中国国家公园体系构建的理论与实践研究——基于矛盾理论和激励相容理论的分析框架

刘珉， 胡鞍钢

（1.国家林业和草原局 发展研究中心，北京100714；2.清华大学 a.国情研究院， b.国家治理与全球治理研究院，c.公共管理学院，北京100084）

一、导言：中国正在建设全世界最大的国家公园体系

党的二十大报告指出，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，国家公园建设是实现人与自然和谐共生的重大措施，也是实现中国式绿色现代化的伟大实践，既是建设生态文明的内在要求，更是打造美丽中国的重要标志。国家公园是国家划定和管理的，以实现资源有效保护和可持续利用的特定区域[1]。国家公园没有全球通用的概念，但一般认为其有三方面共性特点：一是为较高价值的保护地；二是兼顾保护与利用，为公众提供多种服务；三是国家对其管理要承担重要责任[2]。由于各个国家的公园起源、管理体制、法律体系等不同，国家公园的建设存在很大的差异[3-6]，西方发达国家国家公园建设起步较早，积累了一些成功的经验[7-11]，可以学习借鉴、集成创新，达到后来者居上，引领21世纪世界国家公园体系建设。

国家公园是自然瑰宝、国之大器，是国家绿色（生态）财富、文化财富、传承财富。国家公园是中国自然保护地体系的重要组成部分，是实现可持续发展的重要保障，是国家和地区经济发展的内在动力，是促进中国与世界文化交流融合的重要窗口[12]。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大报告提出的重大改革任务，是国家现代化进程中的重要发展创新。加快推进国家公园建设，加强生态保护与建设美丽中国，也是积极响应党的二十大报告提出的“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”号召，这是迈向第二个百年奋斗目标的一个重要进程，反映了我国从工业化到现代化，从现代化到绿色现代化，再到人与自然和谐共生的现代化发展道路的大势所趋，体现了我国社会主义现代化从“三位一体”，到“四位一体”，再到“五位一体”总体布局的不断拓展和深化。因此，在我国广袤的国土上创建独特的国家公园体系意义重大，通过“前人栽树、后人乘凉”，“前人种竹、后人入园”，“前人造福、后人享用”，可以为子孙后代留下宝贵的自然资产与生态财富。为此，2022年习近平总书记明确指出，中国正在建设全世界最大的国家公园体系。

我国国家公园的建立是一个不断探索、不断发展、不断创新的过程[13]。党中央、国务院高度重视国家公园等自然保护地建设和野生动植物保护工作。特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想的正确指引下，林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，国家公园、自然保护区、自然公园“三位一体”系统推进，从中央到地方出台了一系列支持政策①2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》 。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。2022年3月，国家林业和草原局、国家发展改革委、财政部、自然资源部、农业农村部联合印发《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划（2021—2035年）》。2022年6月，国家林业和草原局印发《国家公园管理暂行办法》。2022年12月，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部日前联合印发《国家公园空间布局方案》。，从省份到全国开展了一系列实践尝试②例如，云南省制定了《云南省国家公园管理条例（草案）》，青海省制定了《三江源国家公园条例（试行）》。，国家公园总体布局初步形成。这是中国式绿色现代化的重大创新，构建了迄今为止世界最大规模的国家公园体系蓝图，惠及子孙后代，成为推动实现人与自然和谐共生的标志性“中国绿色生态工程”。

在取得重大成就的同时，我们也看到，当前国家公园建设还存在着行政管理分散、统筹协调机制不完善、资金保障机制不完善、产权保护不完善、立法工作不健全、保护与发展矛盾依然突出[14-15]等问题。本文以习近平生态文明思想为指导，以矛盾理论与激励相容理论为基础，以构建国家公园体系为综合研究框架，以中国式现代化理论联系国家公园绿色发展实际，全面系统地梳理国家公园存在的深层次的矛盾，分析并建立多方合作的激励相容机制。本文认为，国家公园属于典型的国家性生态公共产品以及生态生产力，国家公园建设，本质上“两个积极性”比“一个积极性”要好，“多个积极性”又比“两个积极性”好，进一步发挥中央、地方、企业（社团）和个人四个方面的积极性，以至于更多方面积极性，才能建立并创新符合中国自然国情、发展阶段旨在实现人与自然和谐共生现代化的国家公园管理制度和管理方法。并经过详细分析国家公园建设中存在的具体问题和根源。最后提出跨越式建设好世界最大国家公园体系的政策建议。

