回溯三届美国政府对古政策看美古关系未来形势及应对策略

张俊杰 尹学朋

【摘要】随着近三届美国政府对古政策的变化，美古两国关系发生了巨大的转变，从奥巴马时期为实现关系正常化所做的破冰、合作到特朗普时期的停滞甚至对峙，再到当下拜登政府对两国问题的回避，均可看到美国政府对古政策的摇摆不定、缺乏统一性和延续性。分析三届美国政府对古政策的走向以及古巴当局的对策和反应，有助于在当今非对称性对抗的国际环境中更准确预测美古关系动态，在新时代更准确地为美古关系的当前困境提出应对策略。

【关键词】美国政府；古巴；制裁封锁；双边关系

【中图分类号】D812 【文献标识码】A 【文章编号】1672-4860（2024）01-0001-09

美国和古巴作为隔海相望的邻国，两国关系的历史正是古巴对于美国反侵略、反干涉和反封锁的斗争史。其历史问题源自殖民统治、独立运动、古巴革命以及冷战的意识形态斗争及其后续影响，导致双方之间长期的敌对关系和政治对抗。尽管在部分问题上双方有所妥协并达成合作，但历史问题仍旧存在，且在美国和古巴之间的外交关系中扮演重要角色。

一、美古问题的由来

（一）历史情况叙述

第二次世界大战后的几十年里，世界被划分为两个主要意识形态团体：共产主义（社会主义）和资本主义。其中，古巴經过卡斯特罗领导的“七·二六”运动后，建立了革命政权，但因其在经济上推行“土地改革”等措施触犯美国在古利益，招致美国对其不满，美国遂于1961年1月3日同古巴断交。同年，美国支持古巴在美流亡者对古巴实施了侵入，史称“猪湾登陆”^①，而正是这场失败的军事行动，不仅使美古关系走向对立，还导致卡斯特罗倒向了共产主义和苏联。时任美国总统约翰·肯尼迪知悉古巴和苏联的关系后，出于对共产主义在美洲扩张的遏制，对古巴实施了全面禁运，禁止美国和古巴的任何商业来往，这便是美古关系破裂的开始^[]32-37。

1962年10月，美军侦察机发现苏联在古巴建造导弹投射井，经相关专家分析，认定其在古巴建造核武器投射装置，引发了著名的“古巴导弹危机”，是二战后世界上最接近使用核武器的事件之一。经过双方激烈谈判之后，双方决定各退一步：美国同意永不入侵古巴，并从土耳其撤走他们的导弹，苏联也同意撤走在古巴的核武装置。在经历了“猪湾登陆”和“古巴导弹危机”之后，美古关系完全进入冰封期，双方开始以敌对姿态进行对抗。

直到20世纪70年代，古巴因为对内经济探索和对外输出革命的相继失败，同期美国也因实力相对下降，对外开始实行“收缩”战略，使得这一时期的美古关系出现了短暂的松动和缓和。双边关系得到了一定程度上的缓解，主要表现在两国在关于防止劫持飞机和船只、非法移民问题上达成了相关合作。80年代以来，随着国际形势的变化，里根政府对古巴实行了非常严格的管控，如严格控制美元流入古巴政府、严管古巴移民进入美国等。由于一直依靠的苏联实力开始出现颓势，对古巴的经济援助也开始减少，再者古巴自身经济状况也显露疲态，古巴面对美国的行为开始显得温和，不断寻求同美国关系的缓和，或者至少避免与其发生冲突。

冷战之后的美古关系主要趋势是从对抗到缓和。这一时期，美国对古巴政策主要受到其国内流亡的古巴裔政治游说的影响。90年代，美国相继出台《1992年古巴民主法》^②、《赫尔姆斯-伯顿法案》^③等法案强化对古巴的制裁，还规定对所有与古巴有经贸往来的外国公司也实施制裁。在进入21世纪以后，美国又将古巴列入“支持恐怖主义活动国家”名单，对外宣称古巴对恐怖主义活动提供支持，小布什政府以此借口又掀起一轮对古巴的强力制裁，结束了自克林顿时期以来相对缓和的双边关系。

