我国公益广告的政策规制分析

李程

摘要：公益广告作为我国面向大众、树立新风的传播载体之一，其政策规制正越来越完善。公益广告还存在资金不足、商业化等问题，面临新媒体时代公众获取信息方式快速转变的挑战。本文从公益广告的基本概念及历史发展入手，对我国公益广告政策法规的内容、特点、不足以及发展前景等方面进行分析，阐释公益广告政策规制的必要性以及公益广告对引导公众价值观的重要性。

关键词：公益广告；政策法规；行业管理；新媒体

商业广告通过整合策划内容、传播媒介、用户参与形式等，将商品信息传播给受众，使产品在广告传播中彰显魅力，收获良好的市场效益。公益广告作为广告产业的一个分支，同样承担传播信息的任务，传播内容不是商品特性而是社会现象、传播目的不是促进购买而在于弘扬优秀理念。广告业的蓬勃发展离不开创新这一内驱力，公益广告在注重创新的同时更加重视规章制度。

我国公益广告的发展具有较深厚的历史积淀，从自发到自觉、从用于军事政治到服务于社会公众，不同的历史阶段，公益广告呈现不同的特点。构建法治社会是当今时代的主题，受众的精神文明需求正在日益增长，而政策规制的完善为优秀公益广告作品提供创造环境保障。

一、公益广告的基本概念及历史

（一）公益广告的基本概念

公益广告 （public service advertising） 是广告产业的一个分支，是指面向广大群众，以传播文明思想、弘扬先进价值观为主要目的的广告活动。如防范火灾隐患、提示行车安全、维护身体健康等，都属于公益广告范畴。潘泽宏在 《公益广告导论》中这样定义公益广告的概念：面向社会广大公众，针对现实时弊和不良风尚，通过短小轻便的广告形式及特殊的表现手法，引起公众欣赏兴趣，进行善意劝诫和引导，匡正过失，树立新风，影响舆论，疏导心理，规范人们的社会行为，以维护社会道德和正常秩序，促进社会和谐、有序运转，实现人与自然和谐永续发展为目的的广告宣传。[1]

如果说 “创新”是广告吸引眼球的必要因素，那么政策法规就是保证广告长远发展并取得良好社会效益的重要支柱。商业广告法规的侧重点在于保证真实性，而公益广告法规不仅要对广告内容进行规定，还要与时俱进，将当今时代核心价值观、社会重大事件、新技术的发展带来的广告形式变化等因素考虑在内。

（二）我国公益广告的历史概述

我国公益广告大致经历了从张贴、公告到发行期刊引导思想，再到通过多元化传播形式呈现生产生活的方方面面的一系列发展。在传播手段和时代主题的共同作用下，公益广告在不同历史时期呈现不同特点。

1.早期用于政治军事

我国古代早期社会动荡、征战较多，政治军事是当时国家的首要议题，最初的广告文字多用于社会政治和军事。如 “诰”是夏、商、周三代的一种训诫勉励的广告；“誓”是夏、商、周三代用来警示和劝告将士的一种言辞。在此之后的朝代中衍生出了如 “制”“策书”“诏书”“檄文”“露布”等，这些都是与 “诰”和 “誓”相似功能的社会广告。[2]这种形式的社会广告实际上就是公益广告的前身，但与当今时代对公益广告定义中的 “公众信息”这一特点还有一定的距离。

2.近代用于思想宣传

鸦片战争后，我国处于革命的热潮中，报刊作为革命斗争的重要阵地，推动了改革和现代化新思潮。报刊引导舆论，是公众、政府之间的交流纽带，一方面宣扬抵制帝国主义侵略、反帝反封建等时代思想；另一方面将科学知识以通俗易懂的方式广泛传播，促进了国民科学文化素养的提升。近代的公益广告具有鲜明的时代特色，带有政治批判作用的政论性文章被视作公益性质的社会广告，相比于古代用于训诫勉励的广告文字，增添了更多传播思想、团结社会公众的功能。