二、基于矛盾理论和激励相容理论的综合分析框架

中国式现代化是创新的绿色的现代化[16]。中国式绿色现代化发展理论的三大来源是：中国古代的“天人合一”传统智慧、马克思主义的自然辩证法、当代可持续发展理论，从而构成了人与自然和谐共生现代化的理论基础。由此我们联想到：国家公园作为中国式绿色现代化的伟大实践，其理论基础除了遵从中国式绿色现代化发展理论的三大来源之外，是否有其独特的发展和运行规律，从而在推动国家公园体系建设按照一定的生命周期在不断发展和完善。国家公园制度创新是国家治理体系的重要组成部分，是一个全生命周期、全建设过程的管理，遵循政策循环机制，即事前规划、事中组织、事后监督、适时调整、不断优化的全过程。国家公园的建设，是中国式绿色现代化进程的一部分，正如国家发展生命周期中现代化的进程一样[17-18]，也同样存在着生命周期，大致分为设立期、建设期、成熟期、稳定期四个阶段，在此过程中，不可避免地存在着各种各样的冲突和问题，也就是矛盾理论中所说的矛盾或激励相容理论中所说的激励不相容，这些矛盾或激励不相容，在一定时期是普遍存在的，其产生的根源有着客观必然性和主观意识性。在毛泽东同志的“矛盾论”与“两个积极性比一个积极性好”重要思想启发下，笔者认为：矛盾理论和激励相容理论相结合的综合分析框架是进一步推动国家公园建设的理论基础和根本遵循，也是国家公园体系能够不断发展、创新、完善和前进的原动力和内驱力。

运用马克思主义矛盾理论系统阐述我国社会主要矛盾，是中国共产党的重要贡献。从矛盾理论来看：矛盾是普遍存在的，矛盾是事物联系的实质内容和事物发展的根本动力，人的认识活动和实践活动，从根本上说就是不断认识矛盾、不断解决矛盾的过程[19]。矛盾有主要矛盾和次要矛盾，有矛盾的主要方面和次要方面，在一定条件下，可以相互转化，实现对立的统一。正如人的认识是一个螺旋上升的过程，人对自然的保护和利用也是一个不断认识、不断实践、不断跃升的过程[20]。激励相容理论作为机制设计理论的一种，常用于分析委托—代理理论。评价一个机制(制度或政策）优劣的标准有三个：资源是否有效配置、信息是否有效利用、管理是否实现激励相容[21]。激励不相容会导致政策出现偏差，其原因主要有三个方面：一是各参与主体的认知和利益存在差异，各取所需，难以协调。二是市场运行和政府管理的交易成本过高，久拖不决[22]。三是中央和地方的关系协调和调整不到位。中央和地方关系本质上是一种委托代理关系，通过激励相容，同样可以使中央政策与地方发展这两个目标函数趋向一致化，进而最大化、可持续化，实现中央与地方共同的发展繁荣[23]。

国家公园建设是典型的多元参与主体，主要包括中央与地方、部门与部门、管理部门与企业和社会团体、不同行政区域管理部门、同一区域综合管理部门与专业管理部门、专门管理部门与原居民、地方综合理部门与原居民等，以及他们之间的矛盾冲突与利益协调问题。归纳起来，就是政府、企业（社团）、个人之间的激励相容问题，其中涉及到过去与现在、短期与长远、政府与社会（公众）、政府与市场、中央与地方、地方与地方、个人与个人、部门与部门、投入与成效、总量与结构、存量与增量、任务与配置、规划与实施、保护与利用等方面的相互作用与基本关系，前边提出的问题是参与主体之间的关系，后边这些方面是管理体系之间的关系。在建设国家公园体系过程中，“两个积极性”总是比“一个积极性”好，在多个主体中，“多个积极性”又总是比“一个积极性”更好，才能实现激励相容、互利共赢、可持续发展。

