化、资源错配问题始终得不到解决（周佳宁等，2020），这需要通过政策措施促进要素配置的优化实现均衡的区域发展（毛文峰等，2020）。当缺少政策约束和制度限制时，政府会通过行政手段扭曲要素比价关系，而这种比价关系往往不利于乡村发展，进而引起要素错配（曾小溪等，2015；谢攀等，2015）。这不仅阻碍要素流动与集聚，而且可能导致要素配置效率低下和区域发展不平衡，拉大区域差距。因此，为了防止政府干预与市场失灵导致的要素错配，应尽快完善并形成有所为、有所不为、善于作为的有为政府，通过政府与市场的双向奔赴，最大程度弥补市场失灵导致的要素错配（杨新铭等，2023）。

三、数据收集与研究方法

（一）研究对象与数据说明

本文以长三角地区41 个城市作为研究对象，采用2012—2020 年41 个城市的面板数据，数据来源于相关省市历年统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报以及《中国城市建设统计年鉴》等，少数缺失数据以线性或均值插补法进行填补。

（二）城乡融合发展水平测度

1.评价指标体系

本文参考借鉴已有研究，结合理论分析、频度分析与专家咨询分析等方法选取具体评价指标，构建城乡“空间—经济—社会—生态”四个维度，采用“状态—对比—互动”三种指标类型以及若干基础指标构成长三角地区城乡融合发展水平评价指标体系。城乡空间融合反映了城市与农村两大系统在城乡间的交通、网络、平台等空间布局与建设状况，所以该维度从往来程度、信息化水平、商品贸易流通水平三方面选取指标测度；城乡经济融合在于促进资源共享和优化配置，使得城乡生产要素边际报酬均等，推进城乡经济协同发展（周江燕等，2014），因此该维度从经济总量、就业结构、收入与消费结构角度选取指标开展评价；城乡社会融合注重城乡公共服务水平的对等，故该维度从基础教育、医疗卫生和文化娱乐等方面选取指标进行衡量；城乡生态融合在于实现城乡生态系统之间的相互促进、相互支持和共同发展，因此该维度从节能减排、环境保护、绿化、能源消耗视角选取指标进行评估。只有实现多维融合，才能打破城乡对立的局面（方创琳，2022）。此外，上述评价指标除了仅表征地区综合发展水平的状态和互动类，还增加了对比类指标以反映城乡发展差异（见表1）。