虽然不同时期的美国政府对古巴提出了不同的政策，但大体来看这些政策都主要集中在制裁、难民接纳和移民、汇款、外交等问题。但值得一提的是，克林顿政府通过了《赫尔姆斯-伯顿法案》，加强了自肯尼迪时期以来的禁运政策，并在1996年将最终结束禁运与否及古巴的政权更迭和增加所谓的政治自由挂钩。

（二）美古关系研究综述

美古关系作为拉丁美洲和加勒比地区重要的关系，其发展变迁与两国对其独特国家利益追求密切相关。美古关系的变迁不仅影响国际政治格局，对其深入研究更有助于探讨美国这一世界上最强大的资本主义国家与社会主义古巴和谐相处的可能性与方式。此外，两国关系不管是在奥巴马政府时期的缓和还是特朗普政府时期的对抗，都得到了不少国内外国际关系专家的关注。

国内学者江时学指出，美古关系能在奥巴马政府时期正常化的原因是美国意识到制裁手段难以对古巴奏效，且美国国内企业不愿放弃近在咫尺的古巴市场，美国国内和国际上对美古关系改善的呼声也越发强烈，而古巴对美国缓和的原因主要从其困难的经济方面考虑^[]。齐峰田则是从三个方面指出造成奥巴马时期美古关系变化的原因：一是美国对古传统外交政策的失败导致其在美国国内遭到挑战；二是处于过渡和调整时期中的古巴为奥巴马政府调整对古政策提供了契机；三是国际社会对改善美古关系的呼声愈演愈烈^[]。历经奥巴马时期的正常化，到特朗普时期由于美国外交战略大方向开始偏向保守主义，以意识形态划定敌友，美古关系也随之改变。在徐世澄看来，特朗普上台后美古关系急转直下，一定程度上是美国国内选举政治的对外延伸。一方面，特朗普为兑现竞选时的承诺，开始对古巴政策“倒行逆施”，并且在特朗普政府的外交班子中，不乏蓬佩奥、弗林等鹰派任职，其一贯作风则是对古巴实行强硬政策；另一方面，为了赢得连任和拉拢选民，特朗普对卢比奥、巴拉特等议员更是投其所好，不惜破坏双边关系对古巴进行打压和遏制^[]。

国外对美古关系的研究主要有：美国国会研究服务中心CRS（Congressional Research Service）的拉美事务专家Mark P. Sullivan所撰写的《第116届美国国会对古议题》，结合近几届美国政府对古态度和政策转变，从美国视角出发总结了2008年以来美国方面对于美古关系的看法和举措，探讨了解除封锁是否能让古巴人民得到相应的“人权”和“自由”，认为关系的变迁受到古巴“人权”等问题的影响，并指出在古巴未达到美方认可的西式“民主”前，美国不会完全地放松制裁^[]25。古巴哈瓦那国际关系高级研究所的国际政治研究中心研究专家Claudia Marín Suárez提出，拉丁美洲和加勒比一体化在重建美古关系方面有着越来越重要作用。她提到拉丁美洲和加勒比国家在2009年的峰会上明确表示，将古巴排除在美洲共同体之外，特别是排除在美洲首脑会议之外，并且不会再被接纳。此外，古巴作为交通枢纽的潜力吸引了诸多欧亚国家关注，他们也呼吁美古应尽快改善双边关系，特别是美国要尽快解除对古巴的制裁和禁运^[]5-6。已故美国著名政治学者Samuel Phillips Huntington曾表示，苏联解体后美国强化对古巴的制裁是美国国内政治的产物，是在美古巴裔政治游说的结果。在美古巴裔主要从两个方面来影响美国对古政策，一是其自身强大的凝聚力；二是佛罗里达州在美国选举政治中的“摇摆州”的特殊地位。Huntington认为，美籍古巴裔的代际更替和态度变化是美国对古巴态度转变的重要原因^[]。

总之，根据国内外学者对近年来美古关系的研究可以得出，影响美古关系的因素主要分为四个部分：一是美国国内政治的对外延伸，二是所谓美国对古巴“人权”“民主”等问题的不满，三是美古之间的经贸关系作用（不仅是美国对古巴市场的需求，更有古巴对美国投资的需要），四是地区和国际形势变化造成的影响。这四个因素相互作用，影响着美古关系的变迁。国内外学者对从奥巴马时期到特朗普时期的美古关系做了翔实的探讨，但随着美国、古巴自身国内形势以及国际环境的改变，目前鲜有学者研究拜登政府下美古关系的发展。本文在对近三届美国政府的古巴政策梳理基础上，探讨拜登政府下美古关系的未来形势并提出应对策略。