国家公园建设过程是一个典型的达成政治共识、不断降低交易成本过程，归纳起来，就是国家公园政策制定主体、实施建设主体、管护养护主体等交易双方（或多方）相互之间，由于存在观念的不一致性、利益的不一致性、信息的不完备性、地位的不对等性、契约签订与执行的不确定性等问题，而带来的事前、事中和事后整个交易过程中，产生的、额外的、过高的可变成本、过长的时间成本。因此，在建设国家公园体系过程中，做好规划设计、进行信息公开、广泛征求各方意见、开展民主协商等都是降低信息成本从而降低交易成本的主要方式。因而才能以相对低的投资成本、相对短的建设周期、相对高的社会收益预期，建立起世界最大规模的国家公园体系。

基于矛盾理论和激励相容理论的综合分析可知：在国家公园建设过程中，从矛盾理论的观点看，矛盾是普遍存在的和不可避免的，创造条件，实现矛盾的对立统一和相互转化，应该是化解矛盾的关键；从激励相容理论的观点看，使得参与主体的认知和利益一致，促使交易成本不断最小化，这才是解决各种问题的关键所在。国家公园，顾名思义，就是国家重要的公共产品，政府所提供公共产品（服务）的效率和效果与委托代理关系、内在动机结构、信息空间等有着密切关系。因此，国家公园建设，要通过建立良好的委托——代理关系、建立完善的内在管理体制机制、建立完备的共享开放信息空间，不断地发现问题、正视问题、分析问题、解决问题，使得矛盾的双方或多方从分歧到共识、从激励不相容到激励相容的相互转化，这才正是我们正确运用矛盾理论和激励相容理论指导国家公园管理实践的核心内容。在此基础上，分步实施、分类管理、提高质量、提升品牌，才能最终建成全世界最大的国家公园体系。

结合以上分析，本文构建了指导建设国家公园体系的理论框架与实现路径（如图1）。

图1 基于矛盾理论与激励相容理论的综合分析框架

三、国家公园建设存在的具体问题与原因

经过试点先行与积极探索，我国国家公园顶层设计日趋完善，国家公园体制试点任务顺利完成，国家公园制度体系基本形成，国家公园管理体制初步建立，保护和利用取得初步成效。然而在实践过程中仍然存在着法律缺位、认识不清、管理交叉、产权不清、投资不足、机构设置不健全、保护与利用冲突等诸多问题。归根结底，就是在以下几个方面仍存在着矛盾和激励不相容问题。

（一）过去与现在、从属与专项的法律法规不相容：法律法规缺位导致针对新情况管理无据可依

建立国家公园体系是一项生态文明建设、绿色现代化建设的基础性、长期性、全局性绿色工程，属于典型的国家生态产品与生态财富。由于基础差、起步晚，法治体系建设还在不断创新与完善之中。目前国家公园管理主要依据《自然保护区条例》《森林法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》。按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为3类：分别是国家公园、自然保护区、自然公园。显然，国家公园与以前传统意义的自然保护区既有联系又有区别，主要是分类已经不同，不能完全适用于《自然保护区条例》；在新成立的国家公园中森林是主要的生态系统，以前的一些国家森林公园也被归并到了国家公园之中，但是国家公园关注的目标更多，不仅仅是森林，更多关注自然生态系统、自然遗迹、自然景观以及文化遗产，显然《森林法》的规定不能涵盖国家公园管理的所有内容；国家公园的工作重点之一是保护重要的野生动植物，维护生物多样性，然而与《野生动物保护法》《野生植物保护条例》的立法目的——保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物。保护、发展和合理利用野生植物资源相比，国家公园关注的视野更广，强调自然生态系统的原真性、整体性、系统性。此外，国家公园在应对全球气候变化过程中具有重要的碳汇功能，发挥着特殊作用。因此，原有的相关法律法规已经不能适应新的形势需求，针对国家公园出现的新定位和新问题，缺乏专门的法律法规可依。

