不动产登记处理历史遗留问题的困境及对策

文／梁茵 钦州市不动产登记中心 广西钦州 535000

引言：

不动产登记在维护土地所有权和稳定房地产市场方面发挥着重要的作用。然而，在不动产登记实践中，往往存在产权不明、登记信息不一致或缺失等历史遗留问题，给不动产登记带来重大挑战。相关问题的解决对于进一步规范房地产交易，更好的维护土地所有权具有重要的意义，因此需要加强对不动产交易历史遗留问题的分析，并给出相应的解决措施，从而提高登记的准确性和透明度，以有效解决历史遗留问题，促进不动产市场的健康发展。

1.不动产历史遗留问题的定义

历史遗留问题是指因市、镇总体规划的调整或者其他原因，按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》等相关法律、法规需要对规划进行调整，导致无法办理不动产登记的不动产权利纠纷。从性质上看，历史遗留问题不属于新的物权类型，其具有历史因素，属于一种历史遗留问题。在法律层面上，《中华人民共和国民法典》对此并没有明确规定。从时间维度上看，历史遗留问题具有一定的时间性。由于相关法律法规的制定和修改不及时、不规范、不明确等原因，导致一些历史遗留问题出现了无法解决的情况[1]。从内容上看，历史遗留问题涉及范围广泛。一些登记机构在处理历史遗留问题过程中，仅将其限定在登记业务范围内进行处理，而未考虑其可能对社会产生的影响和后果。从办理流程上看，历史遗留问题办理流程复杂。历史遗留问题因涉及历史原因，需要结合当地政策对权属、界址、面积等进行综合认定。然而在实际操作中，由于各地区登记政策不同、房屋类型复杂等原因，导致存在一定的工作量和难度。因此在处理过程中面临着登记机构与不动产所在地政府之间的多重博弈。

2.不动产登记处理历史遗留问题具体情形分类

2.1 无法提供权属来源证明材料的房屋

这类房屋主要有三类：一是因土地历史遗留问题未完善土地出让手续，原土地证已经失效；二是因房地产开发企业的原因，未能在国有建设用地使用权出让合同约定的动工开发日期前办理竣工验收备案手续；三是因房屋建设单位不具备房屋竣工验收条件或建设过程中违法违规行为导致无法办理竣工验收备案手续。在当前情况下，解决此类问题的难度较大，主要原因在于：一是土地权属来源证明材料不完备[2]。二是房地产开发企业违规行为较多，存在“一房多卖”的现象。三是因原土地证被注销或撤销，导致无法办理竣工验收备案手续。四是开发建设单位主体不存在，无法提供建设工程质量监督手续。

2.2 未完善初始登记的房屋

未完善初始登记的房屋主要有两类：一是因历史原因未办理初始登记或未完善初始登记，如：因历史原因房屋已建成但未办理初始登记，以及因开发单位注销而无法进行初始登记。二是因房地产开发企业违规行为较多造成无法完善初始登记，如：因房地产开发企业违规开发、超容积率建设、违规销售等问题而导致无法完善初始登记。

2.3 已建成但未办理转移登记的房屋

主要包括三类：一是开发商已建成但尚未办理初始登记的房屋，这种情况下，开发商可能由于各种原因（如资料不全、违规建设等）尚未完成初始登记，因此无法办理转移登记；二是已办理初始登记但尚未办理转移登记的房屋，这种情况下，开发商已经完成了初始登记，但由于购房人尚未办理转移登记手续，房屋所有权仍未转移至购房人名下；三是法院判决或仲裁机构裁决的房屋，在这种情况下，房屋所有权可能会通过法院判决或仲裁机构裁决的方式确定，但尚未办理转移登记。

2.4 其他情形

主要有四类：一是房地产开发企业已注销或无法联系到的；二是由政府职能部门依法吊销营业执照或机构撤销等导致无法进行不动产首次登记；三是因法院判决、裁定等原因导致无法进行不动产首次登记；此外，还有一类特殊情况，即：房屋建设单位已不存在，但土地使用权人仍为原房地产开发企业主管部门，且原土地使用权人已经依法注销或无法联系到的情形。这种情形下，如果按照历史遗留问题处理程序进行处理，不仅程序复杂、耗时较长，而且对当事人来说，其利益难以保障。因此，有必要结合当前实际情况采取分类处理、分步实施、分类推进的思路加以解决。

3.不动产登记处理历史遗留问题处理面临的困境

3.1 相关部门未能形成合力

全国各地各部门因各种原因，行政职能分散未统一，导致部分问题的形成涉及到多个部门，如:自然资源缺少办理土地出让手续的法定依据；住建部门缺少对建设工程竣工验收备案管理的规定；规划部门缺少建设工程规划许可证或建设工程竣工规划核实确认书等[3]。相关部门由于自身职责不明确、不清晰，导致在处理历史遗留问题时相互推诿扯皮，未能形成合力，致使历史遗留问题难以解决。相关问题的存在是很大程度上是因为这些部门的职责不够明确、不够清晰。职责的模糊导致了在处理历史遗留问题时，部门之间出现相互推诿、扯皮的现象。这使得原本可以形成合力、共同解决的问题，变得难以解决，进一步加剧了历史遗留问题的复杂性和解决的难度。因此，明确各部门职责，促进部门间的协同合作，对于解决历史遗留问题具有重要的意义。