表1 长三角41市城乡融合发展水平评价指标体系

2.测度方法

本文选择熵值法进行客观赋权。选取n年数据作为样本，选取m个评价指标，Xij表示第i年的第j个评价。步骤为：

第一步为消除不同属性指标量纲之差异，采用以下公式进行标准化处理：

第二步计算第j个指标下，第i年的特征比重：

第三步计算熵值：

第四步确定指标权重：

第五步测算城乡融合水平：

（三）要素流动对城乡融合影响的实证分析

1.变量选取

城乡融合发展的内在动力是城乡要素的流动和配置。城乡要素是指在城市和乡村中流动和配置的各种生产要素，包括人力资源、资金、土地、技术和产业等方面①参考自《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。。2022 年中央农村工作会议强调，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。由于难以对文化、思想等非实体要素的流动状况进行定量研究，自变量选择了以下五类：①土地要素流动。土地可以提供耕作、建设、开采等方面的资源，是实现城乡经济融合发展的重要基础。土地资源是城乡人口生存和生活的基础，是实现城乡居民基本住房和生活条件的保障。同时土地是城乡生态环境中的重要组成部分，可以提供生态系统的生产和服务功能，保障城乡生态环境的平衡和稳定。城乡间土地要素流动主要是农用地转移为非农用地，因此本文采用城市工商用地面积占总用地比重（Lnd）表示。②人力要素流动。人力资源是经济发展中的基本要素，也是城乡一体化发展的重要内容，目前人力要素流动的表现形式主要为农村人口向城市流动，这是城市化的结果。人力要素流动同时代表着知识、技术、理念和管理方法的流动。因此，实现人力要素合理流动对城乡融合发展尤为重要。为了衡量城乡间人力要素流动，本文使用人口城镇化水平（Ppl）来表示。③资金要素流动。资金要素流动是指资本、财务、金融等方面的流动，其对城乡经济融合具有重要意义。资金要素的流动能促进资源优化配置，将资金从资源短缺的地区流向资源丰富的地区，以提高资源的利用效率和经济效益，并能促进城乡产业融合，使得城市和农村的产业之间形成互动和支持关系，推动农业现代化和城市产业升级。通过财政资金的流动，可以实现城乡财政的互补和支持，为城乡发展提供稳定的财政支撑。但社会资金流动的数据获取难度大，因此本文采用城市市政建设固定资产投资（Cap），来表示财政资金要素的流动情况。④产业要素流动。城乡经济互促实现城乡居民报酬率和劳动率趋同是城乡融合的内在要求，可以通过城乡产业合理流动以顺应当地实际优化产业发展，产业结构做到分工协作、功能互补（杨一鸣等，2022）。为了反映城乡产业要素的流动程度，本文使用城乡非农产业值比（Indus）进行表征。⑤信息要素流动。信息要素的流动可以促进城乡科技创新的融合，推动城乡科技资源的互动和支持，为城乡企业和居民提供更多的科技支持和服务。本文采用电信业务收入（Info）表示信息要素流动。

考虑到政策制度在要素流动对城乡融合发展影响中的作用，只有在完善的市场机制和政策调控下，城乡要素才能实现平等交换、自由流动并得到最优配置，这样城乡融合发展才可以达到平衡。因此，本文选取城市偏向政策（Bias）作为调节变量来分析城乡要素流动对城乡融合发展影响过程中政策因素的作用，参考陆铭等（2004）的观点，采用政府预算内财政支出占国内生产总值比例来表征。

2.模型构建

本文采用普通最小二乘法（OLS）进行回归分析，以人力、土地、资金、产业、信息五个要素的流动作为自变量，以2012—2020 年长三角地区41 市的城乡融合发展水平作为因变量，以城市偏向政策为调节变量进行调节效应分析，最终确定全局尺度上对长三角地区城乡融合发展起显著作用的要素。

四、实证与分析

（一）长三角地区41市城乡融合发展水平测度结果

由熵值法测度出的长三角地区41市2012—2020年城乡融合发展水平如表2所示，本文借助ArcGIS中的自然间断点分级法，以2012、2015、2018、2020年为代表性年份，同时为探究新冠疫情对长三角地区城乡融合发展水平的影响，加入2019 年并与2020 年进行直观比较分析，将这5 年的41 市城乡融合发展水平划分为5类并绘制出五分位图（见图1）。

图1 长三角地区城乡融合发展水平空间分布

表2 长三角41市2012—2020年城乡融合发展水平

从空间维度来看，长三角地区整体城乡融合发展水平较高，大部分城市均已达到中度融合及以上层次。由图1 可知，长三角地区城乡融合发展水平在空间分布上存在较严重的不平衡，融合度较高的主要有苏州、无锡、南京、上海和杭州等城市，多分布在长三角东部沿海地区和中部地区。以这些城市为中心，城乡融合水平向北、南、西三个方向逐渐降低。杭州、宁波等浙江北部城市，尽管城市实力较强但未达到深度融合，这些地区往往城强乡弱，城乡差异较其他深度融合地区更大。而城乡融合发展水平低的地区主要集中在安徽省内经济发展程度较低的城市，如淮南、铜陵、滁州、阜阳等，这些区域城乡发展存在较大差异，二元结构特征突出。