（二）政府与社会、政府与市场的利益不相容：社会公众对国家公园的定位和性质存在疑虑

国家公园在创建初期，极大地促进了所在地旅游业的迅速发展，也成为经济增长、促进消费、创造就业、文旅结合、扩大声誉的旅游热点地区。然而一些民众对今后正式设立的国家公园能否全面开放旅游、开放到什么程度、能提供什么服务、门票收费情况等不是十分了解，存在疑虑。一方面，按照《建立国家公园体制总体方案》，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护，也成为国家和地方以及其他合作投资兴建的重点生态工程项目。《国家公园管理暂行办法》强调：国家公园管理机构根据国家公园总体规划和专项规划，立足全民公益性的国家公园理念，为全社会提供优质生态产品，以及科研、教育、文化、生态旅游等公众服务。这说明国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。此定位规定了国家公园要严格保护，也可兼具旅游开发，并且根据功能将国家公园划为核心保护区和一般控制区。国家公园核心保护区原则上禁止人为活动。国家公园一般控制区禁止开发性、生产性建设活动，在确保生态功能不造成破坏的情况下，可以按照有关法律法规政策，开展或者允许开展文物保护活动、生态旅游、重要生态修复工程、必要的经营等有限人为活动。另一方面，按照世界自然保护联盟(IUCN)对保护地的划定，国家公园被划为类型Ⅱ，不属于类型I的严格自然保护区和荒野区。严格意义上的国家公园是保护地类型的一种，是大面积的自然或接近自然的区域。一些国家没有将国家公园作为最为严格保护的地区，也没有进行分区管理。例如，美国国家公园定位是非营利性单位，重视社会公众的享用与参与，公园资金来源包括基本基金、门票收入、特殊项目酬金、项目拨款、建设项目资金、私人捐赠等。也就是说，我国对国家公园进行最严格的保护和分区管理是一种创新，然而在管理方面还缺乏具体的实施细则，特别是在利用开发（例如特许经营）方面，没有明确的规定，管理权限和运营依据不足。

（三）中央与地方、地方与地方的目标不相容：地区叠加和管辖分立造成的管理“弱化”和“虚化”问题

三江源、大熊猫、东北虎豹国家公园等都是横跨多个省区，虽然已经建立了局省联席会议制度，但是由于缺乏常设的权威的高效的管理机构，难以完全实现政令统一，规划统一，行动统一。有的省份出台了与国家公园相关的地方性管理办法，但也只是适用于本省份范围内，造成了协同管理的“弱化”问题。国家林业和草原局（国家公园管理局）管理国家公园的职能部门主要是自然保护地管理司的国家公园管理处（主要负责国家公园相关法律法规、规章政策、规划标准的起草并组织实施）和国家公园（自然保护地）发展中心（公益一类事业单位，承担国家公园建设的相关政策研究、调查监测与考核评估等具体任务及实施，组织开展国家公园设立前期工作，协助开展国家公园管理机构设置、跨区域协调等工作）。除了东北虎豹国家公园由中央政府直管外，其他国家公园采取属地管理原则，由于事权财权的划分不清和信息不对称问题，国家层面政府部门对地方主导的国家公园管理“虚化”，导致出现管理“真空”和“滞后”。

（四）个人与个人、部门与部门的权属不相容：土地权属不清和地类分布复杂不利于管理决策

土地权属不清、不同地类交叉分布是国家公园普遍存在的问题。产权是所有制的核心，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是经济发展、社会进步的前提条件。国家公园管理在上述方面存在如下具体问题：首先，有些国家公园在划定时，原有集体土地产权归属不明晰，还有一些农民是联户共用一份林权证，管理协调难。其次，有些集体用地和国有用地存在相互交错现象，有些国有土地长期由当地农民耕种，由于历史问题存在纠纷与矛盾，土地难以流转。此外，在国家公园划定时，由于定位不准确，有些国家公园与其之外的其他保护地之间存在着空间交叉重叠现象，有些国家公园规划不尽合理，园区范围内存在农业耕地，以及其他一些园地，这涉及到多个职能部门的管理权限，无法由一个管理部门实现统一有效的保护职能。最后，由于国家公园大多处于偏远山区和地形复杂地区，科技力量不足，信息化手段滞后，自然灾害多发，影响交通通达性，导致现代监测水平低、难以摸清资源底数，掌握资源动态变化，不利于科学决策和自然灾害防治。