3.改革开放后的公益广告

改革开放以后，广告业的发展进入新的阶段，经济的发展丰富了人们的物质和精神生活，广告选题变得更加多元化，人民群众关切的议题涉及生产生活方方面面，优生优育、保护环境、珍爱动物、禁止吸烟等逐渐成为公益广告的主题。同时，广告传播的形式也变得多样化，电视、广播、建筑物等成为传播的主要媒介，富有创意的户外广告以及线下活动也常被用在公益广告和公益宣傳中。

二、我国公益广告管理方式及运行模式

（一）我国公益广告的管理方式

媒体作为传播者，起到了舆论引导的作用，肩负引导公众价值观的责任。

企业作为公益广告的积极参与者，为公益广告创新发展提供助力。目前，公益广告商业化现象时有出现，两者之间的界限应予以明确。政府是广告活动的管理者，发布相关政策、举办优秀评选活动是公益广告发展的必要保障。我国广告行业的日常管理包括规范广告行业审批流程、制定行业标准，实施规范化管理、确立广告内容审查机制、设立专门行政部门对广告发布进行审批备案、查处惩治违法广告。[3]

（二）我国公益广告的运行模式

1.媒体自行开展活动模式 （详见表1）

早期的模式中，电视媒体自主选定公益广告主题，电视媒体内部设立专门的广告部门，围绕选题进行创意策划，制作完整的广告作品，在特定时段播出。随着时代的发展，人民群众的精神文明需求日益增长，电视公益广告的成本越来越高，电视媒体仅靠自己完成制作播出全过程显得有些力不从心，于是便开始放眼外界，积极寻求企业及广告公司支援，“强强联手”为电视公益广告运行模式带来新变化。电视媒体中的广告部门转变为专业的广告制作公司，以独立广告公司模式运作，电视公益广告的专业水平得到提升。20世纪90年代后，电视媒体有了企业和广告公司以外更多元化的合作伙伴，包括政府部门、公益组织以及个人等。[4]

2.政府部门主导模式

1996年以来，中央宣传部、中央文明办、国家工商行政管理总局、国家广播电影电视总局等对我国的电视公益广告活动进行统筹安排，先后组织开展不同主题的全国性电视公益广告活动，逐渐形成了具有中国特色的电视公益广告运行模式，即政府主导模式。[5]这一模式的特点是：各地政府因地制宜，发挥本地区优势，传播效果集中且具有权威性。政府主导模式通常被评价为缺乏趣味性，但是随着新媒体发展，越来越多的政府网站、移动端官方账号等出现在百姓的视野中，越来越多新颖有趣的作品被熟知。严肃的和富有趣味性的宣传并不冲突，网络正在搭建百姓和政府之间的桥梁。

三、公益广告的法律规范概述

（一）公益广告的法律规范发展

中国的公益广告政策大致经历了以下三个阶段 （详见表2）。[6]

（二）新时代公益广告的法律规范特点

2016 年颁布的 《公益广告促进和管理暂行办法》 （以下简称《办法》）具有划时代特色。第一，特别强调了公益广告在社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的积极作用。[7]这将公益广告提升到了一个新的高度，社会主义精神文明的内核彰显其中，转变了以往广大受众对公益广告的固有观念，内涵、文化逐渐根植于群众心中。第二，进一步明确了对刊播要素的规定。《办法》颁布之前，法律规范对投入比例、刊播时段、持续时间等刊播要素进行严格比例限定。《办法》颁布后，不再限制比例，而是限制商业广告的播出条数与时长，明确黄金时段播放公益广告的条数与时长，为广播条数、报纸版面、期刊页面设置了最低数量，突出网络媒介公益广告播出的时段、数量、形式以及移动媒体公益性广告的刊播。[8]这一规定细致而明确地规定了刊播要素，对提升公益广告质量有很大作用。