从时间维度来看，2015年以前长三角地区的深度融合区域零星点缀，且基本集聚于苏州、无锡附近，2015 年以后深度融合区域开始连接成片，可见近年来长三角地区城乡融合发展初见成效。由图1可知，2020年以前长三角地区的城乡初步融合区域逐渐缩小而深度融合区域逐渐扩大，而2020年城乡初步融合区域相对于2019年扩大许多且多集中于安徽省，同时城乡深度融合区域并未缩小，可见新冠疫情对国民经济产生的重大影响也在城乡融合发展上得以体现，而且对社会经济发展水平较低的城市影响程度更深。

（二）要素流动、城市偏向政策对城乡融合发展的影响

采用OLS 模型分别验证要素流动、城市偏向政策以及城市政策偏向在要素流动对城乡融合发展影响中的调节效应。检验结果见表3。

表3 要素流动、城市偏向政策对城乡融合发展的主效应与调节效应

从模型1、2、3 可知回归模型的拟合效果良好，Ppl、Cap、Indus 以及Bias 指标均在1%水平上显著，进一步分析发现，各显著变量的显著程度基本一致，表明模型的估计结果稳健。上述实证结果显示，长三角地区的人力、资金、产业三要素的流动对城乡融合发展的作用最显著，同时城市偏向政策表现出显著的负向影响。因此，本文重点剖析长三角地区这三个要素的流动以及城市偏向政策对城乡融合发展的影响机制。

1.人力要素流动促进了城乡融合发展

刘易斯表示将农村地区的剩余劳动力迁移至城市中助力工业发展，有利于后发国家的资本增殖（Lewis，1954）。长三角地区尤其是安徽和江苏北部地区的农业部门中拥有大量剩余劳动力，将这些劳动力转移至工业部门既可以改善就业状况，也可以促进人力资源的优化配置，补齐了城市劳动力不足的短板，增加经济产出；同时，农村劳动力流向城市，可以获得更高的薪资，提高农民生活质量。进城务工农民需要具备一定的技能，这就促使其不断提高自身素质，提升了知识和技术的传播效率，人力资本得到积累和升值，使进城务工农民得以进入现代工业部门。当城乡间的工资率逐渐均衡，这部分劳动力返乡就业会把先进的生产技能与管理方法带回家乡，推动城乡交流互动。综上，人力要素流动有助于提升长三角地区城乡融合发展水平。

2.资金要素流动正向作用于城乡融合发展

历史上，为了支持城市发展和工业进步，农村地区流失了大量优质资源，其自身由于缺乏生产要素造成经济“贫血”，社会发展差距与城市逐渐拉大，长三角地区也是如此。因此对农村地区而言，吸引多元化的社会资金流入，是加速发展和推进乡村振兴的重要途径。对政府来说，向农村地区投入更多资金用于基建，一方面可以促进交通发展从而畅通要素流通渠道，减少摩擦成本，有效提升城乡要素流动效率；另一方面也具有一定的引领作用，吸引更多社会资本相继投入该领域以获利。支农资金的逐渐增长意味着更多的资金要素向乡村集聚，进而减小城乡差距。近年来，随着人们对绿色健康农产品的需求不断增加，农业经济的潜力也越来越大，将在经济社会中扮演更重要的角色。因此资金要素流动通道的畅通，满足了城乡融合发展对资金的需求，成为乡村振兴战略实施的重要途径之一。