（五）投入与收益、总量与结构的绩效不相容：投入资金不足及使用不合理仍是主要制约因素

由于中国公共财政体制是典型的分权体制，导致大多数国家公园建设缺乏长期资金支持机制。尤其是中央财政专项资金支持力度严重不足，对生态补偿、转移支付等方面没有明确的规定，导致国家公园“名实不符”。而且，在一定程度上还存在着财政资金使用结构不合理和社会资本投入不足等问题。例如，三江源国家公园，自体制试点以来，年均投入11亿元，实施了一大批生态治理项目，成效十分明显，但草地生态系统整体退化趋势并未得到根本遏制，园区内50%的沙化土地尚需有效治理，现有黑土滩坡度陡，治理难度大，急需进一步加大投资，强化治理力度。再如，东北虎豹国家公园，其面临的主要问题不是资金总量不足，而是资金的配置问题。在资金使用结构上，投资主要用于国家公园自然资源资产管理、生态保护修复等方面，而在生态补偿、社会参与、矛盾调处等方面还存在一定“缺口”。2017—2021中央财政累计投入东北虎豹国家公园超过10亿元，居首批五个国家公园前列，然而困扰国家公园建设的突出问题却是项目执行和资金拨付进展缓慢，这势必会造成资金的沉淀闲置，影响资金的使用效率。这也可能与政策的最初设计和资金的下达方式有关。此外，由于缺乏创新性的政策扶持，资本投资的经营权和收益权难以维护，造成社会投资积极性不高。

（六）存量与增量、任务与机构的配置不相容：内部机构设置和管理转型没有完全到位

由于区划调整和发展需要,一些国家公园管理范围发生变动，而相应的支持政策没有跟上，导致存量管理与增量管理出现脱节。以三江源国家公园为例，前期拟划定总面积约19.1万平方公里，后期范围扩充调整后，相比体制试点范围，总面积增加了6.79万平方公里，除原有的范围外，还需负责管理1.73万平方公里的接邻自然保护地，这部分增加的区域缺少管理机构和人员编制，需要增加和完善内部机构设置。与此同时，国家公园作为一个新生事物，设立初期任务较多，而管理转型往往滞后，导致管理任务与管理职能不匹配。例如，三江源国家公园管理局缺少政策法规部门、自然保护区管理部门，缺乏执法监督人员、生态保护宣传教育人员等，使一些任务不能如愿完成。东北虎豹国家公园管理局管辖范围横跨吉林、黑龙江两省，管理分局一级由市县林业局和国有森工集团下属分局组成，园区内森工企业定位还不十分明确，未能完成由森林采伐经营向保护生态环境职能转型，给管理工作带来诸多不便。

（七）规划与实施、保护与开发的协同不相容：保护和发展的冲突依然突出

一部分国家公园在建立之初，由于追求建设速度，规划常常考虑不周，导致政策在实施过程中和实施后出现一些冲突和问题。此外，由于过分强调保护，政策执行过严且不灵活，导致原居民生产受到限制，收入来源减少，生活水平增长缓慢，甚至有所下降。以三江源国家公园为例，相对于资源环境保护的承载力而言，人口相对过剩的压力依然存在，保护与发展的冲突依然突出。这些压力和冲突体现在如下方面：首先，在国家公园成立之初划定欠妥，将有些乡镇、村社划入禁止开发区，致使水、电、道路等民生工程项目无法避让核心区和缓冲区，或者避让成本过高，特别是玉树、果洛地区，由于道路交通基础设施比较落后，交通设施的连通性、网络性差，覆盖率低，对外交通能力不足，运输方式单一，有些乡镇尚未通达公路，制约了园区内经济社会发展，影响农牧民生产生活和抗灾救灾能力。其次，生态移民政策不完善，有些原住居民移民搬迁后，生产环境和生活方式转变后，适应新环境能力差，长期养成的传统生产生活方式以及文化认同短期难以改变。生态补偿水平低下，且尚不能足额到位，而且用于基本公共服务的补偿偏低，缺乏稳定的长效补偿机制。后续产业发展不足，移民户就业难，生活不稳定。退牧还草投入产出比低，效果与稳定性差。

