公路工程一体化项目建设管理模式研究★

郑建强，韩金妍，李炜钊

(1.湖北交投建设集团有限公司,湖北 武汉 430050; 2.华中科技大学土木与水利工程学院,湖北 武汉 430074)

李克强总理在2020年政府工作报告中明确指出要“重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设”“加强交通、水利等重大工程建设”。而公路工程作为“两新一重”建设中的典型重大工程,也是国民经济和社会发展的基础产业和重要基础设施,在国民经济发展中占有重要的作用:首先公路工程对地方经济起着巨大的拉动作用,公路工程投资规模较大,工程庞大且复杂,能带动地方相关产业的发展且提供大量的就业机会,促进地方经济的发展;同时,公路工程建成后,能大大改善投资环境,进一步促进沿线经济的发展;其次,在宏观经济层面,公路工程能进一步促进运输业、制造业、旅游业等产业的发展、促进区域之间经济交往,能起到优化产业结构、促进区域经济一体化的作用[1]。

而公路工程作为为社会生产和居民生活提供公共服务的基础设施工程,具有公用性、公益性、自然垄断性、超前性等特点,一般由政府部门或其下属行政部门组织建设,面临着设计、生产以及施工阶段严重脱节,运营管理碎片化,追求各自效益最大化等问题,为解决困扰传统建设方式的诸多弊端,一体化建设管理在公路工程建设领域得到研究与运用。基于上述情况,本文提出构建公路工程一体化建设管理体系,旨在贯穿设计、生产、施工、运营一体化产业链的全生命周期,实现整合资源,优化流程,强化协同,着力解决公路建设项目的重点难点问题[2]。

1 公路工程一体化建设管理体系构建

1.1 公路工程一体化建设管理内涵

公路工程一体化建设基于集约化与高效化的核心要求,致力于通过集成形成各要素的协同,实现产业发展以及社会经济总成本最小化目标,通过明确各方权责界限与组织结构,完善一体化管理过程体系,建立一体化管理机制,实现一体化管理。依据系统工程理论基础,借鉴制造业先进生产经验,公路工程一体化建设管理模式需要以“组织一体化、过程一体化、权责一体化”为基础,实现高度组织化、标准化,从而保障产品相关性能指标达到最优[3]。公路工程一体化建设管理发展模式基础模型见图1。

项目管理中,进行或参与项目管理工作,有明确的职责、权限和相互关系的人及设施的集合称为组织,组织一体化是指业主方、设计方、施工方、监理方等各参与方进行协同管理,采用一套机构及岗位设置,在一体化的统一思想下,完善顶层设计,使管理标准化、信息共享化,优化审批流程,达成组织结构一体化、职能一体化、管理程序一体化、目标与价值观一体化,真正促使后方一体化与项目一体化双实现[4]。公路工程中的组织一体化主要体现在思想、职能结构、共商联运、监督激励等方面。

过程一体化主要针对公路工程建设全过程中各阶段协调不统一的问题,立足于项目建设层面,实现设计、采购、施工由彼此割裂走向联动紧密,在一体化管理内部,各参与方可在各个节点提前介入进行协商、建议与修改,针对关键阶段和关键决策推行会商机制、多方评审机制,充分赋能各参与方,依据自己的核心优势参与项目各阶段的实施。同时,通过及时的信息沟通使各参与方充分了解项目情况和项目信息,为下一阶段项目管理计划的制定和调整提供信息和技术支持,减少不必要的人力、时间、物力的损失。

权责一体化落实在实际工程项目中,需贯彻“权责到人”的原则,以国家法律条例等为基础明确安全生产管理责任,确定各参建单位、各部门之间的主次责任,同时各部门内部再次对部门职责进行分配,实现“权责到人”与部员权责透明化。此外,规范突发问题处理程序,对于一些重大突发问题,或是权责体系中尚未规定的事项,实现有人管理、有序管理,具体程序包括督办立项与任务分解、项目管理方或前期项目法人批示、承办(延期)、催办、反馈、审核、退办、归档等程序。

1.2 公路工程一体化建设管理体系构建

以公路工程建设项目管理的基本内涵和理论为基础核心,通过组织一体化、过程一体化、责任一体化原则的贯彻和落实,建立建设管理组织体系、动态协同合作体系、全面风险管控体系三大子体系(见图2),作为一体化建设管理体系的重要支撑,进一步挖掘释放公路工程建设项目管理的作用和价值,提升项目管理的水平和效益。

1.2.1 组织建设管理体系

现行的公路工程建设管理模式主要包括指挥部模式、代建制模式、EPC模式、BOT模式及新兴的PPP+EPC模式[5],尽管不同的模式中政府与市场所发挥的职能有所不同,但均面临着参与方众多、各方利益诉求不同、信息协同存在困难等问题,需要建立一体化的组织建设管理体系。

