坚持共建共治共享 推进基层治理现代化

吕春霖

党的十八大以来，社会治理从全民共建共享逐渐走向共建共治共享，这预示着中国共产党对新时代社会治理格局的崭新谋划。当前，在工业化、城镇化、现代化、信息化的背景下，如何打造共建共治共享的社会治理格局已成当务之急，亟须探索适合中国国情的治理路径。转变治理理念、整合治理资源、创新治理方式是当前推进基层治理现代化必须重视的基础性工程。

转变社会治理理念

一是推动社会治理主导理念从“利益”向“价值”转变。长期以来，我国的社会管理是以物质利益为导向的，发展和秩序的矛盾逐渐暴露，社会领域产生了很多矛盾问题。因此，要转变社会治理的主导理念，实现从利益追求向价值追求的转变。而社會治理的多元价值追求中，首要的就是以人为本。创新社会治理首先要解决为什么人的问题，必须要把人民利益摆在至高无上的位置，尤其是党的十九大首次将保护“人格权”写入党的全国代表大会报告，这更体现了以人为本的价值理念。

信阳市息县弯柳树村以德孝提振人心就是一个典型案例。为了改变等靠要、打麻将成风、软弱涣散等不良风气，弯柳树村以人为本，从“心”做起，创造性地将传统文化与培育弘扬社会主义核心价值观有机结合，以传统文化为引领，以“孝道教育”为切入点，举办了乡村公益演唱会、孝道文化论坛、讲孝道、德孝夏令营、树孝风、定孝制、评孝子等活动，成立德孝文化歌舞团、农民义工团，打造传统文化大讲堂、孝爱民宿、孝爱农家饭等，普及道德理念，弘扬道德精神，转化乡情民风，村民自觉遵照执行社会主义核心价值观，成功提振了老百姓的精气神，使社会主义核心价值观真正在一个小村落地生根。弯柳树村打造了“中华孝心示范村”等多个品牌，走出了一条以人为本、德孝振人“心”的乡村治理之路。

二是推动社会治理功能定位从“维稳”到“维权”转变。在相当长一段时间内，我国社会治理主要强调维护社会的稳定性，忽视了“公正性”“参与性”等维度，这在一定程度上不利于充分激发社会多元主体力量参与基层治理，并且也导致了一些群体性事件的发生。因此，要顺应公民权利意识、民主意识、参与意识增强的实际，坚持依法治理和法治保障，运用法治思维和法治方法化解社会矛盾纠纷，充分体现公平正义的要求，公平维护公民权益，防止因“维权”而产生的社会稳定性问题。

新时代，浙江省诸暨市枫桥镇始终坚持以人民为中心，化解矛盾纠纷，充分发动社会组织、群众参与基层治理，充分发挥退休干部、教师、专家学者、退伍军人、道德模范等的作用，进行矛盾纠纷的调处化解。目前，枫桥镇成功打造了“五老”综合调处模式，成立了“老杨调解室”“枫桥大妈”等民间调解组织。可以说，枫桥镇有超过10%的群众参与到化解矛盾工作中，真正做到了依靠和发动人民群众进行群防群治。枫桥经验从一开始就贯穿了以人为本、尊重和保障人权的理念，切实增强人民群众的主体意识，引导群众自觉参与基层治理。

三是推动社会治理主体构成从“一元”向“多元”转变。社会治理强调治理主体是一核多元的，即党委、政府、社会组织、企业、公众等多元主体共同治理社会事务。通过多元主体的共建共治共享，打造“小政府、大社会”的社会治理格局，走好中国特色社会治理之路。

政府要从单一走向网络，抓网格聚合，实现全覆盖。按照社区设立网格、网格设立民情哨点的原则，构建“街道-社区-网格”三级网络，实现“党小组活跃在网格，民情汇集在哨点”。社区要从行政走向自治，建立以社区归属感和认同感为基础的、社区具有能动性和自主性的治理模式。明确社区居委会是群众自治组织这一职责定位，将社区居委会从大量行政性事务中解放出来，积极培育社区社会组织，将公益性事务交由社会组织完成，充分为社区居委会减负松绑，让社区居委会有更多的精力开展群众自治活动。当前，社区居民参与基层治理也面临着参与的主动性差、参与意识不强、参与能力普遍偏低、参与的广度和深度不够等问题，同时社区参与的制度化环境不够完善、缺乏参与的渠道等问题都制约着社区群众参与社区治理。因此，促使基层群众从被动依赖走向主动参与，关键是密切群众与社区的利益关系，激发群众参与社区治理的积极性，同时提高群众的社区参与能力。

