江苏推进社会治理现代化的立法探索

钱宁峰

社会治理是国家治理的重要方面。社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是中国式现代化的有机组成部分。党的十八大以来，习近平总书记始终高度重视社会治理工作，特别是提出要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。2023年7月，习近平总书记在江苏考察时指出，江苏必须在推进社会治理现代化上走在前列。“社会治理现代化”概念的提出，意味着社会治理范畴实现了从“市域社会治理现代化”向“社会治理现代化”的更新。江苏历来重视社会治理建设，取得了突出成绩。在中国式现代化新的历史条件下，江苏要进一步推进社会治理现代化，必须提高社会治理法治化水平。其中，社会治理立法是社会治理法治化的前提。这就需要加强社会治理立法，为社会治理建设提供强有力的立法保障。

一、江苏推进社会治理现代化的立法历程

改革开放以来，江苏开始行使地方立法权，除省级之外，南京、无锡、苏州和徐州四市先后取得地方立法权。2015年，《立法法》修改后，江苏其他设区市也获得了地方立法权，实现了地方立法权的全覆盖。伴随着地方立法权的扩大，社会立法日益成为江苏地方立法的重要组成部分，特别是在社会治理领域，立法数量从少到多，立法质量不断提高，逐渐形成了相当数量的社会治理立法。从历史来看，江苏社会治理立法大致可以分为两个发展阶段。

社会管理立法阶段。这一阶段大致为改革开放开始至党的十八大以前。这一时期，党和国家日益重视社会管理和社会建设，社会领域立法开始出现和发展。江苏先后制定了《江苏省禁止赌博条例》（已废止）《江苏省公共场所治安管理条例》《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》《江苏省法律援助条例》 《江苏省企业事业单位治安保卫工作条例》《江苏省禁毒条例》等社会管理方面法规。特别是在社会综合治理方面，制定了《江苏省社会治安综合治理条例》，对社会治安综合治理组织领导、部门职责和单位责任、社会保障、奖励与处罚作了詳细规定。总体来说，尽管社会立法日益增多，但是社会管理立法与社会事业和社会服务立法相比较还是偏少。

社会治理立法阶段。党的十八大以来，“社会治理”概念取代“社会治安综合治理”，正式成为社会建设的重要任务。特别是随着法治社会建设的推进，社会治理日益成为地方立法关注的焦点。江苏各级立法机关根据实际情况积极推动社会安全、社会管理、公共服务、应急管理方面立法工作，先后制定了《江苏公共交通治安管理条例》《江苏省安全生产条例》《江苏社会组织管理条例》《江苏省公共法律服务条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏核事故预防和应急管理条例》 《江苏省高速公路灭火与应急救援条例》等法规。这些社会治理专门立法针对性强、覆盖面广，为社会治理提供了立法依据。需要注意的是，随着市域社会治理现代化试点工作的展开，一些设区市如南京和无锡，先后通过《南京市社会治理促进条例》和《无锡市社会治理促进条例》。从其立法内容来看，社会治理促进立法涵盖政治安全、公共安全、社会治安、矛盾纠纷化解、基层社会治理等方面，体现了综合性特点。社会治理立法的专门化和综合化表明江苏社会治理立法进入新的发展阶段。

二、江苏推进社会治理现代化的立法经验

目前，江苏社会治理立法数量众多，立法范围广泛，逐渐形成了一个相对独立的立法领域。综合来看，江苏在推进社会治理现代化过程中始终重视社会治理立法工作，积极谋划和实施社会治理立法，使社会治理现代化始终在法治轨道上发展，积累了丰富的社会治理立法经验。

