地方政府参与科技创新推动产业结构转型升级的实证分析

杨一帆，潘君豪

(1.西南交通大学公共管理学院，四川 成都 610031；2.西南交通大学数智新文科实验室，四川 成都 610031)

0 引言

科技创新是推动产业结构转型升级和经济高质量发展的重要内驱动力[1]。21世纪以来，新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济结构和国家竞争版图，以科技创新引领现代化产业体系建设成为美国、德国、日韩等发达国家抢占竞争制高点、稳固经济增长和实现新旧动能接续转换的战略选择。党的二十大报告提出坚持创新在现代化建设全局中的核心位置，加快实施创新驱动发展战略，把实体经济作为发展经济的着力点，构建以科技创新为引领的现代化产业体系已然是中国式现代化的强国之基。建设一大批科技创新型城市，打造新知识、新技术、新产业和新政策的创新策源地[2]是央地政府调配和控制区域创新资源和生产要素集聚的重要举措，也是提升全球分工体系下资源分配及议价话语权的关键载体。其中，合肥无疑是最有价值、最有说服力的地方城市案例。

早在2004年，科技部就批复同意合肥建设国家科技创新型城市试点，合肥因此成为第一个也是迄今唯一一个国家科技创新型城市试点。作为底子薄、基础差、一直受到名不副实困扰的中部欠发达省会城市，近20年的数据变化显示，合肥的R&D投入强度从2004年试点时的2.6%快速增长为2022年的6.1%，跃居全国首位，高新技术产业增加值从2004年的137.7亿增长为2022年的超过1000亿元，占GDP的比重也从11.8%跃升至30%。试点政策所产生的显著效应折射出地方政府在试点政策的引领下完全可能在区域创新生态中扮演关键角色，构建起与企业、高校、服务机构等多元主体的复杂合作关系，从而促进自主创新和区域产业结构转型升级[3-4]。

要实现科技创新自立自强和产业结构转型升级，中国不能 “只有一个合肥”。 “合肥经验”到底是人为打造出来的，还是自然生长的？其内在规律值得研究。尤其在国内自主创新频遭 “卡脖子”威胁，要素驱动、投资驱动向创新驱动转变十分困难的当下，深入研究 “合肥经验”更具鲜明的时代意义和战略价值。作为具有显著市场化、社会化特征的竞争性领域，科技创新的政府与市场协同效应如何有效发挥[5]，区域创新生态中的 “政府失灵”和 “市场失灵”如何有效抑制，是新发展阶段构建 “有利于调动中央和地方两个积极性”的新型举国体制的关键问题。基于此，本文以2004年以来合肥国家科技创新型城市试点政策为例，运用合成控制法，不仅验证科技创新型城市试点政策的 “合肥现象”，解释 “地方政府参与科技创新能否以及如何可持续地促进产业结构转型升级”的内在长效机制，也有助于为制定实施新一轮的科技创新支持引导政策，打好产业基础高级化、产业链现代化攻坚战提供参考。

1 文献综述

科技创新是科学、技术和创新3个具有明显联系又有本质区别概念的组合， “科学”在 《辞海》中被解释为关于自然、社会和思维的知识体系，反映人类对事物本质的规律性发现， “技术”则是对抽象的知识和规律进行应用实践的方法和能力。理论范畴上的 “科学”要比实践范畴上的 “技术”更依赖政府作用，更具公共产品性质的 “科学”也需要政府的干预与主导[6]。从社会活动的意义上看，科技创新还包含科学研究、技术开发和产业创新3个过程[7]。科技创新是知识吸收、技术整合过程中产生新价值和新效益的重要创造，在经济社会发展中扮演着举足轻重的作用，这也是熊彼特创新理论透视区域生产函数的核心机制[8]。随着创新范式进入生态系统3.0范式，政府 “有形之手”与经济主体、知识主体对区域创新体系的塑造作用更加深刻，科技创新政策体系与创新主体、服务平台之间的协同关系备受重视[9]，关于政府参与科技创新影响区域高质量发展的最新研究不断涌现，具体如下。