二、美国对古政策回溯（2009—2022年）

近年来，美国的古巴政策大体上还是以“遏制”为主，辅之以“怀柔”。制定政策的目的也从未改变——即古巴实现“政权更迭”和推动古巴“民主化、自由化”。但具体政策的制定主要受到美国政党轮替所产生的非连续性和不确定性影响，从而导致其对古巴的外交战略充满变数。总体来看，美古关系是相向而慢行的，美古关系历经奥巴马、特朗普、拜登三届政府可大致分为：破冰-对抗-停滞三个阶段。

（一）奥巴马政府：打破坚冰，重建外交（2009— 2017年）

贝拉克·奥巴马，民主党人，美国第44任总统，于2008年金融危机后上任，2017年正式卸任。在其执政期间，美国对古巴的政策开始逐步发生变化，旨在以对话、接触和建立经济以及其他关系取代传统上美国对古巴的经济制裁和公共对抗。

在选举之前，奥巴马就开始主张缓和对古巴关系，曾在《迈阿密先驱报》上发表署名评论文章“我们的主要目标：古巴的自由”，在文中批评了小布什对古巴的强硬政策，并承诺如果当选总统将会放松对古巴裔回国探亲与汇款到古巴的限制。在奥巴马政府的竞选计划《变革蓝图—奥巴马和拜登的美国计划》中，也直接提出了奥巴马将在上任之后，不论是对友好国家还是敌对国家，都将通过对话、使用外交手段来促进“民主”，预示着奥巴马政府对于此前小布什政府的对外政策进行积极地转变^[]73。

奥巴马2009年上任后，众议院代表团对古巴进行了短期的访问，并称赞古巴制药技术和肝病治疗技术的先进性，认为医药行业或成为美古关系发展的关键性突破口^[]11-12。众议院代表團在哈瓦那访问后，菲德尔·卡斯特罗在古共中央机关报《格拉玛报》上发表署名文章，针对美国官员访古表示欢迎，指出了美古双方应利用这个难得的机会改善关系，称和平对话是各国人民建立友谊与和平的唯一途径^[]。受制于之前的对抗关系，美古两国之间的邮政业务一直是通过墨西哥等国周转而进行的。同年9月，主管美国西半球事务的助理国务卿比萨·威廉斯（也是美国继小布什政府之后到访古巴的最高级官员）以及两国相关官员在哈瓦那对是否恢复两国直邮业务展开交涉，之后对古巴的政治和经济形势进行了比较全面的考察。这次高级官员的访问推动了美古两国关系回暖，让美古两国暂时搁置争议，就关系正常化问题开始了新的探索。

自上任以来，奥巴马政府便兑现选举承诺，取消了对古巴裔美国人前往古巴旅行和汇款的各种限制。根据美国财政部和商务部在2009年9月3日发布的具体规定：即每12个月允许美国相关家庭旅行一次，探望近亲，逗留时间不限。其中，“近亲”的定义被扩大到指任何与旅行者有血缘、婚姻或收养关系的人，以及取消对陪同行李44磅的限制^[]31-32，同时也采取行动重新与古巴接触移民和其他双边问题。

除了解决旅行限制问题之外，2010年6月，美国众议院农业委员会通过决议，永久改变了“预付现金”（货物的付款必须在货物从美国装船港口装运之前收到）的定义，并允许美国和古巴金融机构之间直接转账，用于支付根据《贸易和安全协定》向古巴出售的产品^[]39，而此前古巴只能使用“预付现金”的方式购买美国产品。总体来说，放宽了对消费性旅游和自由汇款的管控，同时也放松了对两国科教、文化和医疗交流的限制。但出于对古巴“人权”“自由”“支持恐怖主义活动”和对外输出革命等行为的担忧，继续保持对其贸易和金融交易实行制裁和封锁，以保持对古巴改革提供杠杆压力。

