基于行政组织私法化视域下的国有企业法律属性探讨

张赟 连洁

相较于近些年国有企业在其改革发展中获得的巨大成果，国有企业目前在法学研究理论上，仍然还有很大的进步空间，具体表现为，国有企业目前在法律属性上还未在研究领域达成真正的共识。国有企业的发展逻辑无法真正地对应现实发展需求，又和我国目前已有的法律法规制度存在脱节，尤其表现在于，我国目前已有的学说无法契合国有企业在深化改革发展过程中的现实需求。

一、作为私法组织的国有企业

近些年在我国市场经济体制越发完善的社会背景下，国有企业也不断获得了一系列的改革发展成果，承担起了公司重建的重要发展任务，需要承担起私营企业具有的一定商业功能。但是回顾国有企业近些年的改革发展历程，却可以发现这样一个不争的事实，国有企业在市场中占有的战略地位和其实际功能，并未真正地实现纯商事企业发展。

一是国有企业的组织私法化。组织私法化主要是指国有企业在组织形式上，要求领导人变为公司法人，基于国有企业法律属性的立法层次来看，这个重要的转接节点在于我国首次颁布公司法。1993 年，我国通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，同时其中指出了建立现代企业制度这一发展目标。1994 年，《公司法》正式实施，同时明确了两种公司形式，分别为股份有限公司和有限责任公司。同年，我国经贸委确定了国有企业的改革试点，共计100 家。2017 年，我国正式颁布《关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》明确指出，2017 年结束时，我国的央企需要全部转变为公司形式。自此，国有企业在组织形式上已经基本实现了转变，成为了从私法人向公司法人的转变，组织变化形式所带来的便是国有企业发展行为模式的变化。在传统的计划经济体制之下，压根不存在市场经济，企业也就无法参与到各种市场经济活动。伴随着新时期我国社会主义市场经济体制的越发完善，虽然仍然存在一定的政府干预行为，例如政府参与定价干预，与此同时，个别国有企业的垄断现象仍然存在，但是国有企业已经基本形成了行为市场化特征、私法化的国有企业组织形式以及市场经济体制化的行为发展模式，让国有企业在内部管理工作上，具有更强的独立性。例如人事、财务和内部组织更为灵活，因此其经济活动效率相对更高[1]。

二是功能性维持。除了运用公司法人制，国有企业在近些年的改革过程中，其最大的特征便在于其本身具有的功能维持机制。虽然国有企业在组织形式上，已经从传统的私法人转变为了公司法人，但是仍然需要承担一定的公共性任务，只是和过去的生产任务有所不同，国有企业目前承担的工作任务及内涵出现了颠覆性转变。伴随着我国政企分开进程的日益加速，计划经济体制下的个别任务已经开始转移给社会资本。与此同时，国有企业可以将其重点放置在了自然垄断以及为社会提供公共服务等层面上，大批量的中小型国有企业开始退出了市场竞争，需要由国有企业来承担的公共保障任务也渐渐交给了社会私营企业来承担，例如纺织和日用品。具体来说，国有企业可以在我国公共事业的发展过程中，为人们提供一定的可以满足基础生存需求的产品，例如供水服务、供电服务以及供热服务。目前国有企业既不是传统计划经济体制下的行政组织组成部分，也无法说国有企业真正成为了市场主体。也正是因为这样，国有企业在法律属性上，需要进行进一步的探讨和研究[2]。

二、基于行政组织私法化视域下的国有企业法律规制

（一）国企私法形式行政组织的范围

结合近些年国有企业的实际发展现状，私法形式的行政组织以及具有一定行政盈利行为的国有企业，二者之间的区分并不明显。国有企业其业务范围较为庞大，其内部管理情况也较为复杂，结合我国的经济学有关观点，私法形式的行政组织需要限定于私人企业不愿意进入或是难以进入的经济发展领域。举例来说，可以提供一定的公共物品服务，但是在这一领域中，又有着较强的义务性，收益较为分散，可以获得的盈利空间，很容易受到政府部门的管制和影响，与此同时消费过程不具有排他性，难以从根源上规避企业“搭便车”的问题。因此，私人企业在经过一系列的成本衡量和战略发展目标考量之后，很难介入其中。因此需要弥补市场失灵的不足之处。私法形式的行政组织大多数只存在在非竞争性的领域，比较具有代表性的如公用事业和战略性垄断领域。

