中国式基层治理法治化：内涵、功能与推进路径

李群弟,葛 斌

(1.武汉理工大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430070;2.国防科技大学 信息通信学院,湖北 武汉 430000)

从中国式现代化建设的历史纵线和法治中国发展的历史纵轴双重视域审视,中国式基层治理法治化建立在中国共产党领导下关于基层治理的长期探索基础之上,不仅契合了中国基层的具体实际,体现了中国特色,也彰显了中国共产党人在法治轨道上探索国家治理现代化规律的使命意识和政治担当。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”,实现了从 “社会管理”到 “社会治理”的认识转变。党的十八届四中全会明确提出要 “推进基层治理法治化”。党的十九届四中全会强调 “完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,突出了法治对社会治理的保障作用。2021 年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,是首个国家层面的基层治理纲领性文件。党的二十大提出“中国式现代化”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]等重大命题,要求 “及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。中央关于社会治理的上述战略判断和重大决策,充分体现了我们党关于基层治理理念的升华和基层治理规律性认识的不断深化,为推进中国式基层治理法治化提供了科学指引。

习近平总书记指出: “基层强则国家强,基层安则天下安。”[2]6治国安邦,重在基层。党的二十大报告强调“推进以党建引领基层治理” “拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”[1],结合 《习近平关于基层治理论述摘编》中 “要强化依法治理,善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽疾难题,让法治成为社会共识和基本准则”[2]74等重要论述,中国式基层治理法治化的大致轮廓已然清晰可辨。从历史与现实、理论与实践相融合的角度立体化把握中国式基层治理法治化的科学内涵和价值功能,并依据中国基层治理的法治实践,概括、提炼中国式基层治理法治化的推进路径,构建一条独特的中国式基层治理法治化道路。

一、所谓者何:中国式基层治理法治化的丰富内涵

基层是改革发展稳定的第一线,是各种矛盾和问题的集聚地[2]3。基层治理作为国家治理的重要基石,中国式基层治理法治化既是中国式法治化在基层治理的具体体现,也是衡量国家治理现代化水平的重要标准。

(一)中国式基层治理法治化的概念界定

关于基层治理法治化的内涵,结合党的十八大以来重要文献对这一概念的有关决定和论述,我们认为中国式基层治理法治化是指在健全完备的制度体系、高效运行的实施体系、科学规范的监督体系、联动衔接的保障体系下,各方治理主体运用法治思维和法治方式解决基层治理问题,重塑基层治理的现代化模式。从制度层面来看,基层治理法治化的制度体系既包括法律法规等具有公权力性质的公规范,也包括社区自治规约等私规范;从治理主体来看,基层治理法治化是主体运用法治思维和法治方式进行城乡社区治理的模式;从治理目标来看,基层治理法治化是运用法治方式达致基层治理善治状态的一种现代化模式。

(二)中国式基层治理法治化的主要特征

其一,基层治理依据的体系化。对于基层治理存在的多种问题,尤其是城镇化建设进程中基层居民利益诉求的多元化,不仅需要通过多元共治方式予以解决,还需要更为系统的基层治理规则体系。该规则体系既包括 “硬法”,即包括但不限于国家法律、行政法规、部门规章、政府规章、地方性法规、党内法规等传统意义上具有强制约束力的法律法规,通过上述“硬法”对基层治理中各种治理主体的法律定位、职责、权利义务进行规范。与此同时,还包括但不限于村规民约、民间习惯等 “软法”。基层治理法治化重点在于坚持精细化、实用化、特色化思路引领,凸显务实管用、便于操作的基本表征,重视居民公约、村规民约等社会规范价值的发挥,通过把人民群众广泛认同、操作性强的道德观念上升为行为规范,实现人民的普遍遵守之最终目的,即立良法、行善治[3]。