重视社会治理立法谋划。江苏在地方立法过程中科学安排社会治理立法项目，保证社会治理立法的可行性。一是将社会治理立法纳入法治社会建设规划之中。《江苏省法治社会建设实施方案（2021—2025年）》提出，健全社会组织、城乡社区、社会工作等方面的地方性法规规章，进一步加强和创新社会治理。这就明确了当前社会治理立法的基本方向。二是在立法计划和立法规划中专门安排社会治理立法项目。2021年，江苏省人大常委会公布《江苏省人大“十四五”工作规划》，在社会治理立法方面，着力推进公共安全、突发事件应对、安全生产、食品药品、社会组织发展、城乡社区治理、社会服务活动等领域的立法工作。目前，江苏省人大常委会已经起草《江苏省人大常委会2023—2027年立法项目安排（草案）》，并于2023年6月征求意见。从草案来看，《江苏省矛盾纠纷多元化解促进条例》等与社会治理密切相关的法规列入其中。同时，许多设区市也纷纷出台立法规划，安排社会治理立法项目。例如，《常州市人大常委会2022—2026年立法规划》将《常州市社会治理促进条例》等纳入调研项目。又如，《淮安市人大常委会2022—2026年立法规划》将《淮安市公共卫生应急管理条例》等纳入立法项目。此外，《徐州市第十七届人大常委会立法规划》将《徐州市矛盾纠纷预防化解条例》纳入制定项目之中。这些社会治理立法项目安排为社会治理立法发展提供了组织保障。

拓展社会治理立法范围。从立法角度来看，社会治理概念是非常宽泛的。这种宽泛性一方面给社会治理提供了更多的选择空间，另一方面也给社会治理立法对象的把握带来一定的模糊性。例如，2015年《立法法》将设区市的立法权限局限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项。从形式上看，设区市立法事项似乎与社会治理关系不大，但是从立法实践来看，每一项立法事项均与社会治理具有密切联系。正因为如此，上述立法规定并没有限制地方立法机关对社会治理立法的关注。而2023年《立法法》将设区市立法权限修改为城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等事项，进一步明确了设区市立法的方向。从江苏立法实践来看，社会治理立法并没有受到过多的约束，说明在上述立法权限指引下江苏地方立法机关对社会治理立法范围仍然有所拓展，为社会治理立法发展开辟了空间。

创新社会治理立法模式。从社会治理立法发展来看，社会治理立法模式始终与国家对社会治理定位具有密切关系。改革开放初期，面对社会治安问题，国家提出了社会治安综合治理要求，从而在立法上出现社会治安综合治理立法，如《江苏省社会治安综合治理条例》。随着社会治理问题的日益凸显，国家提出了网格化治理的思路，从而在立法上出现了网格化服务管理立法，如《江苏城乡网格化服务管理办法》《徐州市城乡网格化服务管理条例》《镇江市城乡网格化服务管理实施细则》。随着市域社会治理现代化理念的提出，又出现了社会治理综合立法。2020年12月30日，南京市人大常委会通过《南京市社会治理促进条例》，其立法内容涵盖政治安全维护、矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等。2022年10月27日，无锡市人大常委会通过《无锡市社会治理促进条例》，其立法内容涵盖公共安全保障、社会治安防控、矛盾纠纷化解、基层社会治理等。此外，常州等设区市开始考虑将其纳入立法调研项目。这些立法类型的出现表明江苏社会治理立法模式始终在不断创新。

积极应对社会治理立法新课题。随着现代化的展开，人类社会已经进入信息化时代，社会治理不仅面临着线下地理空间治理问题，也面临着线上网络空间治理问题。线上线下空间的融合程度越来越高，从而使社会治理已经难以有效区分边界问题。在这种情况下，社会治理立法需要能够有效应对社会治理数字化难题。江苏在地方立法中积极回应数字时代社会治理课题，将社会治理数字化纳入数字立法之中。2022年5月31日，江苏省人大常委会通过《江苏省数字经济促进条例》，专章设置“治理和服务数字化”，对政府治理数字化、政务服务数字化、智慧城市和智慧社区建设、数字乡村建设、园区数字化建设、智慧校园建设、智慧医疗健康体系建设、智慧人社体系建设、智慧养老体系建设等进行原则性规定。2022年10月28日，苏州市人大常委会通过《苏州市数据条例》，在该《条例》第三章“发展和应用”中专门规定数字化治理、智能社会治理实验等条款。尽管这些条款更多地体现了社会治理数字化要求，但是通过地方立法推动社会治理数字化必然有助于提升社会治理现代化能力。

三、江苏推进社会治理现代化的立法保障

当前，江苏要在社会治理现代化上走在前列，必须充分发挥立法的引领作用。这就需要江苏准确把握社会治理现代化的基本内涵，在社会治理过程中加强地方社会治理立法，通过地方立法更好地推动社会治理现代化。