但始于2009年的艾伦·格罗斯（Alan Gross）案一直横亘在美古关系之间，阻挠美古关系的解冻。所谓的“格罗斯案”是指2009年古巴当局逮捕了USAID（美国国际开发署）承包商格罗斯，并宣称其为美国情报部门发放未经政府允许的通信设备，试图颠覆古巴政权。最终于2011年2月定罪并量刑15年，期间美国高层多次喊话要求释放格罗斯，也多次派代表团交涉但都因古巴政府的强硬无果而终。古巴当局真正目的在于想要以释放格罗斯为条件换回仍在美国服刑的“共和国英雄团”成员，但美国坚持认为释放“共和国英雄团”是不可接受的，于是双方各持己见^[]。双方这样坚持和强硬，使得美古关系的深化停滞不前，直到2014年才出现转机。2013年末，由于格罗斯身体状况日益恶化且拒绝接受治疗，倘若格罗斯最终在古巴监狱去世，那么对美古关系修复将会造成难以挽回的损失。随后，在梵蒂冈和加拿大的斡旋下，以及美古双方反复交涉之后表示同意交换相关人员。2014年12月17日，劳尔·卡斯特罗突然在哈瓦那宣布释放格罗斯和另一名美国罪犯，同时，奥巴马随即在当天的新闻发布会上宣布释放三名“共和国英雄团”成员，最终解决了困扰美古近6年的“格罗斯案”正式结束^[]。

在解决了“格罗斯案”之后，美古双方宣布正式开启双边关系正常化进程，并开展了非常密集的双边工作，为美古新关系奠定了基础。在双方漫长的谈判后，2015年4月，奥巴马和劳尔在“美洲峰会”上会面，这一会面具有历史性意义。会面期间，古巴代表要求美国将古巴从“支持恐怖主义国家”名单上删除，奥巴马表示将在不久做出决断。当月，经奥巴马授意，时任国务卿克里完成将古巴认定为“支持恐怖主义国家”的审查。2015年5月29日，美国国务院在《2015国家恐怖主义报告》中正式将古巴从“支持恐怖主义国家”的名单中移除^[]270，进一步消除了两国隔阂，为双方重新开放使馆奠定了基础。2015年7月20日，美国和古巴正式恢复外交关系，分别在对方首都重设使馆，同日双方外长也进行了会晤，开启了美古关系的新时代^[]。

事实上，奥巴马政府在2013年以前所做的一切，都只是谨慎地放宽了两国人民之间正常交往的规则，这是由于美古关系的回暖仍需要一个长期的过程。奥巴马在其第一个任期内选择以开启官方交流渠道、有限地放松制裁和推动民间人员交流三方面缓和对古关系。由此，美古关系逐渐从公开对抗转向沟通交流。而双方关系真正更进一步则是在奥巴马的第二任期之内，奥巴马就曾表示在第二任期时自己并不关心是否连任的问题，这也是他能够自由地使用所掌握的总统权力的原因。尤其是“格罗斯案”解决之后，美古关系迅速升温，双方才得以开启正常外交关系。

奥巴马政府的政策主要着力点反映了当时美国统治阶级和权力精英的普遍看法——认为“封锁、孤立”政策是失败的，与古巴修复关系是有必要的，也体现出对古政策主要受制于美国国内政治。虽然他们对古巴的目标始终没有改变——即让古巴实现“政权更迭”和推动古巴“民主化、自由化”，但是随着当前国际形势的变化实现其目的也应更换方式。总的来说，奥巴马政府的策略实质上是缓和了美古关系，不仅重启了双边正常外交关系，还推动了两国经贸发展和科教领域人员交流。

（二）特朗普政府：加重封锁，再陷对抗（2017— 2021年）

唐纳德·特朗普，共和党人，美国第45任总统，于2017年1月20日上任，直到2021年卸任。其执政期间，为获得国内右翼支持，遂对前任政府的古巴政策进行了大调整，改以强力打压古巴为主，美古关系再陷对抗，但没有完全地改变双边正常外交趋势。