其二,基层治理主体权责的明晰化。基层治理主体包括社区党组织、基层政府、自治组织、社会组织和社区居民等治理主体。一是基层党组织作为基层治理法治化的关键,在基层治理中发挥着引领全局和统筹协调的作用,通过利用党在基层中的理论优势、政治优势、组织优势和群众基础,团结凝聚辖区内各类基层治理主体,统筹协调各类法治资源,推动基层治理法治力量整合,确保基层治理法治化落到实处。二是基层政府在基层治理中的权责范围在于为基层自治进行宏观指导,通过发展规划、发展政策及法律规范的出台为基层治理提供指引支持,协调基层治理涉及多地多部门事项,为公众提供高效便民的政务服务。三是自治组织、社会组织在基层治理的权利义务范围在于承接基层政府承担的基层社会性职能,通过行业规章、团体章程等自治规则确保公众充分发挥自主性。四是公众在基层治理法治化进程中通过自治组织、社会组织等连接平台参与社会重要事项的决策。

其三,基层事务处理的程序化。基层治理法治化要求对于基层事务严格遵照治理依据中已然明确的程序和步骤予以处理,通过公正透明的程序,确保基层治理中各种主体利益被相关主体充分表达的同时,也得到充分考虑和综合平衡。一方面,要求基层政府行使公权力遵循比例原则,做到目的与手段相适应,不能不择手段去追求目标。另一方面,要求对基层政府行使公权力进行监督,避免公权力运行过程中,治理主体滥用权力导致行为失范或失控,甚至权力异化,进而损害社会公众的合法权益。对于自治组织、社会组织而言,基层治理法治化不仅要求自治组织、社会组织处理基层事务要符合上位法规定,还要求确保参与者享有平等的表达机会和选择机会,在基层治理重大事项上,按照已经制定的社会规范体系规定的决策程序,确保自治组织、社会组织内部的决策透明性。

(三)中国式基层治理法治化的多层主体

其一,以基层党组织为核心的领导主体。只有基层党组织坚强有力,党员发挥应有作用,党的根基才能牢固,党才能有战斗力[2]4。党的十八大以来,党对社会运行和治理规律的认识逐步深化,提出构建“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[4],明确了党委的领导地位。党的十九大报告提出“坚持党对一切工作的领导”。习近平总书记提出:“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”[5]党的二十大报告进一步强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]坚持党的领导是实现基层治理法治化的根本保证,通过发挥基层党组织总揽全局、协调各方的领导主体作用,将辖区内各类基层治理主体团结凝聚在一起,统筹协调、统一调度、统一划分基层内各种法治资源,促进各种基层治理主体协同、力量聚合,推动基层治理法治化落到实处[6]。

其二,以基层政府为主导的责任主体。与党统领全局,为基层治理提供政治、思想和组织保障的作用不同,政府的作用是推动和负责整合各方面社会建设资源,协调各方参与、配合,以打造多元共治格局。基层政府处于我国行政体制的末端,直接面向人民群众,直接关系到广大人民群众的意志落实与利益实现。在现代社会,公共行政组织逐渐趋于积极治理,可以说积极治理是基层治理现代化的重要特征。政府角色转变为公共产品与服务的生产者和供给者,且致力于打造“无缝隙政府”。

其三,以社区自治组织为基础的协调主体。推动基层自治,重点在于推动村(居)民委员会与业主委员会和物业公司或物业服务机构的互动,实现在社区党组织领导下以城市居民委员会、业主委员会和物业公司 “三驾马车”为依托的协调协同机制。一方面,村(居)民自治是我国基层治理的重要表现形式,也是我国法律明确规定的重要内容。村(居)民自治法治化的首要前提是自治组织的法治化。自治组织在基层治理法治化中承担着重要角色,关系到基层重大事务依法进行民主决策、村(居)民依法选举产生村 (居)委会成员、对村(居)委会工作依法进行民主监督等等,它是推动基层治理法治化的重要基石。另一方面,物业公司或物业服务机构受聘于业主委员会,为城市居民提供物业服务,并参与物业管理区域范围内的公共服务或公益服务。城市居民可以通过参与业主大会决策或者参选业主委员会,进而实现物业管理区域范围的自我管理。

