中央车辆购置税收入补助地方资金使用现状分析①

陈 静

（广西壮族自治区港航发展中心，广西 南宁 530029）

引言

中央车辆购置税收入补助地方资金，是指中央财政从车辆购置税收入中安排用于支持交通运输行业发展的资金。为加强车辆购置税收入补助地方资金管理，提高资金使用效益，促进交通运输事业健康发展，加快建设交通强国，2021 年3 月，财政部、交通运输部印发《关于车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法的通知》（财建〔2021〕50 号，简称“《通知》”），《通知》规定，资金的支出范围包括：（一）国家高速公路和普通国道支出；（二）界河桥梁（隧道）、边境口岸汽车出入境运输管理设施、国家级口岸公路支出；（三）普通省道、农村公路支出；（四）综合交通运输支出；（五）重要内河水运支出；（六）重大自然灾害影响的交通运输安全应急保障支出；（七）交通运输智能化信息化支出；（八）国务院批准同意用于交通运输的其他支出。资金分配采用项目法和“以奖代补”方式，资金监管纳入全过程预算绩效管理。

一、广西交通运输部门2022 年车辆购置税专项补助资金概况

广西交通运输部门2022 年中央车辆购置税收入补助地方资金（以下简称“车购税资金”）规模约97.08 亿元，自治区应配套56.55 亿元，市县政府应配套49.14 亿元，加上项目对应的以前年度、以后年度车购税资金下达计划，项目投资计划总额约800.02亿元。涉及建设项目861 个，建设项目类型有高速公路、重要内河水运（内河高等级航道）、普通国道、普通省道、养护、农村公路客运场站、乡村振兴示范带项目、建制村通畅、公路安全提升工程等。涉及建设业主单位有2 个行业企业、3 个厅直属事业单位、14 个市交通运输局，共19 个单位。

二、政策制度

车购税资金管理政策制度通常是分五年规划制定，2022 年属“十四五”期间，“十四五”期间，广西执行《财政部 交通运输部关于印发车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法的通知》（财建〔2021〕50 号）、《广西壮族自治区交通运输厅关于印发广西农村公路建设资金使用监督管理暂行办法的通知》（桂交财务发〔2011〕120 号）等制度。因为脱贫攻坚任务重，财政收入有限，部分“十三五”期间制度沿用至今，一直用“统筹整合”资金的方式来弥补资金不足。沿用的制度和内容主要有：2016 年4 月，《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22 号）提出了“统筹整合”的概念（仇童伟等，2022）。2018 年3 月，《财政部、国务院扶贫办关于做好2018 年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（财农〔2018〕9号）做了进一步的规定。

为更好贯彻落实中央统筹整合资金扶持涉农项目的政策，广西交通运输厅、财政厅、扶贫办出台了相应的管理办法，主要制度和主要内容有：《广西壮族自治区交通运输厅关于印发广西农村公路建设资金使用监督管理暂行办法的通知》（桂交财务发〔2011〕120 号）第七条规定：市、县交通运输主管部门作为本行政区域的农村公路建设主管部门，负责协调落实本行政区域的建设资金。《广西壮族自治区财政厅广西壮族自治区扶贫开发办公室关于做好2018 年涉农资金整合有关事项的通知》（桂财农〔2018〕54 号）规定：严格按照规定的范围推进整合试点工作……整合的中央财政涉农资金不得突破国办发〔2016〕22 号文件规定的20 大项范围，可对中央20 项、自治区23 项涉农资金以及市、县级涉农资金开展统筹整合。

三、车购税资金管理使用存在的主要问题

广西2023 年1 月对2022 年下达的车购税资金项目进行专项调查，专项调查发现的主要问题有：

（一）车购税资金支出率较低，整合比例较高。

截至2022 年底，2022 年下达的车购税资金计划支出率不足40%，以前年度下达的车购税资金支出率不足80%，均未完成当年预算绩效目标考核。深入调查发现，拨付至地方市县政府的资金，剩余资金结存在当地财政部门，但是财政国库是只有数字没有货币，工程进度款迟迟不拨付。

交通运输部、财政部下达车购税资金至各省（自治区）财政，各省（自治区）财政将车购税资金下达至各县（区、市）财政，资金下达率100%。项目款项支出执行国库集中支付制度，资金从财政部门直接拨付至项目合同方，剩余资金结存在财政部门，未来是否能够及时用于批复的交通建设项目存在不确定性。因此，资金下达率并非资金到位率，以资金支出率来确定资金到位率最为恰当，按（资金支出率=支出金额/投资计划金额）公式计算，各建设单位资金支出率（到位率）见表1。

表1 建设单位各项资金支出率明细表

从表1 可看出：1.2022 年下达的车购税资金到位率为71.58%， 大约有28.42%的车购税资金被整合。以前年度下达车购税资金，至2022 年的到位率为98.80%。车购税资金到位率较低的部门集中在各市交通运输局，有的市县车购税资金到位率为0。2.广西自治区本级财政补助到位率23.92%，市县政府补助到位率38.26%。到位率较低的部门集中在各市交通运输局，地方政府未按项目立项批复文件规定的资金来源提供配套资金，项目建设主要依赖车购税资金。