四、如何建设世界最大国家公园体系

中国要实现的现代化是绿色现代化，标志着国家进入绿色创新、生态投资、生态盈余的新时代，形成人与自然和谐发展的新格局，这是中国式现代化的核心目标和显著特征之一。建立国家公园体制，是生态文明和美丽中国建设具有全局性、统领性、标志性的重大制度创新，国家公园建设是一项国家生态建设重大系统工程，特别是反映在国家“十四五”规划专门提出“构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系”的战略定位，并且还专门在“重要生态系统保护和修复工程”专栏中，提出八项重大工程，将三江源、东北虎豹、大熊猫和海南热带雨林等国家公园建设列入，这就是给子孙后代留下宝贵的生态财富，是具有正外部性和可持续性的典型绿色发展模式。涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多个方面的内容。因此，需要我们从矛盾理论和激励相容理论的综合分析框架出发，树立系统性、全局性、前沿性的视野，进行分类、分级、分步管理，不断进行制度创新与政策创新。

（一）建立良好的中央-地方关系

1.充分发挥中央和地方两个积极性 对于特定的国家公园，是中央政府还是地方政府作为管理主体，什么样的管理体制可能更适合，仍然需要进一步探索。然而，总体而言，在国家公园设立和建设中，不管是中央直管还是地方承担主体责任，建立统一的有效的激励相容的中央与地方关系十分重要，这种关系应该是：激励目标明确且措施合理，信息充分交流，利益相对平衡，权责相互匹配，实行双向监督[23]。

2.建立以国家预算和财政投入为主体的多元投入机制 坚持“事权财权相对等”的理念，坚持“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，合理划分国家公园管理的中央与地方财政支出责任。在中西部地区特别是少数民族生态脆弱地区以中央为主、地方为辅，在发达地区以地方为主、中央指导为辅。根据国家公园自然条件、生态地位等因素的不同，采取差别化的生态补偿机制，确保制度性、常态性、充足性的经费安排。同时，发挥“两只手”的作用，明确政府与市场的边界。对于具有公共物品属性的国家公园，则宜采用“公共财政购买公共物品”“公共投资投入公共产品”的原则，以公共投入为主，同时推广政府购买服务。对于国家公园内的一些常规经营服务活动，可以通过招标，特许经营的方式进行市场运作。

3.管理模式应当由“一位多体”向“多位一体”转变 强化国家林业和草原局（国家公园管理局）的职能，由其代表国家统一有序管理各类国家公园，在机构职能上，进一步打破各自为政、条块分割、多头管理的局面，按照划转整合的要求，归并相关人员，由国家林业和草原局（国家公园管理局）及所属管理分局或派出机构统一行使资源管理权、指导权、监督权；对于中央直管的国家公园，由国家公园管理局代表中央直接行使管理权；对于地方政府负责的国家公园，由地方政府行使管理权，国家公园管理局行使指导权和监督权；对于存在地区叠加的国家公园，由国家公园管理局会同相关省区地方政府建立协调统一的领导机构，共同行使相关权利。

（二）建立完善的内在管理体制机制

1.加快推进《国家公园法》立法进程 针对国家公园管理存在的现行法律法规不完善、缺少专门法律支持、地方立法空间有限的现实，需要在国家层面尽快制定《国家公园法》，并推出相关配套法规，努力构建起权责清晰、衔接有序、系统完整的国家公园制度体系，为我国生态文明和美丽中国建设提供坚实的法治保障。在立法内容设计上，要因地制宜、分类对待，坚持普遍性和差别化相结合的原则，不能以一种体制、一套模式涵盖所有具体情况。在内容安排上，要综合考虑中央地方财权事权划分机制、政府与市场作用机制、收入与支出管理机制、社会公众参与机制等。