其四,以社会力量为补充的服务主体。一方面,汇聚社会力量,加快推进基层治理法治化进程。社会组织具有贴近基层的显著群众优势,可以对个体化的群众进行再组织,动员广大群众参与基层治理,将蕴藏在基层中分散的人、财、物、知识和信息等社会资源汇集起来。另一方面,创新基层服务供给,夯实基层治理的社会基础与群众基础。社会组织中的社区民办企业单位提供了大量教育、医疗及养老等方面的服务,不仅弥补了政府公共服务供给的不足,也有效整合了公共利益需求。

其五,以村 (居)民为中心的能动参与主体。社会治理共同体不仅凝结了党在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的理论思考,更蕴含着新时代推进基层治理法治化的内涵要旨。在推进国家治理体系和治理能力现代化的全局背景下,构建共建共治共享基层治理制度是党和国家关于基层治理的顶层设计和行动框架。对此,需要构建基层共同体,整合基层多个治理主体之间的功能和力量,进而使基层治理空间的要素有机协调[7]。在这个意义上,广大群众的作用在于积极参与基层党组织、基层政府等治理主体的公共决策以及权力监督,广泛参与村(居)民大会,通过村(居)民委员会行使基层自治范围内的决策权等。

二、何以可能:中国式基层治理法治化的功能价值

为系统揭示中国式基层治理法治化的价值功能,需要从微观层面的矛盾纠纷化解法律化、中观层面的社会治理法治化和宏观层面的法治国家建设来全面认识其多维度价值功能。

(一)微观层面:以矛盾源头治理为切口,筑牢化解基层纠纷“法治防线”

习近平总书记强调: “法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”[8]295基层治理作为国家治理的末端,重视基层矛盾纠纷的源头治理,是筑牢化解基层矛盾纠纷“法治防线”的基础性前提。矛盾源头治理是一种全面而深入的基层治理策略,其核心思想是通过在问题产生的源头进行干预,解决潜在的矛盾,从而避免纠纷的发生。一方面,强调矛盾源头治理,有利于节约社会资源,可以在问题产生的初期就进行干预,阻断潜在的纠纷,避免问题升级,确保基层治理的可持续性。另一方面,基层“法治防线”的构筑,有助于建立基层内部的秩序和规范,增强凝聚力和向心力。基层治理需要一套明确的法规制度,以规范公民的行为,维护基层治理的稳定与秩序。通过建立法规,明确各类行为的规范和标准,可以有效减少因为价值观、利益等方面的差异而引发的纠纷。

(二)中观层面:创新 “多治融合”模式,全面推进社会治理法治化

全面依法治国是一个多要素、多层次、全景式的系统工程,需要整体推进、协同发力,也需要夯实基础,提升基层治理法治化水平。基层治理是社会治理的关键支撑,全面推进社会治理法治化,关键在于能否运用“多治融合”提升基层治理效能。坚持以自治为基、德治为先、法治为本、智治为辅,创新“多治融合”模式,推动基层治理融合式发展,进而全面推进社会治理法治化进程。调动居(村)民自觉性,以自治激发居 (村)民活力;树立典型示范,以德治培育社区文明新风尚;系牢法律准绳,以法治规范城乡社区治理;强化技术赋能,以智治创新基层治理方式。

(三)宏观层面:以法治化为抓手,夯实法治国家建设“重要基石”

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”[9],这表明基层治理的法治化对于推进我国法治建设具有重要的现实意义。首先,基层治理法治化是确保社会秩序和稳定的重要保障。通过健全的法治体系、严格的法律执行和公正司法,能够维护社会公平正义,保障人民权益,减少基层矛盾和纠纷的发生。良好的法治环境可以使基层社会更加有序,为经济发展提供良好的基础和稳定的环境。其次,在基层治理中全面贯彻落实依法治理,有利于培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。推进基层治理法治化,有利于加强对人民群众的价值观引导和行为规范的塑造,提升全体公民的法治意识和法治素养。最后,以法治化为抓手,夯实法治国家建设的 “重要基石”,是实现社会公平正义和可持续发展的需要。建立健全的法律体系和法治机制,有利于促进社会资源的合理分配和使用,进而实现社会公平正义。