四是推动社会治理主要方式从“管控”向“法治”转变。过去一段时间，社会治理常常基于“维稳”的需求，运用行政手段来解决社会问题，较少采用柔性的治理方式，因此常常出现“以权代法”“以权压法”的不良现象，这与推进国家治理体系现代化的目标期待相背离。当前，要实现社会治理主要方式从“管控”到“法治”的转变，就要求各级政府在全社会营造良好的法治氛围，不断健全完善法治程序，明确多元主体的治理责任与权利，培养群众法治思维和运用法治方式的能力，提高社会治理的法治化水平。

整合社会治理资源

强化党建引领，推进社会治理的中国化，必须重视基层党组织建设，要改变传统基层党建“条强块弱”的现象，构建和完善社会治理领域的党建体系，使党建工作真正融入社会。

一是实行网格化的建党模式。当前，随着单位制的解体，社会人和社会组织大量出现，商务楼宇、市场、企业、居民小区、“两新组织”等新的领域不断产生和发展，如果不在这些领域中加强党的领导，就会弱化党组织依托的力量和场域。因此，基层党组织要通过区域联合、派驻等多种形式或途径，将基层党组织的建党模式从纵向为主的封闭式转为网格化的开放式，把党组织延伸到网格。

二是构建社会化的载体或方式。基层党组织要通过“综合服务站”“一条龙服务”“党群服务中心”“阳光驿站”等新载体与新平台，整合多方资源，实现从体制内到体制外、一元到多元的转变，实现共建共治共享的目标。

与此同时，要打造共建共治共享的社会治理格局，就必须加强政社互动，推进社会治理的多元化。河南省信阳市郝堂村进行了社会治理多元主体协同创新的试验，取得了较好效果，且具有可持续性，是打造政社良好互动的典型案例。

郝堂村社会治理创新比较集中地体现为多元主体的协同实践过程。这一过程包括三个维度：纵向的省、市、区政府之间的“府际合作”、横向的部门与部门之间的“部际合作”和体制内与体制外之间的“公私合作”。

在府际合作方面，郝堂村乡村建设取得成功的基础性保障因素就是河南省、信阳市、平桥区政府之间高度一致、执行有力的政策性协同。比如，省市区出台的农村改革发展综合试验、传统村落保护、乡村振兴、乡村旅游、“五权”确权办证、农村物权抵押担保办法等政策法规，为郝堂村社会治理创新提供了宏观的政策基础。部际合作方面，市区政府与民政、工商、税务、科技、办事处、村委等在横向上的协同行为属于部际合作。畅通的部际合作，为郝堂村发展赢得了良好的外部环境。而乡贤、村民、村委会、专家学者、社会组织、乡村建设者协会等与政府部门的协同属于公私合作领域。比如，平桥区政府购买乡村规划设计院、北京“绿十字”、乡村建设者协会等社会组织的服务，大量出资参与房屋的规划设计。同时，政府利用财政补贴和贴息的方式鼓励村民参与房屋改建。平桥区政府兴办图书馆，营造培育社会组织的文化环境，开展“平图讲坛”“公民社会与现代思想论坛”“乡村大讲堂”等活动，促使基层党员领导干部从“管理”转向“治理”，并且通过出资入股与资金补贴等方式参与到“内置金融”的运转过程中，发挥了核心行动者的作用。专家学者、信阳市乡村建设协作者中心（后期改名为社会工作服务中心）等社会组织的参与，提供了多元协同的可能性，起到了协调多元主体的作用，比如村两委的意见经由专家学者向上级政府反馈后，能够更好推动项目的实施。村两委干部的协调与配合极大地增强了乡村建设方案的可操作性，使乡村建设理念被村民广为接受。政府与社会组织进行的良好互动，有效地型塑了郝堂村共同的价值观，营造了社会组织发育的文化氛围，整合了多元主体的力量，这是郝堂村社会治理创新试验取得成功的重要原因。

创新社会治理方式

创新社会治理方式，需在共同治理、科学治理、依法治理、专业治理四个方面做文章。

一是共同治理，推进社会治理的社会化。将适合由企业、社会组织、人民团体、基层自治组织承担的社会治理任务交给它们来承担。改变政府“大包大揽”的做法，发挥多元主体在社会治理中的作用，提高社会治理社会化水平。比如，宁波市月湖街道从2014年开始，进行参与式治理改革，运用开放空间技术，项目从遴选、执行、监督、评议等主要环节均充分引入群众参与的民主实践，同时，建立“线上”与“线下”（社区便民服务中心、街道社会治理中心）受理平台，方便居民通过各种方式参与社区民生项目。

