村民自治制度的由来及其背后的故事

殷献茹 李浩昇

进入新时代，村民自治制度作为广大农民群众当家作主，进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，共同办好本村各项事务的基本制度，在推进乡村振兴和实现基层治理现代化的战略目标方面发挥着基础性的作用。然而，对于改革开放之初村民自治为什么会出现，是在什么情况下上升为国家制度的，并且在这一过程中出现了怎样的道路选择，这其中的曲折故事颇多，不少人却知之甚少。

一、村民自治：从最初萌芽到写入宪法

通过对中国村民自治制度的观察，我们可以这样说，它的产生不是自上而下有意识的设计，而是基层人民群众出自需要进行的自发创造。这一创造过程可以归纳为从实践到制度形成，再到制度的成熟，其间经历了功能的扩充完善，文本的调整更迭，充分体现了改革开放初期党和国家领导人以开放包容的原则对待新生事物的姿态，以及用“摸着石头过河”方式进行制度创新的策略。

时间回到20世纪80年代初期，在中央启动农村经济体制改革的背景下，全国各地程度不同地先后出现了包产到户、包干到户的风潮。这极大地调动了广大农民群众进行农业生产经营的积极性，农村经济面貌发生巨大的改变。农业生产制度的改变也直接撼动了建立在统一经营基础上的公社体制。在这一时期，虽然公社组织的形式依旧存在，但基层干部们面对转型期的政策真空往往采取不作为的观望态度，一时间出现了农村公共事务无人管理的局面。正如1982年中共中央在批转《全国农村工作会议纪要》的一号文件中指出的：“当前一些地方，由于放松了领导，生产队的机构和领导班子陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使很多工作无人负责。”由群众自发组织的村民自治就在这个背景下出现了。

说到村民自治的发源地，一般都认为在广西的宜山、罗城一带。但具体在哪个村庄，就很难说得清楚，因为在同一时期，这些地方自发出现了一批村民自治组织，并且大多数没有留下文献证据。有较为完整的文字记录并且产生较大影响的是宜山县的合寨大队。合寨大队处于三县交界之处，特殊的地理位置使得该大队在历史上治安状况一直不好。在改革开放初期，人民公社体制瓦解的过程中，合寨大队的社会问题井喷式爆发。根据当时的人总结，村里出现“六多一少”现象：赌博的多、盗窃的多、乱砍滥伐的多、唱痞山歌的多、放浪荡牛马的多、搞封建迷信的多，管事的少。社会治安的状况让老百姓苦不堪言。当时，农民进行农业生产的“命根子”耕牛大量被盗，害得农民只能把牛拉到房间里和人同住。在这个严峻的形势下，合寨大队下面的果地和果作两个自然村的村民自发组织起来开展治安联防。1979年的一天，老支书蒙宝亮和其他几位老党员到曾经的民办教师蒙光新家里，商量如何在果地村推举治安负责人，建立治安联防组织，以改变治安恶化的现状。他们商讨的结果得到了广大村民的支持。随后，召开全村户主大会，全村160余户每户都派一名代表参加。根据之前商议的候选人，进行无记名投票，蒙光新和蒙成顺顺利当选。之后，两位治安负责人召开了几次会议，订立村规民约，组织治安防范工作。果地村治安状况由此得到根本的扭转。果作村村委会的建立要稍晚于果地村，但因为建立的更为规范和正式，所以具有标志性意义。1980年2月5日，果作村召开全村代表大会，由生产队长蒙光捷主持会议。与果地村不同的是，该村的选举不提名候选人，采取无记名投票，依票数多少决定哪些人当选，这样就选出了6名村領导。直到这时，大家才发觉忽略了一个重要的问题，这个新的组织叫什么名字呢？经过村民七嘴八舌的议论，最后确认这个组织叫“村委会”。随后，1980年7月14日召开的村民大会通过了村规民约和封山公约，这两份有着85户村民的手印或名章的文件，作为历史的见证一直存留至今。