三、何以可为:中国式基层治理法治化的推进路径

习近平总书记指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,当然要高度重视法治问题。”[10]3推进中国式基层治理法治化,同样需要构筑最严格的制度、实行最严密的法治,才能推动中国式基层治理现代化建设取得更大成就。

(一)加快立法进程,健全基层治理规范体系

1.积极推进 《基层社会治理促进法》的制定实施,系统规范基层治理。到目前为止,基层治理的法律保障体系主要是以《宪法》为核心、以 《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》为主干,包括国家规范性文件和地方性法规等在内的,由法律、法规、政策文件三个层次构成的基层群众自治法律法规政策体系[11]。党的十八大以来,党中央对加强和完善基层治理作出了总体部署,全国各地积极贯彻落实,纷纷创新举措、大胆探索、深入推进,在实践中总结出众多创新经验。为推进和规范基层治理,党中央、国务院先后出台了 《关于加强城乡社区协商的意见》 《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等文件。然而,随着国家经济社会的快速发展,基层治理也出现了一些亟需解决的问题。例如,城乡社区治理权责边界不清晰、职能定位模糊、治理体系不完善、基层政府服务供给矛盾、服务保障权责不匹配、群众参与有限等问题。出台更为健全完善的《基层社会治理促进法》等法律法规,有利于将在实践中探索的好经验、好做法上升为政策,将成熟的政策提炼上升为法律制度,用法律制度规范基层治理并推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.以地方立法 “先行先试”为驱动,推进基层治理“立法试验区”高质量发展。一是针对基层治理公权力不当扩张问题,通过相关地方性立法或制定相关实施细则等方式,明确规定政府、社会组织、自治组织等治理主体在基层治理中的活动边界,推动政府职能转变,由基层政府向社会组织、自治组织赋予更多基层治理权力,创新政府购买服务方式。二是针对社会组织发展不充分制约多元共治问题,通过立法培育和规范社会组织,适当赋予社会组织社会治理功能,构建政府与社会分开、权责清晰的现代社会组织治理体系。对此,可参照《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》,鼓励具有地方立法权的市(州)进行立法探索,加强对社会组织的培育发展和规范管理,明确社会组织在基层治理中的主体地位、权责边界等内容。三是针对社会民生领域立法碎片化、地方化、部门化等问题,研究制定综合性地方性法规,确保社会民生领域有法可依、依法而治。特别是针对基层矛盾纠纷化解相关地方性立法缺乏问题,应尽快研究将《社会纠纷多元化解促进条例》纳入地方人大常委会立法规划,加强地方论证和专项评估,将矛盾纠纷多元化解改革实践成果制度化、法律化。

3.以加强自治规约建设为途径,健全基层治理社会规范体系。一方面,通过法治保障社会规范的合法性。通过国家法律法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和法治原则检验社会规范,并以法治原则指导构建基层治理社会规范体系,确保社会规范与上位法不抵触。另一方面,及时打通社会规范与上位法规定的正式制度之间的衔接。社会规范需要与上位法保持一致,获得上位法的支持和保障。鼓励支持社会组织、自治组织根据上位法精神和政策文件,通过广泛的民主协商程序,探索制定反映村民、居民共识的自治章程、村规民约等社会规范,进而形成完备的社会规范体系,充分发挥软法的灵活性和协调性,弥合上位法与现实需求之间的脱节[12]。

(二)明晰权责边界,推动基层治理多元共治

1.以健全基层党组织体系为抓手,强化党在基层治理中的领导作用。一是深入实施规范化、示范性带动工程。明确基层党组织对基层治理法治化的主导地位,推动形成由基层党组织统一领导、统一协调,多方主体共同推进的基层治理法治化组织体系。二是建立健全基层党组织与基层治理 “三驾马车”(即社区居民委员会、业主委员会和物业服务机构)的议事协调工作机制。厘清公共服务和行政审批的关系,最大程度地下放资源到基层。实现社区联动机制,为社区治理和服务的推进提供扎实可靠的支撑。三是实现基层党组织全覆盖。如在城市社区、楼栋成立党支部、党小组,立足党组织推动议事协商,推动城市社区成立红色物业服务管理中心;在农村社区,配齐配全“两委”干部,选派驻村工作队,发挥党员领导干部先锋模范作用,着力解决人民群众急难愁盼问题。