科技创新活动对区域产业结构优化的影响研究。科技创新对经济高质量发展的决定性作用，直观体现就是对产业结构升级的引领驱动。苏斌等[10]使用31个省份19年的面板数据和VAR模型测算发现科技创新对产业结构升级存在U形变化的显著效应，且科技创新、产业结构优化与经济高质量发展存在稳定的协整关系，而贾洪文等[11]使用30个省份10年的面板数据考察却发现产业结构优化对经济高质量发展具有负相关关系，但科技创新能够化解并矫正这对负向效应，因此要重视科技创新引领产业结构优化的协同发展。针对技术创新和产业结构升级的独立效应和协同效应，任晓燕等[12]同样使用了30个省份的5年面板数据进行测度，发现中西部地区的产业结构升级对经济高质量发展影响不显著，但技术创新和产业结构升级协同效应在全国范围具有显著影响，这也印证了贾洪文的研究发现。一系列文献还研究了科技创新对区域产业结构优化的调节因素和中介机制，确认了金融发展[13]、市场一体化[14]、科技金融[15]、环境规制[16]、科技财力与人才投入[17]的中介作用，识别了政府支持科学研究抑或是技术开发等因素的重要调节作用[18]。

科技创新政策试点对区域产业结构优化的影响研究。中国政府为提升区域以及国家整体创新能力和经济发展水平持续开展众多与科技创新相关的试点城市政策，这为政策效应评估提供了重要的准自然实验场地。比如，南京作为全国唯一一个科技体制综合改革试点，刘穷志等[19]使用合成控制法对南京展开研究，发现该项改革对产业结构合理化和高级化影响显著且优化升级的累积效果随时间推移而逐步增大。曹玉平[20]同样使用合成控制法评估武汉东湖国家自主创新示范区政策试点对区域创新结构的影响，发现该政策试点对层次越高的创新活动具有越强的促进效应，提出要从创新层次升级和科技成果转化上强化区域创新结构。邓翔等[21]、蒋选等[22]、冯永琦等[23]、袁航等[24]使用双重差分方法检验低碳城市试点政策、智慧城市试点政策、科技金融结合试点政策和国家高新区试点政策对产业结构转型升级的影响效应，探索科技创新能力、政府引导FDI流入、财政支持等中介机制以及城市规模与区域分布的调节作用。

中国特色府际关系对区域产业结构优化的影响研究。财政分权是长期以来研究府际关系的重要视角，Lin等[25]通过中国省级面板数据研究发现，财政分权造成的纵向财政失衡会通过投资驱动效应、市场机制扭曲效应和技术创新拥挤效应影响产业结构的合理化发展。晋升锦标赛下的地方政府竞争对产业结构升级也存在重要影响，正如刘广亮等[26]、杨劬等[27]研究揭示，经济竞争会抑制绿色技术创新，间接抑制产业结构升级，而生态和服务竞争会通过提高绿色技术创新从而促进产业结构升级，当地方政府偏好创新时，对产业结构优化的促进作用也会越显著。财政科技支出、创新补贴等作为横向府际在科技创新领域 “标尺竞争”的重要方式，对区域的产业结构转型升级存在重要影响，李振等[28]和马宗国等[29]的研究都证明了其促进作用，但李振等发现提升财政科技支出效率对中西部产业结构高级化表现显著，对东部地区产业结构合理化表现显著，而马宗国等通过国家自主创新示范区的数据研究同样发现，政府创新补贴对东中西部产业结构高级化都具有显著促进作用，但在产业结构合理化上只有东部地区表现显著。

综上所述，政府参与科技创新对产业结构优化的促进作用已被众多研究验证，但其影响存在明显的区域分异，表现在东部地区政府作用对产业结构合理化促进效应显著，而中西部地区的政府作用对产业结构高级化促进效应显著。其启示是，政府在区域创新生态中的作用发挥存在异质性情境，能引领产业结构转型升级的政府科技创新政策体系必定要满足特定的条件和环境，所以应从理论上深入剖析政府参与科技创新促进产业结构转型升级的内在机理，并结合特定试点政策的具体情况针对性地实证评估政策效用。已有研究普遍通过合成控制法和双重差分法等具有因果推断功能的准实验方法，考虑到研究对象的唯一性，本文利用合成控制法对合肥市国家科技创新型城市试点的产业结构合理化、高级化水平进行全面评估，剖析特定案例中政府在区域产业科创网络中的作用机制，为优化区域创新生态系统提供有益借鉴。