3.产业要素流动不利于城乡融合发展

在城乡融合发展中城市向乡村转移了部分工业产业，一方面使得乡村产业结构多样，另一方面也带来了各种负面效应，其中就包括产业要素过度流动导致农业副业化，使城乡差别呈明显扩大趋势。工业乡土化导致乡镇上的工业企业大量增加，大量农村劳动力进入工厂做工，而许多工厂带来的收益远大于农业生产收益，因此农业成为了农民的副业。拉尼斯曾强调产业平衡发展的重要性。工业产业的发展离不开农业生产剩余，农业生产剩余的减少，既阻碍了工业部门的资本积累，也抑制了整个社会的经济发展（Ranis et al，1961）。从事农业的农民数量大量减少导致农村地区许多耕地被粗放经营甚至闲置，浪费了原本可以用于农业生产的土地资源。越来越多地区的农民就业出现兼业化现象，而农业产业在家庭收入中变得无关轻重、逐步副业化。这也使得这些农户虽然可能被纳入到了社会化的服务体系，但是农业生产的集约化、专业化和组织化却无从谈起，某种意义上成为农业现代化的盲肠，无法为农业带来增量价值。这种状况已然成为当下农业农村经济的一大发展症结，让农民的职业化和农业的专业化等举步维艰，农业产业的市场竞争力停滞不前、无法有效提升。另外，产业要素流动导致大量工厂搬迁到农村地区带来的环境破坏问题也不容小觑，这对实现乡村振兴，让农村充满生机活力造成了极大阻碍。

4.城市偏向政策不利于城乡融合发展

经济政策与社会发展息息相关，城市偏向政策一方面加速了城市化进程，另一方面拉大了城乡收入与经济发展水平差距。在计划经济体制时期，为满足重工业发展需要，政府制定了户籍制度等一系列城市偏向政策，生产要素配置和公共服务供给均偏向于城市，在经济和社会领域形成了城乡双重二元结构，严重损害了“三农”的发展。长期实行的城市偏向政策促进了“城乡二元结构”的形成，在此类政策引导下，经济资源向城市与工业倾斜，而农产品的价格被压低。这是造成乡村发展困境的重要原因之一。改革开放以来，地方政府把经济发展作为第一要务，一定程度上继续施行城市偏向政策，加剧了城乡分化，阻碍了城乡融合发展。

（三）基于城市偏向政策的调节效应分析

由于政府主导的城乡政策偏差的存在，要素流动对城乡融合发展的影响会因城市偏向政策的不同而存在差异。基于此，本文采用各要素与城市偏向政策进行交互，以验证城市偏向政策是否在要素流动对城乡融合发展过程中发挥调节效应，为避免可能存在的多重共线性问题，对各变量分别进行中心化处理。结果发现，在模型4～8 中，城市偏向政策以及土地、人力、资金、信息要素流动与城市偏向政策的交互项对城乡融合发展具有显著负向效应。这表明：首先，城市偏向政策在这四类要素流动对城乡融合发展的影响中存在显著的调节作用；另外，相互项系数为负，而土地、人力、信息要素流动的系数为正，说明两者存在相互抑制关系，即城市偏向政策会削弱土地、人力、信息要素的流动对城乡融合发展的促进效应。

在以经济建设为中心的背景下，城市偏向政策导致农村土地与人力要素大规模单向流入城市，科技资源等信息要素也优先供应城市。土地、人力与信息这类生产要素配置的城市偏向导致农村人力资源受到严重冲击，老龄化、空心化现象严重，同时地方政府低价征购农村集体土地高价卖为工业工地严重损害了农民的合法权益（王颂吉等，2014）。信息要素的城市偏向阻碍了信息要素在城乡间的流通与互动，科技资源难以下沉，农村居民难以享受与城镇居民同等的科技支持和服务。总体而言，受城市偏向政策影响，土地、人力与信息要素难以实现优化配置，对城乡融合发展的促进作用被抑制。

五、结论与政策建议

（一）结论

本文先采用熵值法对长三角地区41个城市2012—2020年城乡融合发展水平进行测度，后采用OLS模型并加入调节效应分析，探究长三角地区要素流动对城乡融合发展的影响，主要结论如下：

（1）从空间分布来看，长三角地区41 市的整体城乡融合发展水平较高，但存在较严重的分布不平衡。城乡高度融合与深度融合地区主要集中在东部沿海和中部地区，并向周围递减。社会经济发展程度较低的安徽省部分城市仍处于城乡中度融合或低度融合状态。

（2）从时间维度来看，2015年以前长三角地区的深度融合区域零星点缀，2015年以后深度融合区域开始连接成片，可见近年来长三角地区城乡融合发展初见成效。2020年新冠疫情对国民经济产生的重大影响也在城乡融合发展上得以体现，而且对社会经济发展程度较低的城市影响程度更深。