值得一提的是公益广告公益性与商业性的平衡。公益广告是指不以获取经济利益为直接目的的广告形式，它面向社会大众，为公众利益服务。而商业广告以经济效益为首要目标，广告是传播企业形象、宣传产品特性的一种重要传播手段。商业行为和公益事业看似相互对立，但随着经济发展、媒体创新融合，商业广告与公益广告形成 “强强联合”发展的局面。一方面，商业广告单纯依靠市场竞争已经逐渐走向瓶颈，转而打造企业形象、探索更具有长远价值的模式，公益理念的传播应运而生；另一方面，虽然公益广告的社会效益远高于经济效益，但是公益广告在制作和传播中仍要占用资源、产生费用，公益广告面临资金缺乏的局面，各大企业具有较强的经济实力，能够为公益广告提供有力保障。注重公益广告公益性与商业性交汇点、契合点的同时也应当注意到，一些企业为了宣传自己的品牌，以传播企业形象为由，削弱和压制了公益广告引导群众树立正确价值观、促进精神文明建设的功能，打破了公益广告商业化中公益性与商业性的平衡。《办法》在这方面进行了积极尝试，明确商业广告中涉及社会责任内容的，不属于公益广告，允许企业在满足特定面积、时段、时长、内容以及广告认知、感受的情况下，在企业出资设计、制作、发布或者冠名的公益广告中标注企业名称和商标标识。[9]明确地划分界限，才能更有效地融合。

四、完善公益广告法律规范的必要性

（一）新媒体环境下更加主动的受众

新媒体环境下，受众参与社会议题的积极性越来越高。這一变化推动广告形式的创新，也让完善公益广告政策提上日程。

新媒体还拉近了政府与公民的距离。社会主义核心价值观、保护环境、弘扬中华优秀传统文化等都是当今时代社会生活的主题，对于良好价值观的宣传，公益广告是非常合适的载体，它正在逐渐成为文化生活的一部分。

（二）需要正确引导的“乌合之众”

“乌合之众”在成语中比喻杂乱无章的一群人，在法国心理学家古斯塔夫·勒庞的著作 《乌合之众》中，更是形象地描写了个人融入群体中，个性被湮没的无奈。新媒体时代的公民更加开放和主动，但不可避免的是，每天被大量的信息包围，被不同舆论左右着思想，人们往往没有时间和精力进行选择和深度思考，渐渐成为没有判断力的 “乌合之众”。在这样的情况下，公益广告对于正确价值观的宣传就显得尤为重要，它不再是人们打开电视就想跳过的 “占时间的节目”，更不是电视剧后插播的标语口号，而是一系列完整的视听作品，同样具有欣赏价值，通过欣赏价值引起受众的喜爱和共鸣，从而起到引导的作用。

五、结束语

“坚持守正创新”是习近平新时代中国特色社会主义思想 “六个必须坚持”其中之一。它所阐释的是牢牢把握重大原则、坚持底线思维、时刻准备接受挑战的工作方向，是紧跟时代、依据客观实际，以斗争精神面对一切新生事物的工作方法。这一立场观点方法对公益广告的发展具有指导意义。“公益”和 “创新”并不冲突，公益广告的发展同样离不开创新的理念，空喊口号的公益广告已不能起到鼓舞人心、引导思想的作用，当今时代需要紧跟受众需求、贴近实际生活，不断运用新技术创新大众喜闻乐见的传播形式和内容；完善公益广告法律法规，让高质量的公益广告滋养人们的文化生活，回应受众的期待。

参考文献：

[1] 潘泽宏.公益广告导论[M].北京：中国广播电视出版社，2001.

[2] 庄新红.公益广告机制缺失下的我国公益广告发展现状探析[D].兰州：兰州大学，2008.

[3] 祁晨.公益广告政府管理研究[D].上海：华东政法大学，2014.

[4] 陈辉兴.中国电视公益广告发展动因及其运行模式研究[D].上海：上海大学，2010.

[5] 同[4].

[6] 何晨，初广志.中国公益广告政策研究[J].广告大观（理论版），2015，（02）：80-85.

[7] 胡光.新媒体环境下公益广告有效传播的法律保障：以 《公益广告促进和管理暂行办法》为视角[J].当代传播，2016（04）：76-78.

[8] 同[7].

[9] 同[7].