合寨大队的自治是基层农民因治理形势需要而进行的伟大创造。它的实践探索以及所取得的良好效果引起周边公社的效仿，并很快受到了宜山县所在的河池地委的关注，地委书记金宝生专门派人进行调查研究。县委1981年发出的[26]号文件指出，“村委会建立后，发挥了较好的作用”，希望各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行”。1981年6月20日，广西壮族自治区委研究室主办的《调研通讯》刊载了调研报告《宜山县冷水村建立村管理委员会管理全村事务》。这份报告所讲述的农村基层自治最终引起了中央的重视。中国共产党向来尊重人民群众的首创精神，善于吸收来自于群众的实践经验，通过总结归纳、试点推广，形成普遍性的政策。在中央政法委、全国人大、民政部专门派人调查之后，村民自治得到中央领导的肯定，逐渐被纳入政策制定的轨道，并最终成为国家体制中的基层民主制度。时任中央政法委书记的彭真同志在1982年全国政法工作会议的讲话中指出：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”同年，村民委员会正式写入《宪法》第111条。

二、自治单元的选择：自然村还是行政村？

20世纪80年代初期，广西宜山和罗城自发出现的基层农民自治组织大多以应对日益恶化的村庄治安问题为主，以处理其他公共事务问题为辅，因此有的地方干脆就称其为“治安联防队”。但中央的政策制定者们在看中这类组织稳定治安作用的同时，更多地考虑在乡镇体制取代人民公社体制后，如何利用新型组织处理基层农民的公共事务，即如何把这个有着特定功能的地方性实践上升为一个治理功能更加丰富完整的基本制度，嵌套进国家治理的制度体系中。

那么，将村民自治的单元设在哪里呢？1982年《宪法》明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月发布的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出，在建乡的过程中要设立村民委员会。由此可以看到，虽然这一时期出现的顶层制度和政策均明确了村委会作为基层群众性组织的合法地位，并且推动在基层建立村委会，但对于在乡镇以下的哪个层级建立村委会，却采取了一种含糊的态度。这种态度既反映了中央在推广经验过程中对政策适应性的审慎，也体现出高层通过这种模糊性创造一个宽泛的制度创新环境，并依托各地丰富的实践探索进行制度选择的明智。关于这一点，彭真同志说过：“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验成熟后，再作比较研究，制定村民委员会条例。”

回到村民自治的发源地，可以发现，果地村和果作村既不是生产大队，也不是生产队，而是介于二者之间的因地理、历史和文化原因自然形成的一个共同体单元，它们在合寨大队的管辖之下，却又分别包含着8个和6个生产队。既然发源地的自治组织是因地制宜选择治理层级，那么进行农村基层体制改革试点的各地也纷纷根据具体的情况进行政策设计。以江苏为例，1982年10月，江苏省农村体制改革办公室提交给中央的《关于农村基层体制改革若干问题的探讨》提到，根据中央指示精神，江苏省于1981年12月开始在江宁、江都两县进行农村基层体制改革。“关于村一级组织机构设置的问题。目前，两个试点县都在生产大队的范围内建村，大致一个村的人口在2000人上下，一般来说是比较合适的。”在此之后，“动体制不动建制”，在生产大队建立村委会成了江苏省建立农村新基层组织的通行做法。但具体到各地基层，组织和人员设置并不完全统一。以苏北的邳州为例，在1984年，乡镇有三套班子，党委、政府和社委会，社委会直接管理三司一站（即工业公司、农业公司、多种经营公司和经管站）。社委会主任和书记、镇长一样，同属正科级，是副书记兼任，排名在镇长之后，分管政工的副书记之前。虽然村委会普遍取代了生产大队，但有的地方，生产大队并未完全退出历史舞台，比如岱山乡当时还保留了大队长这个职务，主要抓农业，其他乡镇则没有。放眼全国，到1984年6月，全国80%以上的公社都开展了建乡设村委会的工作，除了广东、云南两省以大队建乡，自然村设村委会，其他省、自治区和直辖市大多把村委会设在原生产大队上。

将村委会建在自然村还是建在行政村（生产大队）各有其推动力量。从深层次讲，这反映出两种治理逻辑和理念的角力。中央部委的一些老领导，在解放前就参加了根据地的建设，他们对“农会”等新民主主义革命时期基层群众组织的实践经验有着深刻的体悟和情感上的认同，因此把“自治”当作村委会建设中的核心价值。因为自然村往往与以前的生产队重叠，作为人民公社时期“三级所有，队为基础”的“基础”，生产队是基本的经济核算单位，从农业生产与经营的角度看，具有一定的独立性和完整性；同时，自然村人口不多，村民之间熟悉、互动多、关系密切，有着共同的地方性文化和强大的公共舆论，所以，从便于自治的角度看，这些中央领导认为将村委会设在自然村是比较合适的。但地方干部，尤其是基层干部更多地从加强基层管理的角度考虑问题。他们认为，改革开放后农村基层治理的制度设计更应该考虑如何填补人民公社体制撤出后所形成的管理真空，以及如何通过基层组织的重构有效地落实国家对农村的各项政策。村委会在开展自治的同时，必须履行国家赋予它的各项职能。在20世纪80年代，协助国家征收公粮、农业税，落实计划生育、殡葬火化等各种政策，导致基层组织任务繁重。若是将村委会设在人口较少的自然村，一方面因为党组织不健全，党的领导力很难发挥出来，另一方面将村级干部配置齐全则会大大增加农民的负担。因此，从基层行政的角度看，村委会设在行政村更为合适。