2.以减负赋能为导向,加强基层服务型政府建设力度。一方面,立足减负赋能原则,完善街道、乡镇政府在基层治理中的权责清单。在基层治理方面,完善并严格落实相关权力清单、责任清单,厘清街道、乡镇政府与城市居民委员会、村民委员会之间的权责边界。另一方面,优化基层政府行政权力配置。进一步调整完善执法组织体系、执法内容、执法能力和执法责任,推动形成“职责明晰、管理顺畅、素质过硬、监督有力”的基层综合行政执法体系。如实施社区综合执法办公室建设工程,通过公安、城管、公共卫生、生态环境等多个部门的联动,共同应对基层治理中的问题和挑战,切实提高基层治理效能。

3.坚持积极引导与依法管理相结合,保障社会组织自治空间。一是保障社区居民对自身权利的知情权、参与权、表达权等基本权利。以村 (居)民的需求为出发点,建立完善的民主自治机制,鼓励社区居民积极参与基层治理,提高其公共意识和自治精神,重塑其主体地位和自治主体能力。二是畅通社区居民决策渠道,增强自治活力。建立健全社区党支部领导下的村(居)委会主任负责制、社区事务公开制以及财务公开制等具体管理制度,以保证各项规章制度的顺利实施。三是扩大和保障自治组织、社会组织的正当行为空间。自治组织和社会组织对内而言,主要通过预设的自治规则体系建立治理机制,保障内部成员的自治权行使,凝聚最为广泛的基层治理共识。

(三)完善解纷机制,实现基层矛盾纠纷实质化解

1.以共建共治共享为理念,完善纠纷化解主体。一是利用民间调解力量助力基层矛盾纠纷调解。深入推进“法律明白人”培养工程,切实发挥乡贤达人的社会效应,推动乡贤团、网格长、志愿队建设,通过专职、兼职或组建人民调解专家库等方式吸纳社会专业人士和相关行业主管部门退休人员,打造“从群众中来、到群众中去”的矛盾纠纷调解队伍。二是加快专业性、行业性调解建设。加强对行业性、专业性调解组织建设的指导支持,在巩固发展医疗、交通、劳动等调解工作基础上,推动行业性、专业性调解组织向商事、物业、旅游、消费、互联网、金融、保险、环保、知识产权等领域拓展。三是完善信访服务。围绕“集成化、闭环化”,依托信访机关及综治中心健全矛盾联调联控平台,实行收集、交办、催办、督办、反馈等闭环运行,充分发挥信访服务在基层矛盾纠纷预防化解方面的第一线作用。

2.以高效便民为原则,搭建纠纷化解机制架构。一是提升各地综治中心协调效能。综治中心负有矛盾纠纷源头预防和多元化解、推动社会治安防控体系建设工作职责,将其定位为信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会事件处置平台、社会风险研判平台。围绕矛盾纠纷产生、处理、化解、预防全流程,提高解纷主体间的协作效能,实现矛盾纠纷“只跑一地、只进一门”。二是优化综治中心与解纷主体职责。加强党委政法委对综治中心及解纷主体的统一领导,明晰解纷主体职责,建立健全追责机制,配套制定激励措施,确保解纷主体依法履职尽责、主动担当作为。三是完善在线纠纷化解模式。推广浙江杭州等地先进经验,构建资源集聚、智能分案、分层递进、多渠道解纷、大数据监督等功能于一体的在线纠纷解决模式,切实发挥在线矛盾纠纷多元化解平台效能。