2.构建统一规范高效的国家公园体制 始终坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念。一方面，坚持国家公园的严格保护功能。保护自然生态系统的原真性、完整性，强调对自然生态系统进行严格的系统的保护，把最需要、最应该保护的地方保护起来；另一方面，发挥国家公园的社会文化功能。提升国家公园的社会文化价值，健全公共休闲服务设施、自然教育和体验设施、科学实验研究设施、物种保存传承设施等。

3.加强基础保障和改善民生 针对国家公园原住居民民生保障的现实需要，要加大巡护道路、公共服务、社区发展等基础设施建设力度，特别是涉及水、电、路等亟待解决的问题，可授权国家公园管理机构对管辖范围内的基础设施建设项目及时审批，及时改善原住居民生产生活条件。针对国家公园原住居民增加收入的现实需求，要创造条件鼓励发展生态旅游，这是兼顾保护与利用的一种很好方式，也是实现“绿水青山就是金山银山”的现实有效路径。中国已经进入国内旅游爆发性增长阶段，2019年，我国林草旅游与休闲产业继续保持健康发展态势，旅游人次达39.06亿人次，占国内旅游人数（60亿人次）的50%以上，是同年美国国家公园旅游人次为3.27亿人次的11.9倍。中国旅游人次基数巨大，已经成为世界最大的生态旅游人次之国，预计未来发展潜力将会更大，这标志着我国正处在加快建设国家公园的黄金期，可以为新的国内旅游高峰到来做好基础性工作，更好地体现绿水青山就是金山银山。

4.坚持国家公园“三个统一”（统一规划、统一管理、统一培训）原则 统一进行规划，按照“严格保护”的要求和“等级从高”的原则，统一功能区划和保护措施，实现“多规合一”，保障国家公园的政令统一；统一进行管理，综合考虑生态区位与难易程度、基础条件与现实需要、工作面积与地理条件等因素，科学合理安排人员编制，加强工程技术、政策法规、特许经营、宣教教育、执法监察等部门的协同作用，实现自然资源资产行政执法和刑事司法有效联动，提升国家公园的治理水平；统一进行培训，对实施生态移民和产业转型地区的人员开展转岗统一培训，创造和增加生态管护员管理岗位，增强原住居民和移民的身份转换和再就业能力，同时发挥基层管理组织的作用，建立社区共管机制，做好国家公园保护的宣传工作。

（三）建立完备的共享开放信息空间

1.应尽快开展国家公园的自然资源统一确权再登记工作，对自然生态空间进行统一确权登记，并研究建立相应的资产登记、核算和监管体制，重视确权审计和加强监测评估。将国家公园的自然资源资产全部纳入自然资源资产负债表，实行严格的国家公园自然资源资产离任审计。

2.利用林草生态网络感知系统，引入大数据、云计算等平台，建立“天空地”一体化监测体系，开展人口、资源与环境的综合监测调查，进行生态系统承载力的综合评估，研究经济、社会和生态之间的动态发展变化关系，将科学监测结果用于指导政策实践。

3.依据第三次全国国土调查数据，合理制定国土空间规划和划定生态保护红线，按照《国家公园空间布局方案》，不断扩大和优化国家公园空间布局，进一步提升生态系统的生态功能和综合治理能力。

（四）分步实施、分类管理、提高质量、提升品牌

1.分步实施 分“三步走”建设全世界最大的国家公园体系。第一步，2020—2025年，在前期国家公园试点（10个）和正式确定的第一批国家公园（5个）的基础上，扩大国家公园数量到20—30个左右，进一步发挥国家公园在自然保护地体系中的引领和示范作用；第二步，2026—2030年，扩大国家公园数量到30—40个左右，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。全国自然保护地面积占陆域国土面积的18%左右，国家重点保护陆生野生动物种数保护率达到75%，国家重点保护陆生野生植物种数保护率达到80%；第三步，2031—2035年，扩大国家公园数量到50个左右，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上，国家重点保护陆生野生动物和陆生野生植物种数保护率均达到85%。