明确公路工程建设项目的相关主体单位及其权责界限。建立层次清晰、职责分明的管理班子团队,在项目前期梳理各参与方的组织结构与人员配备,对各参与方的权责界限进行划分。政府部门或其委托的专业管理团队要明确自身的定位,作为工程项目的监管方,负责监管整个工程项目的全过程。社会资本方则负责整个工程项目的实施以及后期运营。双方的负责人以及管理者需要明确各自的定位,当出现矛盾和分歧时,需要有及时的会议沟通交流或者妥善处理分歧的机制体制。

落实有效的监管机制和考核体系。考虑到一体化建设管理体系下,更为扁平的组织结构与为施工服务、为完成投资服务的目的,选择360考核作为公路工程一体化建设项目中的绩效考核方式。建立在基本绩效考核指标,结合一体化管理特点,围绕质量、安全、进度、费用、环保五大方面制定相关指标,并根据各参与人员的职能定位划分具体指标,以目标指标实现情况,反映在公路工程建设项目中参与各方工作的实际情况。项目的监管方需要建立一个有效的监管机制,对考核对象、考核期、评分方式、评分方法等因素进行界定,并根据考核结果制定奖惩机制,充分发挥监管者的职能,确保项目各项目标的实现。

1.2.2 动态协同合作体系

公路项目建设的流程和内容十分复杂,需要项目各参与方共同配合,因此相互之间会产生频繁紧密的交流和联系。但由于不同主体在项目管理过程中的工作内容、流程、目标、职责等方面可能存在差异,当多个主体的根本目的和利益诉求存在冲突时,容易出现管理的某些环节和主体对象中产生的矛盾与对立,进而影响项目目标的实现。

项目合作体系包括定性的合作关系分析和定量的合作演化博弈模型分析。合作关系分析的第一步是对基本组织结构进行分析,包括合作各方的性质、职责等方面,目的是了解熟悉各方的基本情况。接着基于特定项目的基本情况和内部环境,进一步从建设目标、利益诉求、工作内容与流程、对外环境等方面分析合作过程中可能存在的契合点和矛盾点。最后,在合作关系和合作过程中,主要从各方特点出发分析可能采取的策略和措施,寻找各方可能的收益来源和成本因素。在分析合作关系的基础上,通过演化博弈模型量化分析(见图3),得出初始合作比例、合作成本、合作收益系数是影响建设方与承包方合作意愿的最重要的影响因素,参与方初始合作比例越高,合作成本越低,双方的合作效益系数越大,后续合作越有效,且到达稳定状态所用时间越短,使双方更愿意合作而获取超额收益,但单方合作效益系数的增加并不能激发超额收益。

根据合作关系分析与演化博弈分析结果,提出具有针对性的建议,促进公路工程建设项目各参与方合作,主要包括在项目内外加强合作共赢的意识;主要参与方组建项目合作团队,重视相应人才引进与培养;建立合作办法,优化项目流程,建立矛盾处理机制;建立数字化管理平台与信息共享数据库。

1.2.3 全面风险管控体系

项目风险管理是确保项目成功的关键步骤,通过对项目进行风险管理,可以及时识别、评估和应对潜在的风险,从而减少项目失败的可能性。建立全面风险管控体系,需以项目风险管理理论为基础,严格遵循项目风险管控流程,识别归类项目管理过程中可能存在的风险,并提出针对性的风险应对策略,以全面提高一体化管理模式下项目的抗风险能力水平。

清晰合理的管理流程和内容设计是构建风险管理体系的基础,目前对于项目风险管理的过程至今还没有形成一个公认的、标准的意见。参考美国项目管理协会PMI在PMBOK中对风险管理过程阶段的分类,结合多数研究和实际应用及建设公司项目管理的具体环境,认为风险管理主要包括四个阶段:风险识别、风险分析、风险应对与风险监控[6]。在公路工程建设项目中,早期的项目风险识别是项目风险管理最重要的环节之一,使用分析方法或专家调查法对项目中的工程、经济、管理、合同风险进行识别。各参与方利用自身相关经验,使用客观概率估计法对预先识别到的风险进行评估与评价,并选择合理的风险应对手段降低负面效果,并在项目实施全过程中,进行风险监控,以确保风险管理达到预期目标。公路工程项目一体化建设管理风险识别见图4。

针对公路工程建设项目中出现的常见风险类型,结合一体化建设管理模式特点,针对性地提出风险应对策略如下:完善合同审查跟踪管理机制,成立专门的合同管理小组,严格组织合同评审并强化合同跟踪管理;推进设计施工联合管控,发挥一体化的集成优势,实现设计阶段施工方提前介入,减少设计变更;加强施工技术质量论证,强化施工质量与安全管控等[7]。

2 公路工程一体化建设管理模式下项目管理实践

2.1 工程概况

以WD高速公路建设项目作为研究对象,WD项目起于麻竹高速大悟段刘集枢纽,止于大悟县宣化店北鄂豫界,对接河南省规划的安罗高速。项目路线全长48.276 km,设互通式立交5处,匝道收费站4处,服务区、停车区、养护工区及管理监控分中心各1处,另设四姑连接线、宣化店连接线。项目概算总投资55.20亿元,建设总工期36个月,于2020年10月开工建设,2022年12月建成,已于2023年6月30日顺利通车,积极采用一体化创新管理模式,在质量、进度、成本等各方面获得了显著成果,体现了项目建设公司的创新与担当。