对于任何一任美国总统来说，国内政策问题始终是最重要的，国际层面的行动往往是被用来缓解新出现的国内问题。特朗普上任后，面临国内“通俄门”的弹劾，他期望通过向迈阿密的古巴裔反卡斯特罗组织中寻求支持，以缓和国内对他不利言论的攻击。2017年6月16日，特朗普前往迈阿密的古巴裔社区演讲并宣布：要求古巴政府遵守人权，释放政治犯、恢复集会和言论自由。演讲结束时，立即签署了《总统加强对古巴政策备忘录》^④，收紧了美国人员、企业和社会团体与古巴进行各种形式来往的渠道，如禁止美国游客赴古巴旅游、禁止美国公司与有古巴军方背景的企业进行贸易，以及不再允许美国公民以个人的名义到古巴去进行学术交流，交流必须以团体的形式进行^[]等。对此，古巴当局立即发出声明，对特朗普政府的新政策表示强烈不满，称其将会让美古关系再度陷入“对峙”，也对美古关系的未来走向表示担忧。而对于特朗普政府而言，此举通过牺牲“美古关系”为代价，不仅转移了国内关于其“通俄门”的控诉，同时回应了反卡斯特罗组织的政治诉求，还拉拢了美籍古巴裔选民对其的支持。

同年9月，特朗普借口古巴当局无法确保其外交使团的健康状况，而决定减少美国驻古巴使馆工作人员的数量，取消对古的领事服务^[]40。2017年9月29日，美国方面宣布，由于21名美驻古巴大使馆员工身体出现异常症状，美方决定暂停发放签证并撤离使馆内非紧急事务职员和所有家属。同年12月21日，劳尔在古巴全国人民代表大会上义正词严地反驳了美国将其外交使团被“声波攻击”事件栽赃到古巴政府的做法，古巴高层也表示整个2017年见证了美古关系的严重倒退^[]。而在2019年，因之前古巴和委内瑞拉政府敲定的“石油换医生”项目，古巴可从委内瑞拉获得廉价的石油。为打击古巴和委内瑞拉马杜罗政府，美国政府宣布制裁为古巴转运石油的公司，造成古巴石油供应十分短缺。随后不久，美国政府又宣布启用《赫尔姆斯-伯顿法案》第三章，宣布允许美国公民向革命之后被古巴当局征用的美属资产进行诉讼赔偿，虽然说诉讼赔偿很难到位，但这一举措强烈地打击了古巴的营商和投资环境，使古巴本就糟糕的经济更是雪上加霜^[]。劳尔·卡斯特罗在2019年宣布古巴新宪法就表示，自特朗普上台以来，美国对古政策越来越具有威胁性，封锁的加强和《赫尔姆斯-伯顿法案》的实施，根本是想让古巴经济陷入困难继而推翻古巴革命这一传统战略的重蹈覆辙，这一战略已经失败，也必将再次失败^[]6。随着恶化双边关系的措施实施，美国和古巴的关系也渐行渐远。

即便是在任最后的阶段，特朗普还不遗余力地打壓古巴，企图获得美国右翼古巴裔势力的支持。2021年1月11日，经特朗普授意，古巴重新被加入“支持恐怖主义国家”名单。此时的美古关系已然从奥巴马政府时期的逐渐合作重新转向公开对抗，两国关系几乎又重新降至“冰点”^[]。特朗普政府几乎与前任奥巴马政府的政策背道而驰，将重新回暖的美古关系拉回“泥潭”。面对奥巴马政府的政策不管是国内问题还是国际问题几乎是“逢奥必反”，为自己快速摆脱被“弹劾”的困境，而寻求右翼保守力量的支持。出台对古新政重新加紧对古巴的封锁、制裁，毫无疑问，这样的政策造成了美古关系正常化的倒退。

尽管特朗普上台以来，对古巴采取步步紧逼的强硬政策，但作为实用主义者的特朗普并没有完全排除与古巴当局继续对话的可能性，仍保留几年前才重新开馆的美国驻古巴使馆。虽然特朗普下令美国公司禁止与拥有古巴军方背景的企业发生商业往来，但实际上还是保留了一些例外：如两国之间的海上与空中航线并没有中断，而管理古巴海、空航线的就是古巴军队。另外，特朗普并没有下令中断美国南方的农业出口商向古巴出口粮食和部分食品，也从侧面说明了美古关系缓和的大趋势没有被改变，保留了与古巴未来改善关系的可能性。

（三）拜登政府：主动回避，关系停滞（2021年至今）

约瑟夫·拜登，民主党人，美国第46任总统，于2021年1月20日上任。虽然作为奥巴马-民主党政府的继任者以及拜登本人为奥巴马时期的副总统，但是拜登政府对古巴的政策并没有像期望的那样恢复美国与古巴的关系，反而保留了大部分特朗普政府时期的政策。