2 理论分析与研究假设

产业结构转型升级是产业结构合理化与高级化的有机统一，遵循产业结构变迁的一般规律。17世纪英国古典经济学家威廉·配第 (Willian Petty)最先提出产业结构理论，经过20世纪英国经济学家克拉克 (Colin Clark)系统归纳和验证后，形成的配第-克拉克定理揭示了产业结构以第一产业为主向第二产业为主，并向第三产业为主转变的进程中，不同产业部门国民收入变化引起劳动力外流，进而推动产业结构演进的经济规律[30]。在此基础上，库兹涅茨 (Simon Kuznets)通过对大量跨国时间序列数据的挖掘，发现产业结构演化表面上受相对国民收入变化推动，根源则在于不同产业部门比较劳动生产率的差异，而科技创新正是比较劳动生产率的决定性因素[31]。因此，库兹涅茨产业理论的核心贡献在于，肯定科技创新对产业结构合理化 “转型”与高级化 “升级”的关键作用。随后的学者深入研究发现，当特定产业率先实现技术突破，其效应将通过前向、后向和旁侧的扩散和渗透，新的主导产业群快速扩张并将引领整体产业结构转型升级[32]。在此过程中，政府虽然无法直接参与技术研发活动、控制企业价值链调整升级，但可以对研发投入、外资准入和产业政策等领域进行宏观调控，从而推动产业结构转型升级。据此，提出假设1：政府参与科技创新对产业结构转型升级具有显著的促进作用。

政府参与科技创新对产业结构转型升级的促进作用具有阶段性特征。

初期阶段存在显著的要素规模效应，人力资源、知识技能、社会资本和制度等科创要素在区位优势和央地政府规划引导下在空间地理上呈现出快速集中的趋势[33]，但是短期内要素资源配置效率就可能显著下降，由于价值链上缺乏内在关联的技术与组织拼盘式扎堆出现，产业发展面临 “低端锁定”困局。为寻求突破路径，政府参与首先要尊重产业发展的市场规律，努力克服盲目投资冲动和对落后产能的 “溺爱”，改变创新要素短缺时期的粗放式 “引资”模式，扮演好政策企业家角色，做好顶层设计规划，以高水平科技创新市场化为导向，引进、汇聚和发展具有技术邻近性、组织近邻性和生产关联性的产业群落，减少技术和商业合作的不确定性、交易成本和信息搜寻成本，引导建立超越地理空间的创新要素协作互动网络，在此基础上形成的要素集聚规模效应短时间内将快速推动产业结构转型升级。据此，提出假设2a：初期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型升级具有显著的快速促进作用。

中期阶段保持长期主义穿越创新周期，要素与要素间的交互共生网络正在成型，复杂系统的规模涌现法则开始显现，产业链开始向高附加值环节延伸，区域产业结构比较优势逐步形成[34]。但产业结构跨过 “低端锁定”陷阱后，又面临 “大而不强”困境，本土产业发展仍然属于劳动力密集型，已有知识存量高度同化，即便集聚和互动也难以形成新知识、新技术，还由于科技创新产业化过程中大量的欺诈、逆向工程等信任破坏行为，导致产业发展无法逾越上游技术封锁和门槛条件限制。这一阶段，政府需要久久为功专注解决科技创新公共产品的 “市场失灵”问题，利用前期产业规模发展积累的财政收入长期持续下注大学、科研机构等知识密集型组织的基础科研活动，还要对具有高成长性、高风险性的本土高新技术企业进行股权投资，并带动社会资本长期稳定投入[24]，直至特定领域产生原始创新突破带动产业结构实现 “质”变转型升级。据此，提出假设2b：中期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型的促进作用暂时放缓。