这种争论一直延续到1986年。是年，国务院负责同志在一次视察中指出，村委会不能总代替生产大队，可以在自然村——不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队——建立村委会。这样就可以让那些偏远小村的村民有更多的自治权。在此之后，村委会的自治属性被进一步突出，随之影响到下一年的立法。1987年颁布的《中华人民共和国村委会组织法（试行）》第七条指出：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”从中可以看到，村民委员会设立的指导性原则是“便于群众自治”，在设置层次上突出了自然村，但是在“设在自然村”之前用了一个限定词“一般”。这就给各个地方出台实施办法预留了制度选择的空间。正如彭真同志在立法的过程中强调的：“有不同意见的，不是原则问题，是具体问题。在这方面，我建议，凡是有争论的，大家认为还有问题的，不必忙于写上，以后可以另外研究处理。一个法搞得很宽很细，势必难于在全国通用。”事后看来，这个指导性意见对于下一个阶段村民自治的实践是非常有价值的。

因为《中华人民共和国村委会组织法（试行）》在村民自治设置层次表述上的开放性，所以各个地方在实施过程中，倾向于根据实际需要选择村民自治的层级。大部分省份延续了在生产大队建立行政村实行村民自治的做法，只有广西、广东、云南、海南、江西、河北、黑龙江、湖北等省区全面或者部分地在自然村设立村委会。这类村庄占全国村庄总数的10%左右。需要指出的是广东、广西、云南等省区之所以能够在自然村实行村民自治有其特殊的条件，即这些地方在乡镇和自然村之间设立了村公所，作为乡镇的派出机构，很大程度上承担了基层行政职能。这就给自然村层面集中精力搞村民自治提供了基础。后来随着村公所的撤销，自然村的自治纷纷转为行政村的自治。进入20世纪90年代，将自治设立在行政村逐渐成为主流共识。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》去掉了试行中“一般应设在自然村”的说法。至此，自治单位的自然村和行政村之争画上了句号。

三、自治形式的多样化：新世纪的基层治理制度创新

村庄治理的条件决定着村民自治的形式，村庄治理环境的变迁则不断推动着村民自治实现方式的创新。进入新世纪，村民自治的内部因素和外部条件都发生了很大的变化：经济的发展带来村庄的开放，作为自治主体的村民分化、原子化（农民的分散状态）和流动性增强；熟人社会瓦解，村庄越来越呈现出“半熟人社会”特征；城乡融合发展推动着公共服务向村庄下沉；在实施乡村振兴战略的过程中，项目下乡和资本下乡成为向农村输送资源的主要方式。在此背景下，村民自治结合形势和当地条件进行了多层次、多类型的形式创新，形成了多种宝贵的、行之有效的经验。

广东省云浮市自2010年以来努力探索农村社会建设的新机制，在乡镇、村、村民小组成立三级理事会，尤其强调以村民小組（自然村）为单位的理事会在社会参与、开发内生资源方面的重要作用。清远县的自然村内聚力强，有组织公共事业的传统，在新农村建设的背景下，地方领导以自然村为单位兴办公益事业，将村委会下沉到自然村，取得了比较好的治理效果。四川省成都市在城乡统筹过程中，每个村每年得到上级给予的50万元的新农村建设资金。为了使用好这笔钱，村里创设了村民议事会，用来分配、管理资金。

在这些实践的推动下，2014年中央一号文件提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”的新命题，进一步激发了农民群众进行基层治理创新的热情。时代在变，村民自治的实现方式也在变，但只要我们贯彻以人民为中心的执政理念不变，尊重农民群众创新和实践的态度不变，村民自治就一定能够在健康的轨道上行稳致远。

（责任编辑：时攀）