在整个2020年竞选时，拜登的竞选团队都有意地少提及“古巴”。这是因为贸然提及古巴和改变古巴政策可能会导致失去佛罗里达州古巴裔的选票，所以拜登团队选择对“美古问题”进行冷处，但也无法完全回避这个问题。2020年，拜登在迈阿密的竞选活动中被问到关于古巴形势的看法时，他也批评了特朗普政府的古巴政策对古巴人民造成了伤害，称其对推进民主和人权毫无作用，同时也承诺他当选总统后将恢复奥巴马政府的大部分政策，解除特朗普政府对古巴的制裁，恢复美国公民去古巴的自由，还要从外交渠道上重新与古巴政府建立交流^[]。尽管有这些承诺，在拜登上任的前6个月里，对于特朗普政府的经济制裁和封锁，他都尽数保留了下来，尤其是拜登及其政府被问及古巴问题时都有明显的回避，显然竞选活动中回避古巴的策略已经悄然进入新政府了。

在2020年的总统选举中，特朗普在迈阿密赢得了超过60%的古巴裔移民的选票，是自小布什政府以来选票差距最多的一次^[]，此外，民主党还失去了佛罗里达州南部在州众议院的两个席位。这次选举的溃败导致民主党人在古巴问题上更加不敢轻举妄动。2021年7月11日，哈瓦那街头涌现抗议活动使古巴重新出现在国际社会的舞台中，这也迫使拜登政府将对古政策提上议程。随后的半个月中，拜登政府就宣布了对古巴的新制裁——全球马格尼茨基制裁^⑤[]。拜登下令对古巴武装部长和7月11日进行维稳的内政部特种部队实施制裁，但这种制裁显然是一种象征性的，因所针对的古巴官员和执法人员几乎都没有在美资产，也更不会有人去申请美国签证。

最初，当收到拜登当选新一任美国总统时的消息，哈瓦那街头古巴人鸣笛鼓掌期待着他能解除特朗普政府的制裁，恢复奥巴马执政时期的政策^[]。古巴当局表示祝贺的同时在《格拉玛报》上发表《白宫新政府》一文，表明愿意与华盛顿重新接触，重新建立尊重彼此差异的双边关系^[]。但随着拜登政府对特朗普古巴政策的延续，古巴人民的情绪逐渐从乐观变成了沮丧和失望。

2021年5月，拜登政府重新确认了特朗普在任期最后一刻将古巴加入“支持恐怖主义的国家”的决定^[]，但古巴外交部愤怒地拒绝了，指责是美国而不是古巴放弃了奥巴马时期开始的反恐合作^[]。而后又遇上7月11日的抗议活动，针对美国的做法，古巴政府对抗议活动的本能反应是指责美国，既指责其禁运加深了“新冠”疫情造成的经济危机，又指责美国想尽办法通过非政府组织煽动、支持岛上群众暴动，想以此实现“和平演变”让古巴政权更迭的想法。当前的美古关系已经非常紧张，大有回归小布什执政时期的趋势。拜登政府决定将他们的古巴政策建立在国内政治基础上。这让古巴官员感到特别痛心，古巴当局甚至开始觉得奥巴马执政时期的关系正常化进程已然结束。

三、美古关系未来形势预测及应对策略

美古关系的未来形势将受美国国内选举、地缘政治、经贸往来等多个复杂因素影响，双方需要采取多样化的策略来应对各种挑战。改善沟通渠道、加强合作机制和扩大民间交往是解决问题的关键因素。随着政策和地缘政治环境变化，双方需要灵活地调整策略，在基于互相尊重、平等对待和合作精神基础上建立积极、互利和持久的关系，以寻求新的机遇加强合作。

（一）对未来美古关系形势预测

当前，甚至在今后几年内，美国对古政策是相对延续的。尽管一直以对古政策还在接受审查为借口，拜登政府迄今所有行动也已完全表明，其政府对古巴政策将延续以前的方针，也是他们不与国会中的共和党成员展开对抗的一种方式。基于古巴裔美国人在2020年大选中强烈倾向于投票给共和党，以支持特朗普在其任期内对古巴采取的强硬做法，拜登在2022年中期选举中可能继续和这一群体打交道，为拉拢这一重要摇摆州的重要选民群体，拜登可能只是稍做修改仍将延续特朗普政府的政策。当前白宫也意识到对古采取的任何行动，政治成本超过了其潜在收益。总之“古巴议题”正逐步成为其政府议程上的次要问题，拜登政府执政的重点或将放在处理“新冠”疫情的持续影响以及当前俄乌冲突、新一轮巴以冲突等其他国际事务^[]。