后期阶段形成的产业创新生态将再次引领产业结构加速转型升级，产业发展呈现集群化和规模化的规律性趋势，战略性新兴产业增加值持续增长，但市场无序竞争使产业结构耗散问题凸显，政策导向不明确甚至在不同时期互有冲突，地方保护主义抬头，拥有成熟商业模式但无法诞生世界级的突破性技术与产品[14]。市场竞争理论已经证明，竞争过度与不足都会抑制顶级企业创新的动机与注意力，因此政府在产业创新生态形成的关键时期要强化对市场竞争的有序规制。在核心技术产业竞争水平较低的垄断状态引入 “鲶鱼”威胁加剧市场竞争、激发创新动机，在市场过度竞争情形下需要建立适度的知识产权制度平衡技术扩散与原始创新的两难选择，为原始创新应用和持续迭代提供 “1～100”产业转化场景[35]，助推产业结构转型升级迈入新的快速发展轨道。据此，提出假设2c：后期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型升级的促进作用再次加速提升。

3 实证研究策略

3.1 合成控制法

在Rubin因果模型的思想下，构建合肥在受到政策干预前的假想情况，再将受到干预后的实际情况与反事实构造之差作为政策处理效应的估计值[36]。由于单差法受到时间趋势以及混淆事件的影响，无法直接对比政策实施前后的结果变化，而倍差法的平行趋势检验在本研究中无法得到满足，因此使用Abadie等[37-39]在系列研究中丰富完善的合成控制法 (Synthetic Control Methods，SCM)作为本文构建反事实控制组的最优选择。合成控制法基于交互固定效用来反映不同个体面对共同冲击的异质性表现，在避免外推偏差 (extrapolation bias)的同时，高度契合本文对合肥国家科技创新型城市试点政策效应的实证评估。

假设有观察值yit，其中i=1，…，N，1+N，t=1，…，T，其中只有实验地区1在T0+1…，T期受到政策干预，其余N个地区在全部T期未曾受到政策影响。记y1it为个体i在t期接受政策干预时的潜在结果，y0it为个体i在t期没有接受政策干预的潜在结果，当实验干预对象只包含个体1时，个体因果效应可以表示为：

τ1t=y1it-y0it=y1t-y01t，t=T0+1，…，T

(1)

3.2 变量测量与数据来源

(1)结果变量：产业结构转型升级 (IS)。产业结构转型升级是指产业结构向高附加值、高科技含量和低资源消耗转型升级，涉及三次产业结构和各个行业内部结构的优化调整，这是理解发展中国家与发达国家经济发展区别的关键变量，也是后发国家提升经济发展规模与质量的根本要求[40]。从动态视角看，产业结构转型升级包含产业结构合理化和产业结构高级化2个维度，借鉴干春晖等[41]、傅元海等[42]、刘穷志等[19]的研究对两大维度进行量化考察。

产业结构合理化 (ISR)描述的是产业间的聚合质量，能够反映产业间的协调和资源有效利用程度，也就是要素投入结构与产出结构耦合程度的测量，干春晖等[41]在结构偏离度指标基础上引入泰尔熵充分定义泰尔指数，计算公式为：

(2)

产业结构高级化 (ISO)描述的是产业结构水平由低到高的动态演进过程。随着产业细分程度不断细化，配第-克拉克定律采用非农产业占比代表产业结构高级化水平的解释力不如以往[30]，干春晖等[41]以第三产业部门产值与第二产业部门产值之比的替代算法， “经济服务化”的结构性倾向与高质量发展理念有所出入，采用付凌晖[43]的计算方法，将GDP划分为三次产业的3个部分，每个部分增加值占GDP的比重为空间向量的一个分量，构成一组3维向量X0= (x1，0，x2，0，x3，0)，分别计算X0与产业层次由低到高排列的向量X1，X2，X3的夹角θ1，θ2，θ3，公式为：

(3)