3.以实质化解为目标,强化纠纷化解机制功能。一是健全矛盾纠纷分流化解。立足“解民于倒悬”理念实现当事人从矛盾纠纷中解脱出来;将调解贯穿诉讼全过程,加强庭前、当庭、庭后及诉中委派调解,切实提高调解效能;深化诉前、立案、团队三层分流机制,提高法院简易、小额诉讼程序适用率,严把程序转换审批关。二是强化纠纷化解协调联动。增强纠纷多元化解程序衔接相关规范性文件的合法性、科学性及可操作性,完善“诉调对接”“警调对接” “访调对接”工作,健全纠纷告知、劝导分流、转接办理、信息共享、情况反馈等协调联动机制,切实提高纠纷化解效能。三是做实能动司法和诉源治理。深化矛盾纠纷排查化解,畅通群众诉求反映渠道,加大以案释法、以案普法力度,用心用情解决群众急难愁盼问题。

(四)优化资源配置,保障基层治理法治化

1.以抓住关键少数和拓展普法渠道为突破,优化基层治理法治环境。一方面,重点加强对基层党员领导干部这一“关键少数”的法治教育。基层党员领导干部是基层各项公共政策的制定者和政务服务具体事宜的执行者,在基层治理法治化进程中发挥着关键性的作用。通过举办法治专题讲座、专题培训班、法治知识常识考试等方式,切实增强基层党员领导干部的法治水平和法治能力。另一方面,统筹运用各类学法普法宣传平台,加强对广大群众的普法宣传工作。如在农家书屋数字化进程中,实现国家法律法规库、普法宣传网以及法治相关电子书、普法宣传相关视频等数据库的引入,建立包括信息检索、服务反馈等在内的信息服务系统,实现普法教育在线化、电子化。

2.以推动法治人才队伍下沉为后盾,筑牢基层治理现代化法治根基。一是完善基层治理执法队伍。以规范化建设基层执法队伍选人用人制度和调动专业技术人员积极性为目标,遵循 “控制增量、盘活存量、优化配置”原则,建立动态管理机制,确保专业技术岗位在同一职称层级内得以统筹使用,从而实现从“只上不下”到“能上能下”的转变。二是探索基层举贤制度,积极吸纳优秀的乡土精英进入乡镇领导班子。建立基层乡贤相关遴选机制,定期举办相关活动,加强与在外乡贤精英的联系,促进他们利用自身的专业知识和经验阅历为基层治理提供建议,为基层治理提供更多的资源。

3.以数字化赋能基层治理为支撑,实现数据互通、治理联动。一是完善政务数据共享交换机制,推进政府数据开放共享。整合信息资源,打通部门间壁垒,形成上下联动、横向贯通的电子政务体系。推进数字城管信息化建设,加快信息共享步伐,完善数据统计监测机制。二是保障政府数据开放安全。加强开放数据的法律法规制定、政策修订完善以及技术保护工作,厘清信息资源的责任主体和监管主体,以确保信息资源的有效利用和保护。三是数字化赋能基层治理。通过考核机制重塑,引导基层更好地根据实际情况开发数字化应用,以数字技术为媒介,推动形成协同高效的基层治理新模式。

结 语

天下大事必做于细。基层是党的执政之基、力量之源[2]4。中国式基层治理法治化是加快推进国家治理现代化的基础环节和重要基石,是在法治轨道上建设更高水平“现代化中国”的重要内容和关键突破口。中国式基层治理法治化的建构与推进是复杂且多向的,必须从宏观层面的国家大局出发,将其置于中国共产党领导中国人民全面建设社会主义现代化国家的大历史背景中去理解,不能偏离历史方位去空谈。在法治轨道上稳步推进基层治理,有利于推动中国式基层治理现代化建设取得更大成就,彰显中国式基层治理的显著优势和强大活力。如何将法治有效嵌入基层治理之中,充分发挥法治在化解基层矛盾纠纷、消除社会隐患中的固根本、稳预期、利长远的保障作用,有待基层治理各类主体、广大学术界同仁提供接地气、真管用的思想智慧和真知灼见。