（3）在全局尺度上，长三角地区的人力、资金、产业要素的流动对城乡融合发展的影响最为显著，且人力、资金要素驱动作用为正，而产业要素流动的影响为负。

（4）城市偏向政策在土地、人力、资金、信息要素流动对城乡融合发展影响中存在显著的调节作用，且城市偏向政策会削弱土地、人力、信息要素流动对城乡融合发展的促进效应。

（二）政策建议

1.加强城市间合作共享，推动长三角协同发展

安徽省部分城市的城乡融合度较低，主要因受长三角区域中心城市辐射作用不充分，因此地方政府应加强在城乡融合过程中的推动作用，一方面做到政策引领，另一方面也要避免过度干预带来的负面影响，要以长三角一体化发展为政策导向，推动省内城市更深层次融合到长三角地区，加强与区域内中心城市的合作共享，共同推进长三角经济带建设。同时，上海要充分发挥中心城市的引领作用，主动与其他城市接轨，共同打造未来的产业集聚区与经济增长极，促进城乡要素流动，推动城乡融合发展。

2.推进户籍制度改革，实现农村转移人口市民化

推动城乡深度融合需要进一步推进户籍制度改革，建立城市人才下乡激励机制和农业转移人口市民化机制，降低人力资源流动成本，减少劳动力自由流动的阻力，促进人力资源的城乡双向流动。具体而言，可以采取以下措施：建立统一城乡的户籍管理制度，消除户籍在公共服务、社会保障等方面的差别待遇，让农村转移人口享有与城市居民同等的社会福利待遇；建立健全常住人口登记制度，为农村转移人口提供便利的常住人口登记服务；完善农民工的工资保障和社会保险制度，保障其合法权益和基本生活需求；加大对乡村人才的培养和吸引力度，吸引更多优秀人才回到农村发展，避免农村劳动力过量流入城市导致农村空心化（Harris et al，1970），同时提供各种优惠补贴及政策扶持，为农村居民返乡创业。

3.鼓励资金流入农村，改善金融环境

为了更好促进资金要素流动，一要创新金融产品和服务，政府通过各种金融工具如政府补贴、税收优惠、低息贷款等鼓励资金流入农村，扶持农村经济发展，充分发挥财政引领作用。二要改善金融环境，完善金融法规，加强金融监管，降低金融风险和不确定性，提高投资者信心。三要加强城乡数字金融合作，建立起直接融资、间接融资等多种金融服务渠道，促进资金要素流动。四要城市和农村之间加强信息共享，提高资金要素流动的透明度和效率。

4.实现城乡产业互补，重视城乡产业协调与可持续

要解决产业要素过度流动导致的农业副业化问题，城市与乡村首先要定位好各自的功能，根据各自的资源禀赋形成产业与功能的差异化，推动产业互动，实现优势互补。要重视工业发展质量，打造更多产业聚集片区，重视城乡产业协调发展。推动城乡产业融合发展，将工业和农业、县城和乡村作为一个整体统筹谋划，在县域内实现产业链条优化，实现可持续的产业兴旺。同时要减少工业发展对农村地区的环境破坏，实现经济发展和环境保护双赢。

5.破除城市偏向政策壁垒，由偏向转向融合

实现深层次城乡融合发展必须破除城市偏向政策壁垒，适当从区域全局考虑对“坚持农业农村优先发展”给予更多农村偏向政策，建立健全城乡融合发展机制；要充分发挥市场在城乡要素配置中的关键作用，实现要素的双向流动、平等交换。在促进城乡基本公共服务均等化过程中，政府也要充分发挥职能，让农村居民获得与城镇居民同等的发展机会。此外，地方政府应以农村社区为基本单位，实行农村偏向的公共服务供给增量政策，建立共生共荣的城乡共同体。