(2)协变量。根据合成控制模型设定，本研究使用其他城市结果变量的加权平均值作为没有实施国家科技创新型城市试点政策的合肥市结果变量的替代值，并将其与合肥市实施国家科技创新型城市试点政策后结果变量的真实值对比，评估国家科技创新型城市试点政策对合肥市产业结构合理化、高级化的影响效应。基于产业经济学、创新经济学和相关文献对产业结构优化影响因素的研究[22-24，34]，结合数据可获性，从经济发展水平 (lnpergdp)、政府规模 (gov)、信息化水平 (lninform)、基建水平 (lninfrastr)、人口密度 (lnpopu)、固定资产投资 (fal)等系列协变量纳入合成控制模型，尽可能构造出精准匹配合肥的反事实 “替身”。此外，还选取金融环境 (lnfinanc)、对外开放度 (lnFDI)、公共服务环境 (lnpubserv)、科技创新投入 (lnts)等备选协变量进行稳健性检验。变量测度解释与数据来源见表1，数据来源均为 《中国城市统计年鉴》。

表1 变量测度解释与数据来源

(3)控制地区选择。以合肥作为政策处理组，除了作为唯一的国家科技创新型城市试点这一本质特征外，合肥还拥有进行合成控制准自然实验的其他重要优势：①合肥在2004年各方面社会经济发展特征值处于全国中游位置，能够很好地找到与之匹配的合成控制城市；②2004年至今已有20年的时间，拥有较长的政策处理时期，期间积累的大量数据能够有力反映政策实施效果；③合肥近20年来以科技创新为引领实现跨越式发展的规律和经验具有重要研究价值， “合肥现象”深入人心，能够印证政府参与科技创新促进产业结构转型升级的相关理论假设。

为了避免内插偏差和外推偏差，选取2004年前后与合肥市具有相似社会经济发展水平的城市作为国家科技创新型城市试点政策的控制组，确保合成控制法确定的控制组权重非负且和为1。首先，剔除北京、上海、深圳等科技创新和经济发展水平全国领先且肩负国家重大战略部署的城市；其次，剔除天津、重庆等4个直辖市；再次，选择2004年城市常住人口超过300万的城市 (合肥2004年常住人口443万)；最后获得1个实验组样本城市和160个控制组样本城市。

4 政策评估结果

4.1 基础评估结果

首先使用协变量中的基础变量针对产业结构合理化和产业结构高级化两方面表现进行基础评估。根据Abadie等[38]对合成控制法模型的设定，在结果变量 (产业结构转型升级)的政策干预前 (2004年)取值加入1999年、2001年和2003年的待匹配经济特征，获得控制组样本城市的最优权重与合成匹配情况，如图1所示。在产业结构合理化方面，2004年的无锡市 (0.254)、连云港市 (0.227)、廊坊市 (0.201)等城市与合肥市具有相似的经济社会发展特征；在产业结构高级化方面，西安市 (0.394)、长沙市 (0.249)、台州市 (0.133)等城市与合肥市经济社会发展特征相似。

结合图1的最优权重， “合成合肥”与 “真实合肥”在政策干预前的各项特征拟合良好，满足合成控制法使用的前提假设，如图2所示。由图2 (a)可知，实线 “真实合肥”表示合肥在试点政策干预下产业结构合理化的实际发生值轨迹，虚线 “合成合肥”为合肥没有接受政策干预的合成结果变量值。由图2 (c)可知，政府参与科技创新的政策干预对合肥产业结构合理化在短期内产生明显促进作用，但长期看政策处理效应并不明显。图2 (b)和图2 (d)清晰反映政府参与科技创新的政策干预对产业结构高级化产生的显著N形发展趋势，总体呈现上升趋势，假设1得到验证。在政策干预前3年的初期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型的政策处理效应陡增，假设2a得到验证。在后续将近8年时间的中期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型升级的政策处理效应不断回落，低于同期 “合成合肥”，假设2b得到验证。2014年往后的政策干预后期阶段，政府参与科技创新对产业结构转型升级的政策处理效应在原有基础上快速提升，迈入 “质变”的发展阶段， “真实合肥”产业结构高级化程度开始超越，并拉大了与 “合成合肥”的差距，假设2c得到验证。

图1 控制组SCM最优权重

4.2 稳健性检验

(1)替换协变量。将表1中的金融环境、对外开放度、公共服务环境、科技创新投入等备选协变量替换原有基础变量进行合成控制稳健性检验，结果如图3所示。新替换协变量下的 “合成合肥”与 “真实合肥”依然拟合良好，图2的估计结果与图3几乎没有区别，反映出基础评估结果在替换协变量后仍然稳健可靠。