2.分类管理 按照《国家公园管理暂行办法》，根据功能定位进行合理分区，划为核心保护区和一般控制区，实行分区管控、分类管理，将国家公园划分为价值较高的严格保护区域和兼顾保护与利用可以为公众提供多种服务的一般区域。并在此基础上，将国家公园提供的产品（服务），按照属性不同，进一步划分为公共物品、准公共物品和私人物品，对其进行区别对待、精准施策，分类管理。

3.提高质量 国家公园建设，要量质并重，在国家公园数量及面积合理增加的基础上，注重国家公园的质量提高，更好地发挥自然生态系统的综合效益。坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则，组织开展国家公园内受损、退化自然生态系统修复、连通生态廊道，促进重要栖息地恢复和废弃地重新治理，提倡在园区内利用清洁能源和低碳能源，加强循环利用模式和绿色发展方式，提高生态系统完整性、健康性和稳定性，保障国家公园高质量发展。

4.提升品牌 尽管我国变为了世界第二大人口国家，但仍然是世界最大旅游人次之国，仅2019年就高达60亿人次，相当于2012年两倍，具有高增长弹性特征。由于受疫情冲击影响，全国旅游人次连续三年（2020—2022年）有所下降，随着全国疫情得到有效控制，将会出现恢复性、爆发性增长，为此，当前大力加强国家公园品牌建设是重中之重。鉴于我国智能手机全民普及、全国覆盖的有利条件，这就更需要且可以通过开发国家公园品牌公众号并与中央及地方电视台及新媒体合作等形式，介绍传播我国大好河山的自然观光、科研、教育、旅游等信息，加快推动全国旅游业恢复性发展。

五、结语：中国式国家公园建设的创新发展、跨越发展

我国国家公园的发展经历了由无到有、由地方创新到中央指导、由部门设定到国家统筹的过程，进而逐步走向构建世界最大的国家公园体系。2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，这是国内第一个由林业主管部门（国家林业局）审批的“国家公园”。2008年，环境保护部和国家旅游局也批准建设了第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。从此，由国家层面政府部门统一管理的“国家公园”开始起步发展。2017年《建立国家公园体制总体方案》和2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的出台，在国家层面从政策角度科学界定了国家公园内涵，明确了国家公园定位和空间布局，将自然保护地划分为国家公园、自然保护区、自然公园3种类型，提出要建立统一规范高效的管理体制。

中国作为后来者，在相对短的时间内建成世界最大的国家公园体系，走完发达国家100多年的历史过程，不能不说是我国创造的除森林资源快速双增长之外的另一个“绿色奇迹”。美国曾是国家公园的发源地，当今距美国建立第一个国家公园——黄石国家公园（1872年）已过去整整一个半世纪，而我国从2013年（党的十八届三中全会）首次提出建立国家公园体制，到2015年启动国家公园体制试点，时间还不足2年，从试点到确定设立第一个国家公园——三江源国家公园（2020年）仅用了5年的时间，从第一个国家公园确立再到2021年确立第一批5个国家公园，也只有1年；美国有自然类国家公园59个，覆盖面积23万平方公里，占美国国土面积的2.5%。而我国目前新成立的第一批5个国家公园保护面积已经达到23万平方公里，占我国国土面积的2.4%，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。按照未来发展规划，到2035年我国国家公园面积将约达到110万平方公里，占国土面积的11.5%，就会稳稳保持世界最大的国家公园体系，吸引世界最多的旅游人次。

中国式绿色现代化是与人类同发展、共命运的现代化，是符合中国国情、适应新发展阶段特征的中国特色的现代化，同时也能为发展中国家探索新型现代化道路提供经验和借鉴。改革开放后，我国借助学习效应、发挥梯度效应、通过追赶效应，实现了经济快速增长。走进新时代，我国要进一步发挥比较优势、后发优势、制度优势，不断化解矛盾，提升治理能力，实现激励相容，持续利用物质资本投资于生态领域，以生态资本创造经济社会收益，通过生态投资实现生态保护。新的时期，要不断通过理论创新、制度创新，逐步实现从国家公园到公园国家的重大转型，并进一步建成全世界最大的国家公园体系，从而为“绿水青山就是金山银山”探索实践路径，为“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”树立先进典范，为保护全球野生动植物、维持生物多样性提供有力支撑，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。