二是科学治理，推进社会治理的智能化。利用现代信息技术手段，推动社会治理技术的现代化，打造双向互动、线上线下融合治理的智能化社会治理格局。比如，杭州三墩镇从2013年起，正式推动以“智连线”平台为基础的智慧社区建设。“智连线”平台中突出服务与自治的功能，居民参与社区治理的范围和层次扩大，社区居民参与公共事务及决策的比例逐步提升，特别是“民情圆桌会”使居民获得充分的发言权，将社区群众、业主委员会、物业公司、学校、社会组织、驻区单位等纳入社区共建体系，强化了居民自治主体地位。同时，智慧社区所打造的完备的社区基础信息库，有效地为基层社区工作人员减负，实现了管理的便捷化、服务的便利化以及操作的简单化。这在很大程度上减轻了社区工作人员行政性工作的压力，释放出更多时间精力来做好引导居民自治的工作。该平台打造了集管理、服务、自治共建于一体的智慧社区模式，初步构建一张现代化的社区多元治理网络，疏通不同主体间的双向互动机制，形成多元主体有效协作共治的社区治理模式。

三是依法治理，推进社会治理的法治化。

一方面，以“村规民约”为突破口，打破“依法治国”到“依法治村”的壁垒。一直以来，基层社会在推行国家依法治国战略时，常常会遭遇到传统思维和根深蒂固的观念上的强大阻力和制约。如何打破“依法治国”到“依法治村”的障碍和壁垒，实现法治进村，就需要尋找法律与习俗有效结合的衔接点。而村规民约作为一种地方性知识具有天然的亲和力，这为国家法的导入创造了良好的契机。在村规民约的创制过程中吸收国家法的精神和规则，比如将与村民生活密切相关的法律简明扼要地导入村规民约中，将法律内化到村民的实际生活中。通过村规民约来传播国家法将大大减少国家法进入乡村社会的难度，推动农村社会的法治化进程。

另一方面，发动群众参与，促进德法兼治。“德治”就是发挥社会主义核心价值观的引领作用，为社会治理赢得情感支持、社会认同，使社会治理事半功倍。因此在社会治理中要德治为先，探索自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系。比如，制定职业规范、行业守则、村规民约、行为守则等道德章程，通过德育基地、宣传展板、道德讲堂等载体或形式，开展道德评议，提升德治水平，倡导健康向上的文明风尚，塑造良好的社会心态，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层，维护基层和谐稳定，为法治建设赢得道德和舆论支持。

另外，建立健全矛盾纠纷调处化解机制。党的二十大报告指出，“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”在基层，坚持和发展新时代“枫桥经验”，强调将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。比如建立“多中心-多层次”的矛盾纠纷调处模式，将政府、小区业主委员会、物业公司、街道办事处、社区群众、“两新组织”、驻区单位纳入“多中心-多层次”的矛盾纠纷调处体系中。在矛盾纠纷调处中，各主体承担相应的责任，尽量将矛盾纠纷化解在本级体系内，本级体系不能解决的，逐级向上反馈，直到矛盾纠纷得到根本性解决。这种矛盾纠纷调处方式有助于多元主体的协作共治，发挥了“群防群治”的作用，将主要精力用于解决重点复杂的公共问题上，并且大大降低了社会治理成本。

四是专业治理，推进社会治理的专业化。社区作为社会工作的重要载体，是实践专业社会工作方法的场域，而社区工作者与专业社工作为社会工作方法的实践者，其专业能力的强弱与社区治理工作的成效成正比。然而，由于社区工作者与专业社工之间缺乏有效的交流互动方式，使得社区工作者的本土化经验和社工的专业方法难以有机结合，成为制约社会治理专业化的一大难题。

当前上海市徐家汇街道“三社联动”项目正是为破解这一困境而做的有益探索。该街道依托“三社联动”项目，将社区工作者与专业社工组成项目小组共同推进项目，为社区工作者和专业社工提供了经验交流的平台。有别于以往照本宣科式的能力培训，社区工作者从专业社工这里接触到了社会工作专业理念及技巧在一线服务中的运用方式，同时通过共同实施项目学习到的经验和知识更为鲜活，也更具有操作感。而专业社工也能学习到本土化经验，并与所掌握的专业知识形成有效互补，实现服务内容的本土化。这一系列举措，完善了社区工作者的知识体系，推动了社工队伍的专业化建设。

（作者系中共信阳市委党校讲师）

参考文献

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