(2)安慰剂检验。选择在2004年和合肥市社会经济发展特征相似且没有实施过政策干预的城市进行分析，如果该相似城市与合成样本城市的结果变量值差距和趋势与合肥市情况近似，那么就无法证明政府参与科技创新的政策干预会促进合肥产业结构转型升级，也就是说使用合成控制法估计的合肥市政策处理效应属于偶然因素驱动。通过图1 (a)和图1 (b)，选择无锡 (0.254)和西安 (0.394)分别作为产业结构合理化和产业结构高级化两方面的模拟替换城市。分别假设无锡市和西安市为政策实施样本，而合肥则设定为控制组样本，使用合成控制法进行相同步骤的实证检验，结果如图4所示。

如图4 (a)和图4 (b)所示，无锡在产业结构合理化上呈现出与合肥相同的发展趋势，说明还有其他因素在驱动合肥和无锡城市的产业结构合理化发展。无锡在产业结构高级化上， “真实无锡”的结果变量值在绝大多数时期都低于 “合成无锡”，说明 “合成无锡”实施政策试点无效，验证了政府参与科技创新的政策干预对促进合肥产业结构高级化有效。

(a)影响产业结构合理化的基础评估 (b)影响产业结构高级化的基础评估

(c)影响产业结构合理化的处理效应

(d)影响产业结构高级化的处理效应

(a)影响产业结构合理化 (b)影响产业结构高级化

如图4 (c)和图4 (d)所示，西安在2004年左右的产业结构合理化发展上呈现出与无锡、合肥相反的态势， “真实西安”产业结构合理化水平提升迅猛，并在2005—2010年间产业合理化水平显著强于 “合成西安”。对西安该时期发展现状分析发现，2000—2010年在西部大开发战略背景下，西安的商品房从无到有，房地产产业以年均增长21.9%的速度持续推动西安经济高速发展，期间吸纳大量农村劳动力的同时还带动工业、建筑业、交通运输等行业的发展。西安在产业结构高级化上， “真实西安”在大部分时间都要低于 “合成西安”，但与 “真实无锡”与 “合成无锡”差距越拉越大的趋势不同， “真实西安”与 “合成西安”的差距缩减趋势显现，再次验证政府参与科技创新的政策干预对促进合肥产业结构高级化有效。

(a)影响无锡市产业结构合理化 (b)影响无锡市产业结构高级化

(c)影响西安市产业结构合理化 (d)影响西安市产业结构高级化

4.3 实证结论解释

结合上述实证结果与合肥案例的质化提炼，结果如图5所示，研究发现如下。

图5 合肥政府参与科技创新促进产业结构转型升级的关键事件提炼

(1)地方政府参与科技创新的政策效应显著。从政策干预初期的快速提升、中期的暂时放缓再到后期的再次快速提升，合肥试点政策直接推动了产业结构持续升级。自2004年获批国家科技创新型城市试点，2005年提出 “只有发展工业，才可能实现跨越式发展”，正式确定 “工业立市”战略以来，合肥市政府始终保持战略定力，近20年来相继提出建设创新型现代产业体系远景目标和打造全球科创产业新枢纽的发展目标。

(2)试点政策对产业结构合理化影响不显著，这验证了刘穷志等[19]、李振等[28]、马宗国等[29]关于区域产业结构东西部异质性分析的研究发现。合肥试点政策并非政府直接介入科技创新，更不是替代市场主体来 “规划”产业结构和产业分布，而是始终按照 “全创改、去降补、调转促”的引导性思路，全面实施 “延链、补链、强链”战略，维护好 “鼓励创新、容错激励”的营创营智生态环境。

(3)试点政策对产业结构高级化呈现N形促进效应，这与黄永春等[5]、苏斌等[10]的研究相吻合。从总体趋势看，自试点政策实施以来，合肥在产业结构转型升级上已经实现对同期同类城市的快速超越。合肥市政府始终保持对科技创新和产业成长的长期主义注意力和行动力，积极建设科技创新型城市，建设国内第二个综合性国家科学中心，大力投入基础研究，瞄准优势产业领域布局前沿技术，在每个关键节点政府反复试错后就会抓住区域未曾察觉的需求，如合肥引入京东方、蔚来汽车等，政策干预产业模式和生态系统强势突围，支撑价值链条的整体转移，有效改变区位特性、资源禀赋等历史进程[44]，形成与同期发展特征相似的其他城市非均衡的能级差距。