（二）国企私法形式行政组织的设立、存续和退出

利用我国公民法，对私法形式行政组织建立、程序以及退出进行进一步的规范性管理。私法形式行政组织其存在于社会的基础条件在于，需要获得来自我国法律法规的认可，同时可以进行可持续发展及运营。由于不具有竞争性的国有企业是通过我国政府部门出资建设，需要承担一定的公共职能，为一种较为特殊的私法组织形式，因此在该类国有企业的建立、运营和退出机制上，相较于普通企业需要有所差别，其中包括公权力介入等相关因素。因此在进行设立、变更和退出时，除了需要获得来自我国有关政府部门的介入，还需要结合民主正当性有关要求，获得来自立法机关的批准和认可[3]。

（三）国企私法形式行政组织资源的取得与管理

在国有企业的经营和发展过程中，需要将经营获得的资源作为后续发展的物质保障，才可以获得可持续发展。对于我国当前市场经济体制下的普通企业，多是在市场价格机制的影响之下，借助于各种合同和交易来获得发展资源。但是对于私法形式的行政组织，由于其所属地位和行业性质较为特殊，大多数的资源都并不是通过市场交易所获取的，而是借助于政府的行政力量来进行资源的配置，或是为该类组织赋予一定的垄断地位、政府部门颁布政策和补贴所获，因此相较于普通企业，私法形式行政组织不管是在资源获取还是在资源获取范围，亦或是在资源供给的稳定性上，都具有着非常突出的地位。因此需要通过公法来对其予以规制，以保障政府赋予国有企业有关资源行为的规范化和标准化，有效避免对市场其他主体带来利益损害。

（四）国企私法形式行政组织的内部组织结构和监控机制

公法在对私法形式行政组织进行规制时，需要基于内部结构和监控机制两个层面来进行规范化管理，具体来说表现在以下几个层面：一是需要针对国有企业的董事会职能范围、职能构成以及人员选任等问题进行进一步的规范处理，确保董事会的高度独立。对于国有企业的职能范围，需要具有人员任免和薪酬制定的决策权，而在设置下属机构时，需要配置针对性的专业委员会，其中包括审计、风险控制和薪酬决定委员会。在人员组成上，需要保证人员的专业性，同时具有人员专业的多元化背景。由政府任命的董事会则需要运用公务员来进行管理，薪酬也需要综合我国的公务员平均薪酬来进行合理确定。二是需要建立健全信息报告和公开制度，并明确信息公开的具体范围、执行方式和公开程序。

（五）国企私法形式行政组织的社会责任或公共服务义务

目前非竞争性国有企业需要承担的社会责任较为丰富，很多是具有一定危机性和政策性的公共类任务，因此大多数情况下，法律只能为其给予一定的原则性要求。但是总的来说，仍然需要确定其行为限度的具体标准。举例来说，对于需要提供社会公共产品以及公共服务的企业，在公共服务义务上，至少需要践行以下几点内容：一是需要对全体国民实行无差别的公共服务，确保无歧视；二是在未获得我国有关政府部门批准的情况下，不可以结合自己的经验和意志，随便停止对社会大众的服务，以避免出现重大损失；三是对于社会提供的公共服务及产品，需要具有安全和质量上的保障，并符合我国有关要求；四是针对给社会大众提供的公共服务及产品，需要限制其价格，要求必须在社会群众可以承受的范围之内。

三、结论

综上所述，我国设置国有企业的目标在于，保障社会整体利益实现最大化发展。但由于国有企业其性质较为特殊，既具有公共属性又具有经济属性，因此在国有企业的改革发展过程中。政府对国有企业的干预和调整，与传统的行政秩序有所不同。因此需要基于行政组织私法化这一视角，针对国有企业的发展行为进行法律层面上的规制。