3.2 历史原因导致权属不清

在处理历史遗留问题时，往往是先易后难、先急后缓。因此，对于权属不清的问题难以及时解决。如：一些开发企业在未取得土地使用权证的情况下就急于开始建设，这种违规行为直接导致了权属关系的混乱。另一方面，有的工程因为质量不达标或存在违法建设行为，使得这些项目无法按照正常程序补办相关手续，从而导致权属确认的困难。此外，还有一些问题因为涉及刑事案件而无法明确其权属关系，这使得问题更加复杂。

3.3 历史遗留问题难以界定

在处理历史遗留问题时，存在着一定的法律障碍。如：对政府出让土地使用权范围内的房屋如何认定？在现行法律框架下，如何界定城镇国有土地范围内房屋所有权登记的权利主体？对农村集体土地上房屋如何认定？这些都是不动产登记中遇到的难题。由于缺乏明确的法律规定和标准，往往容易出现权属纠纷和争议。相关历史遗留问题的存在，不仅给不动产登记工作带来了诸多困扰，也影响了相关当事人的权益保护和社会稳定。因此，迫切需要完善相关法律法规，明确界定标准，以确保历史遗留问题能够得到妥善解决。

3.4 政府及相关部门监管不到位

对一些历史遗留问题的解决，政府及相关部门负有不可推卸的责任。如：有的政府在划拨土地上进行商品房开发建设后未按规划批准要求进行验收即销售；有的政府没有按照出让土地办理国有土地使用权证就将房屋登记给了个人或单位等。这些都导致历史遗留问题难以得到解决。

4.不动产登记处理历史遗留问题的思路

4.1 加强组织领导，推进问题解决

地方各级人民政府要切实加强组织领导，及时研究解决历史遗留问题，特别是要在土地出让、城市规划、城市建设等方面，加快制定出台相关政策措施。要成立由政府分管领导任组长的领导小组，负责组织研究解决历史遗留问题的政策措施和具体工作[4]。领导小组下设办公室，由政府分管领导兼任办公室主任，负责研究制定政策措施、统筹协调相关部门、组织实施相关工作。地方各级人民政府要切实履行主体责任，完善工作机制，加强统筹协调和督查考核。各部门要严格按照法定职责，分工负责、协同配合，共同推动历史遗留问题妥善解决。对于法律法规没有明确规定的事项，地方各级人民政府不得出台具体的管理办法或规定。对职责不清的事项，要建立协调机制，明确牵头单位和参与单位，统筹推进工作；对法律法规有明确规定的事项，地方各级人民政府要根据实际情况依法制定实施细则和操作规程；对需要多部门协调解决的事项，各部门要主动对接、积极配合、形成合力。

4.2 明确部门职责，加强执法力度

自然资源部门负责处理不动产登记中的历史遗留问题，涉及违法违规行为的，依法依规进行处罚，并承担相应责任。税务部门负责处理房地产开发企业因未缴纳契税、交易过程中产生的印花税等行为产生的历史遗留问题。市场监管部门负责处理房地产开发企业因未办理工商登记而发生的历史遗留问题。生态环境部门负责处理历史遗留问题涉及土地、规划等事项时所产生的相关问题[5]。各级各有关部门要根据职能分工，各司其职，相互配合，形成工作合力。对于存在职能交叉或者推诿扯皮的事项，由各级各有关部门协商解决；协商不成的，由上一级人民政府指定部门协调解决。涉及违法违规行为的，按照有关法律法规予以处罚；涉及违反《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规规定的违法行为，依法进行处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

4.3 注重发挥人民调解作用，促进矛盾化解

不动产历史遗留问题往往具有一定的复杂性，因此，必须坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的基础性作用。在处理历史遗留问题时，要做到以法治思维和法治方式解决历史遗留问题。一是加强法治宣传教育。要结合工作实际，通过开展专题讲座、法治宣传等活动，向群众宣传法律知识，提高群众知法、守法、用法的自觉性。二是充分发挥人民调解工作优势。对于由当事人各方自行协商一致达成协议的，人民调解要充分听取各方意见，促使当事人达成协议；对于经政府相关部门协调后无法达成一致意见的，要引导当事人通过诉讼程序解决。三是运用调解方式化解矛盾纠纷。对于当事人就历史遗留问题产生纠纷不能自行协商一致的，可以引导当事人通过人民调解方式解决纠纷；对于涉及群体性、敏感性纠纷的，可以将其纳入当地维稳工作机制予以化解。