2.2 项目一体化建设管理

2.2.1 项目管理模式概况

项目管理将代建模式与BOT+EPC模式相结合,并构建了一体化建设管理体系,实现高速公路工程一体化建设管理。项目法人单位为湖北交投大悟北高速公路有限公司,其为湖北交通投资集团有限公司、湖北交投建设集团有限公司、武汉综合交通研究院有限公司、中南勘察设计院集团有限公司共同出资组建。本项目区别于其他BOT+EPC管理模式的最大特点,在于一体化管理的融入,项目公司与总承包方融合办公,工程技术部、安全管理部、质量管理部、协调部等业务部进行融合,进而实现一体化管理。本项目参建单位的组织结构如图5所示。

2.2.2 项目一体化管理措施

建设思想统一的一体化管理机制。实现思想一体化首先要做到思想统一,思想通过开会、活动等融入到一起,例如工作例会、党员交流学习、工作目标制定过程中项目公司、总监办、施工单位一同参与,充分实现人员共享。其次要做到从思想上深度融合,才能从行动上一致,加强集团从上至下的思想贯彻教育,要求不仅从管理层、管理人员实现一体化,更要从集团上层领导至基层工作者均实现思想一体化。在WD项目中,通过宣扬贯彻“一盘棋”“一体化”的思想、发动各参建单位开展联营联建活动、建立一体化的共商联运机制、总承包商与项目公司工作人员联合办公等方式,落实思想统一的一体化管理机制的建设,使得集体力量发挥作用,促进了目标的实现。

形成各个阶段的提前介入流程。一体化管理过程中,各参与方由原来的平行关系变成交叉关系。一体化各方在进入管理阶段的介入时间点发生了变化,决策实施运维不再是传统的分割开的状态,而是同样实现一体化的,也就不再是单纯的建设管理中的项目公司、项目部、总监办一体化,更是投资、建设、运营实现有机的结合。一体化要求对内实现每个阶段均可提前介入,进行协商、建议和修改,例如施工方可以较早的参与设计阶段,优化设计减少变更减少投资。在目前的实践中,优势主要体现在招采和计量方面,选线不由项目部负责,而是由设计方进行决定,施工方提供地形图和详细的现场实际情况参考。经过WD项目的实践,形成一套介入工作流程,明确各参与方在各过程的权责,确定工作原则,指明各方在各阶段中的一体化工作的内容和要求,针对关键阶段和关键决策推行会商机制、多方评审机制,充分赋能各参与方,调动起各方参与积极性。设计阶段施工方的提前介入是介入工作流程中的重点与难点,目前初步设计阶段提前介入工作流程如图6所示。

建立一体化指标下的绩效考核体系。针对一体化管理模式,各参与方均制定了一体化的绩效考核体系,不仅是投资公司、施工单位、监理方,包括各个作业队均下给了考核通报,帮助各参与方加强考核管理。与传统绩效考核体系相比,一体化管理下的绩效考核额外添加了一体化的指标。对甲方即项目公司而言,使施工单位的利润指标和项目公司绩效挂钩,通过绩效来激励一体化的积极性。在WD项目的一体化绩效考核体系中,会在需要考核的指标中,如回款率、利润率之中,制定一个需要完成的计量,即实体中必须要达到多少百分比,计量是参与双方共同实现的,一方没实现责任,另一方同时担责,实现连带管理。

2.3 成果总结

WD项目通过一体化管理模式的实施,在成本、进度、质量等方面取得了良好效益。费用方面,实现了结算净利润不低于10%,项目建设成本节约5%以上,管理人员精简60%以上,通过贯彻落实一体化管理,加快回款进度,及时进行计量支付,计量率达100%,支付率达100%,有力保障了工程快速推进。进度方面,WD项目建成时间较合同工期提前了将近一年的时间,达成了存货周转天数(ITO)65 d内,折算成工程款计量率达到80%,从计量到支付的回款率7 d内实现100%的进度目标。质量方面,WD项目达成了项目成果百分之百合格、形成完整的施工工艺、超额完成项目公司年度目标等质量效益目标,确保项目高效整体平稳推进,并获得大悟县人民政府嘉奖。

3 结语

为解决各专业之间的设计漏洞、各建造环节的脱节、管理机制的分割以及建设活动中权责利不明等问题,公路工程建设可持续、高质量发展的现实要求就是广泛应用一体化建设管理[8]。本文在明确公路工程一体化建设管理内涵及要求的基础上,围绕组织模式、合作关系、风险管理三个维度建立公路工程一体化建设管理体系,并通过实际项目的研究,直观展示一体化建设管理的路径与成效。