科学安排社会治理立法层次。通常来说，省级社会治理立法侧重于全省层面普遍性的社会治理问题，而地级社会治理立法则偏重于市域和基层社会治理問题。这就要求江苏两级立法机关在选择社会治理立法项目时要把握好立法层次，防止出现立法对象偏大或偏小现象。当前，江苏在社会治理立法层面可以做如下安排：一是在省级层面积极推动社会治理综合立法。一方面，可以对以往社会治理立法进行修改，如在条件成熟的时候，将《江苏省社会治安综合治理条例》修改为《江苏省社会治理促进条例》，从而在全国范围内率先在省级层面制定社会治理综合立法，体现社会治理现代化走在前列的新要求。另一方面，若短期内难以实现《江苏省社会治理促进条例》的制定目标，可以考虑充分发挥省人大常委会决定权，制定具有立法性质的社会治理现代化促进决定，引导江苏各地加强社会治理立法。二是在地级层面积极推动基层治理立法。2023年《立法法》修改将基层治理作为设区市立法的新权限，体现了设区市地方立法对社会治理的关注重点不应该面面俱到，而应该转向注重基层治理立法。基层治理的关键在于基层管理和服务，健全城乡社区治理体系。江苏各设区市要以《立法法》修改为契机，加强基层治理立法，为提升基层治理规范化制度化提供立法支撑。

实现社会治理领域立法全覆盖。江苏应当全面梳理现有社会治理立法，查漏补缺，实现社会治理领域立法全覆盖。一是厘清社会治理领域组织规范、行为规范、程序规范和救济规范之间的关系，合理安排社会治理法律规范。特别是要总结市域社会治理现代化试点经验，将市域社会治理现代化领导体制、运行机制以及管理方式通过立法形式予以规范化。二是推进社会治理线下和线上空间融合立法。要根据不同社会领域数字化发展情况，加强社会治理数字化立法，更好地发挥数字技术在社会治理中的作用。三是增强社会治理立法中的权利保障意识。要按照权利义务相统一观念，维护社会治理领域公民合法权益，防止社会治理权力越位和滥用。只有整体把握社会治理领域发展态势，才能为社会治理立法提供坚实基础。

积极完善社会治理立法体系。江苏要积极围绕法治江苏建设、法治政府建设、法治社会建设要求，积极完善社会治理地方立法体系。一是准确处理社会治理地方性法规和地方政府规章之间的关系。地方性法规和地方政府规章虽然在立法权限上没有差异，但是在立法效力上有所不同。江苏各级人大和政府要科学把握地方性法规和地方政府规章的本质要求，根据立法需要合理选择立法形式。二是正确对待社会治理政策和社会治理立法之间的关系。政策和法律均具有一定的规范性，但是在规范性质上有所不同。江苏在社会治理立法过程中要防止简单化将社会治理政策法律化，科学制定社会治理立法，节约立法资源。三是合理把握社会治理地方性法规和社会治理立法性决定之间的关系。目前，江苏已经制定《江苏省人大常委会关于强化应急管理体系和能力建设的决定》等社会治理领域立法性决定。江苏可以进一步发挥社会治理立法性决定的引导作用，但也要防止立法性决定过于政策化倾向。只有充分认识立法、决定和政策之间的内在差异，才能保证社会治理立法体系的应有地位。

大力推动社会治理立法协同化。现代化并不是局限于某一个行政区域，而是一个无限扩散的过程。社会治理现代化必然意味着社会治理在地理空间上打破行政界线，加强不同行政区域社会治理协同。当前，江苏区域立法协同化现象日益明显，应当继续强化这方面立法工作。一是加强省内各设区市社会治理立法协同。目前，江苏各设区市正在围绕沿海沿湖等区域建立立法协作机制，共同推动立法。这就需要江苏出台设区市协同立法指导意见，具体明确社会治理立法协同要求。二是加强省内外社会治理立法协同。随着长三角区域一体化的展开，江苏同周边省份的立法协同工作也在有序展开。这就需要进一步根据长三角区域一体化要求，加强省级之间区域立法协同和不同省份设区市之间区域立法协同，以区域立法协同推动一体化发展。在此过程中，要重视社会治理立法协同工作，使社会治理不因行政界线而造成治理隔阂。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所所长、研究员）

责任编辑：张蔚菊