虽然一直以来美国的对古政策都是美古關系转变的主导因素，但当下古巴国内因素对美古关系的发展影响也变得不容小觑。2021年4月，迪亚斯·卡内尔当选古共中央第一书记，标志着古巴当局已顺利完成了政治权力的交接，上任之后的卡内尔领导古巴政府进行内部改革。在经济方面，承认私有财产、促进外国投资、优化古巴商业环境以推动古巴与世界经济接轨；在政治上，推动政治过程透明化和民主化、保护公民的基本权利、明晰政府职能划分等。诸多措施的开展，表明古巴正以全新的姿态面对美国和国际社会。2021年6月，联合国大会又以184∶2票（3票弃权）反对美国对古巴的封锁^[]。墨西哥总统安德烈斯·曼努埃尔强烈谴责美国对古巴的不人道政策，呼吁拜登总统尽快做出解除封锁的决定，可能预示着拉丁美洲对古巴的支持^[]。

随着2021年拜登第一年执政结束，美古关系也并没有像预测那样回到正常化轨道。虽然拜登政府重新改善美古关系的假设仍具可行性，也符合民主党的利益，但大幅取消或修改单边经济制裁必须得到美国国会的批准，而且由于目前国会反对对古缓和的力量越来越强。这清楚地表明即便是拜登政府想要为缓和美古关系做出改变，也是明显存在障碍。总之，在短期内，尤其是拜登执政期内，美古关系很难有实质性的进展。

（二）美古关系未来应对策略

正如特朗普替代奥巴马政府推动两国合作的行政命令一样，拜登亦可如此，他也有权取消前任政府的决定。古巴目前的“人道主义危机”或可以提供一个可接受的政治理由，如若不能，或许对美国国家利益的维护应该可以迫使他扭转自特朗普政府以来形成的僵局。

如何应对目前发展困境，借鉴奥巴马政府时期决策或成为拜登政府最优解——以循序渐进的方式缓和美古关系。

第一个过程应逐步撤销特朗普政府时期的颇具敌意的政策：首先应取消旅行和汇款的限制，再延伸到暂停《赫尔姆斯-伯顿法案》第三章之规定，以起到推动美古双边经贸发展，优化古巴投资环境；其次将古巴从“支持恐怖主义国家”名单中移除，消除那些阻碍两国政府通过一系列对话以追求双方国家利益的主要障碍。但同时，一些制裁和胁迫性措施可能会保留，用以对古巴方面施加压力，要求其达到更加深层次的开放，而这些要求可能主要涉及“人权”和“民主”。这个阶段主要从正常经济交流服务，逐步过渡到使馆能正常运作。在这种政策推动下，最活跃的商业部门可能还是与航空、轮渡、旅游和住宿以及农业、食品相关的部门有关。经过本阶段调整，双边关系可能会有一定的升温，但取得的成果有限，如奥巴马第一个执政时期。

进阶部分则是渐进式解除封锁、关系稳步提升。拜登政府恢复最初的合作模式，应有的双边对话机制都在不同层面上重新启动。现有条约和协定得到执行，将个别领域的合作扩大到区域和国际层面。解决大使馆遗留问题，恢复其正常运作，推动美国企业在古巴市场的业务。总体而言，将会取得与奥巴马政府类似成果，美古关系重新迈入“正常化”的轨道。

最后，积极寻求奥巴马留下的“外交遗产”。拜登在民主党党内的支持下，通过行使其政治意愿上的行政权力。在解除对古巴的制裁和限制之后，首先恢复美古银行业关系，推动双边经济互补和融合，发放相关商业许可证，扩大美国公司在古巴投资的可能性；其次，政治上来说则是注重对话和合作并保持相互尊重，例如废除《1992年古巴民主法》《赫尔姆斯-伯顿法案》在内的诸多干涉古巴内政的法案；最后，外交方面则是要建立健全沟通机制，保证双方政府之间的沟通和交流的顺畅。通过这一系列措施方能逆转当前美古关系的“停滞”，重建和谐的双边关系。