5 启示与讨论

党的十八大以来，习近平总书记多次强调科技创新要面向经济社会发展导向，围绕产业链部署创新链，围绕创新链部署资金链，消除科技创新中的 “孤岛现象”，党的二十大报告提出 “推动创新链产业链资金链人才链深度融合”。中国地方政府高度重视科技创新在产业结构转型中的引领作用，重视 “强政府”在科技创新活动与产业结构转型升级中的主导作用，但大多地方政府偏好在 “助跑”加速阶段过多参与，同质化政策和支柱产业 “内卷”竞争严重，政策红利抵消甚至为负， “扶上马”的产业要持续吸收、转化科技创新活力必要的创新环境营创、体制机制创新、协作网络建设和关键融资支持鲜少关注，地方产业陷入中低水平循环耗散的发展瓶颈。因此，研究 “合肥经验”具有极高的实践价值。

(1)地方政府要保持试点政策的战略定力，持续发挥 “调结构、稳增长、促转型”的中长期效应。历届合肥市委市政府都注重借助全球供应链重组构建的机会，抓住东部沿海地区产业转移至内地以及中部崛起国家战略机遇，始终围绕产业链上下游深挖科创 “风口”产业，以政府投融资引入关键企业，带动产业链条上其他企业聚集入驻，完成并深化工业积累。在中央支持和引导下，找准区域发展战略版图中的自身定位，持续引入培育京东方、科大讯飞、长鑫、蔚来等龙头企业，逐步构建起了以 “芯屏汽合” “集终生智”为代表的几十条现象级产业链。

(2)地方政府参与科技创新要强化各级干部的市场思维，强力锻造 “知前沿、懂产业、通政策”的人才队伍。科技创新和产业结构转型升级的主体是企业，动力在企业。 “合肥经验”表明，光有中央政策的扶持是远远不够的，要做到高效精准的科创政策落地，人才队伍是关键。合肥不单是历任市领导带头深入学习研究前沿技术与产业相关的信息，还建立起了一只具备全产业链知识的懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判、精于资本运作的 “政府投行队伍”。合肥十分注重人才就地转化，以市场为导向的体制机制，打通 “技术—产品—产业”转化通道，推动同中国科技大、中科院研究所、合肥工大等的产学研合作由短期化、松散化、单项化向长期化、实体化、系统化转变，促进了新兴技术和新兴产业融合发展。

(3)地方政府要适时调整资金的运用方式，善于利用 “精投向、用巧劲、加杠杆”的政策工具。进入中期阶段后，合肥就及时调整了 “撒胡椒面”式的资金投入方式，大幅压减事后奖补等无偿投入，转为加大对重点产业领域和重点产业项目的投资，新增基金投入、 “借转补”投入、财政金融产品投入等3种市场化有偿投入扶持方式。这种 “拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式，有利于引导社会资本接续参与产业发展，使得有限的政府资金动态地聚焦到新的优势主导产业和战略性新兴产业。

同时，研究 “合肥经验”也有突出的理论贡献：不同于过去创新生态理论强调创新主体、创新群落、创新环境以及创新支持要素间复杂互动演化关系的静态切面 (某一阶段)研究[45]，更多关注价值共创和协同创新中主体关系与要素流动的视角，比如多螺旋创新模式[46]、系统运行效率[47]、主体竞合关系[48-49]等，本文采用合成控制法的准自然实验设计，通过理论分析实证检验了政府参与科技创新促进产业结构转型升级的政策处理效应，并结合案例分析刻画了区域创新生态建设中的政府角色定位与作用，为在中西部地区开展新的创新型城市试点、 “再造N个合肥”提供了有力的理论支撑。未来的研究还将进一步转换视角，探讨中国特色央地互动体制下区域创新系统建设的理论阐释和实证研究。