4.4 规范不动产登记行为，进一步完善相关法律法规

解决历史遗留问题是一项系统工程，既涉及明确部门职责，也涉及法律法规的完善，建议国家层面出台统一的规范性文件，以法律法规的形式明确不动产登记机构在历史遗留问题处理过程中的职责、权限及程序，进一步规范不动产登记行为。同时，应尽快完善不动产登记法等相关法律法规，明确各部门职责权限、法律责任及政策标准[6]。《民法典》《物权法》《不动产登记暂行条例》和相关司法解释已明确了不动产登记机构在历史遗留问题处理过程中的职责，但随着经济社会的发展和时代的进步，还有许多新问题出现，这些新问题有的涉及法律问题、有的涉及行政管理问题。这些问题有些已经解决了，有些还没有解决，有些是无法解决。因此，在新形势下更要抓紧研究制定解决历史遗留问题的指导性意见。《不动产登记暂行条例》等相关法律法规及司法解释也要进一步明确不动产登记机构在历史遗留问题处理过程中的职责和权限、法律责任等。这样才能更好地指导不动产登记工作实践。

4.5 完善相关配套政策，加强部门之间的协作配合

不动产登记机构作为不动产登记的法定部门，要按照《关于妥善处理历史遗留问题促进不动产登记若干问题的意见》中提出的“一户一证”和“分类处理”等要求，结合当地实际，积极研究制定相关配套政策，通过完善制度体系、制定技术标准、规范登记流程等方式，确保历史遗留问题在现有政策框架内得到妥善解决[7]。同时，要加强部门之间的协作配合，由不动产登记机构牵头，自然资源、住建、财政等相关部门配合，在充分调查研究的基础上，对历史遗留问题进行梳理分类。对房屋已建成但未办理登记的历史遗留问题，自然资源部门要及时核实并督促开发建设单位补办手续。对已办理了初始登记的历史遗留问题，要及时公告权利归属结果。

4.6 妥善处理权利人与登记机构信息不对称问题

实践中，不动产权利人与登记机构之间的信息不对称问题较为突出，一方面，部分权利人虽然持有相关材料但未向登记机构提供，导致登记机构无法准确掌握其不动产信息，从而无法为其办理登记；另一方面，由于历史遗留问题产生的时间跨度长、涉及范围广、成因复杂多样，可能涉及多个登记机构和多个部门，如果没有其他部门的配合支持，各登记机构很难在短期内完成相关资料的收集和整理工作[8]。对于此类问题，笔者认为可以从以下几方面进行解决：其一应积极推进各登记机构之间建立信息互通共享机制，充分利用好不动产登记簿、权属来源证明、权利主体证明、规划许可证、施工许可证等资料。具体而言，首先各登记机构应定期将本登记辖区内的不动产基本情况以信息形式进行共享；其次应明确本登记辖区内的不动产权利人、共有人及共有情况等基本信息；最后应明确本登记辖区内的不动产权属来源证明、权利主体证明的具体内容[9]。对于已经因各种原因灭失或无法取得的房屋所有权人和共有人，应当以不动产登记簿记载的权利人为准。其二，应加强对不动产登记资料的收集整理工作。建议各登记机构制定统一的信息标准和技术规范，并加强对登记工作人员的培训力度，提高其业务素质和能力水平。一方面各登记机构应从自身实际出发制定具体规范和标准，例如对于国有建设用地使用权及房屋所有权转移、抵押等权利转移行为以及权利灭失等情况，在保持原有资料不变的情况下应尽可能地简化办理流程、缩短办理时限；另一方面各登记机构应加强与不动产交易部门、房地产行政主管部门等相关部门沟通协调，充分利用各自优势共同收集整理相关资料。

4.7 加大宣传力度，引导社会舆论

要采取多种形式，通过多种途径，全面宣传《关于妥善处理历史遗留问题促进不动产登记若干问题的意见》等相关政策规定，使广大人民群众对不动产登记工作有一个全面的了解和认识，要让群众明白：一方面，通过不动产登记是一项便民利民的工作，要本着依法依规的原则办理各项不动产登记业务。另一方面，不动产登记工作人员在受理和办理过程中，也要本着为人民服务的原则，对申请材料进行认真审核，依法依规开展业务[10]。只有通过宣传让群众认识到不动产登记工作的性质和意义，才能真正提高群众对不动产登记工作的认知度和配合度，才能确保群众通过合法途径依法依规申请不动产登记。只有这样，才能从根本上解决历史遗留问题。

结语：

解决不动产登记历史遗留问题是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须在不断探索中寻求最佳方案。不动产登记机构应在深入分析研究历史遗留问题产生原因的基础上，结合当地实际情况，因地制宜地采取有效措施予以解决。既要站在为民服务的角度考虑，切实为群众解决困难；又要从法律的角度出发，严格遵守法律规定；既要注重解决实际问题，又要积极推动问题解决。从而破解历史遗留问题难题，实现不动产登记事业科学发展。