此方案具有理想色彩，因为拜登政府面对的困难可能不只有国会的阻难，就连民主党内是否能形成一种声音也是未知数。改善关系需要美国政府和人民摒弃冷战思维和对古巴的陈旧偏见，以新时代“和平与发展”的理念去看待古巴。此外，美国强调的“人权”问题、在美流亡的古巴裔的政治游说以及当代国际形势变化对双方关系的未来走向有着深刻的影响。美方应充分尊重古巴人民和古巴当局的意愿，古巴当局也应表现出相当的诚意去积极融入国际社会。美古双方都应保证两国的对话机制通畅，面临意见分歧时及时展开双边对话和沟通，以建设性的方式表达双方的诉求，由此才能推动双边关系稳步发展，促进拉美地区的和平与稳定。

结语

事物的发展是前进性与曲折性的统一。美古关系总体来看是在曲折中前进的，亦是相向而慢行的。双方都必须努力恢复信任，以推动双边关系在漫长而复杂的道路上走向正常化。美古两国应该专注于彼此的共同利益，尊重对方国家对其独特国家利益的诉求，以此作为建立信任措施的结果。人们最终可能会认识到未来的美古关系是以积极协同作用为特征的。正如奥巴马第二任期内的正常化进程面临着“核心问题”和挑战，这些问题和挑战至今仍存在。尽管当前的情况与过往有所不同，但曾经两边采取的做法对于眼下仍有现实意义。历史已然证明，改善关系是可能的，倘若双方能够尊重植根于国际法和《联合国宪章》原则的协议以及跳出固有政治思维，实际上美国和古巴也是能够建立友好的外交关系。

注释

① 猪湾登陆：也称吉隆滩登陆，指在美国中央情报局的协助下逃亡美国的古巴人在古巴西南海岸猪湾，向菲德尔·卡斯特罗领导的古巴革命政府发动的一次失败的入侵。

② 《1992年古巴民主法》：也称《托里切利法案》，禁止美国公司在第三国的子公司与古巴贸易，禁止任何进入古巴港口的船只在6个月内进入美国港口，对任何向古巴提供经济援助和开展贸易的国家进行制裁。

③ 《赫尔姆斯-伯顿法案》：也称《古巴民主和自由声援法》，1996年美国出台威胁国际企业界，阻断外界与古巴的经贸往来，强化对古巴的遏制。但由于此法案遭到国际社会的普遍反对，从颁布以来其第三章几乎都被历届总统使用“行政权力”停止使用。真正的启用则是在2019年特朗普政府对古巴加强打压时。

④ 《总统加强对古巴政策备忘录》：特朗普总统2017年6月16日在迈阿密演讲后签署，其内容主要是强化对古巴的封锁，指责古巴存在的所謂“人权问题”，以及限制美国企业与有古巴军方背景的公司的商业行为。

⑤ 全球马格尼茨基制裁：因“马格尼茨基”获名，马格尼茨基是美国公民因逃税在俄罗斯被捕入狱，在狱中因被毒打，心脏病发死亡。美国出台对马格尼茨基之死相关的俄罗斯官员和警员实施签证和经济制裁。

The Forecast of the Future U.S.-Cuba Relations Through Retrospecting the Three U.S. Administrations Policies Toward Cuba and Coping Strategies

ZHANG Junjie， YIN Xuepeng

（School of Politics and Administration， China West Normal University， Nanchong 637009， Sichuan， China）

Abstract： With the changes in the policies of the three U.S. administrations toward Cuba in recent years， US-Cuba relations have undergone tremendous transformations， from ice-breaking and cooperation made during the Obama period to the stagnation and even confrontation during the Trump period， as well as the current Biden administrations avoidance of the issues between the two countries， it can be seen that the U.S. administrations policies toward Cuba are wavering， lacking unity and continuity. Analyzing the trend of the three U.S. administrations policies toward Cuba and the countermeasures and reactions of the Cuban authorities will help to more accurately predict the dynamics of U.S.-Cuba relations in todays international environment of asymmetric confrontation and more accurately propose coping strategies for the current dilemma in U.S.-Cuba relations in the new era.

Keywords：U.S. government， Cuba， sanction and block， bilateral relations