（二）项目完工率较低

资金到位率较低，会影响项目完工率。调查发现，至2022 年底，861 个项目开工741 个，开工率86%，完工351 个，完工率41%。完工率较低的原因有以下几点：一是车购税资金下达时间较晚，2022 年车购税资金下达时间为2022年6月至2022年10月，2022 年10 月下达批次的项目开工时间较晚；二是地方配套资金不到位，地方财政支出压力大，项目建设推进进度较慢；三是参建单位对地方财政资金支付能力缺乏信心，垫资建设项目的意愿较低，建设项目的积极性不高导致项目完成进度较慢。

项目完工率较低，部分建设项目未能按投资计划工期完成建设，车购税资金未完成消化任务，出现结存。《广西壮族自治区本级财政拨款结转结余资金管理办法》（桂政办发〔2012〕76 号）第十八条规定“项目支出结转资金下年可继续安排使用，但下年度仍未使用完毕的，则全部收回自治区本级预算”。《广西壮族自治区财政厅关于进一步加强自治区本级财政拨款结转结余资金管理有关事项的通知》（桂财预〔2015〕203 号）规定“列支结转资金应当在次年6 月底前完成使用，务必在9 月底前完成使用，如9 月底前未完成使用的，原则上按未使用部门金额的50%扣减下年项目支出预算，至次年年底未完成使用的，原则上收回国库”。根据上述文件规定，车购税资金被整合后如不能在期限内返还并形成实际支出，会面临被地方财政收回统筹使用的可能，未完成的建设内容无资金来源支持继续建设。

（三）部分工程项目缩小建设规模，存在“报大建小”的情况。

“报大建小”的情形有以下几种：

一是缩小建设标准，如：项目设计批复规模主要为桥梁全长47m，跨径总长16m；实际施工内容为桥梁全长16m，跨径长度为10m。

二是完成总投资额少于下达的车购税资金，少于项目总投资计划。如：项目下达车购税资金41 万元、自治区补助20 万元、市县补助配套资金5 万元，但项目完成投资额仅20 万元，比车购税资金少，相比项目总投资计划则更少。从差额来看，项目按原建设标准完成建设的可能性不大。

三是工程项目尚未完成建设就已竣工验收。与第一种情形“缩小建设标准”不同点在于，未按设计标准实施的建设内容是整体化的，如：项目按设计标准完成主路建设，但引道路基、路面，防护栏未施工建设。

四是未按设计图施工，存在质量、安全隐患风险。如：未按设计图纸安装泄水管，可能会导致桥面积水，影响正常使用。

（四）存在工程款拖欠问题

各市县交通运输局拖欠工程款的现象比较普遍，主要有以下几种情形：一是未及时计量导致拖欠；二是未及时结算审计和竣工验收导致拖欠；三是已向财政请款但财政未拨付导致拖欠；四是施工单位垫资完成项目建设内容，了解到地方财政无力支付工程款，为避免开具发票而增加垫付的税款，故未向地方财政请款。

四、车购税资金使用常见问题原因分析

以上四个问题，第一个问题“资金整合比例较高”是后面三个问题的根源，因为资金被整合，导致项目完工率低、“报大建小”、工程款拖欠。分析深层次的原因，主要有以下两点：

（一）营改增后，地方财政收入锐减。

2012 年，财政部、国家税务总局对试点地区先在交通运输业、部分现代服务业开展营业税改增值税试点，简称“营改增”。根据现行分税制体制，我国的营业税是地方税，主要对第三产业征收，税收收入归地方所有，是地方政府的主要税收收入；增值税是中央地方共享税，主要对第一和第二产业征收，分享比例是中央75%、地方25%。“营改增”将服务业的营业税改为增值税征收，会使地方财政收入减少，对地方财政收入产生影响。这种不利的影响，形象地说就是被收上去的营业税多，被重新分到的增值税少。其次，对增值税一般纳税人而言，可以进行进项税抵扣，减少缴纳增值税，从而减少地方政府收入。同时，购进服务可获得较以前更多的进项税抵扣，如运费抵扣由原来的7%上升到11%，增值税进一步减少，相应减少地方财政收入。“营改增”扩大范围后，地税收入中营业税将全部或大部分丧失，地方财政收入锐减成为必然现象（孙雪宁，2021）。虽然中央以各种途径给予补助和补贴，但争取中央补助的前提是地方需要配套一定比例的资金，这个政策也加大了地方财政的压力。

（二）“十三五”和“十四五”期间，地方脱贫攻坚和乡村振兴政治任务艰巨。

2016 年11 月，《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64 号）印发实施。制定脱贫目标为：至2020 年，稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（以下简称“两不愁、三保障”）。贫困地区农民人均可支配收入比2010 年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困（陈庆升等，2020）。2018 年6 月，党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018 ～2022 年）》。《规划》围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕5 个方面提出了22 项重点指标，明确了7 个方面59 项重点任务，部署了82 项重大工程、重大计划、重大行动。

脱贫攻坚和乡村振兴是重要的政治任务，时效要求高。中西部贫困地区财政财力有限，要在规定时效内完成党中央、国务院制定脱贫攻坚规划和乡村振兴战略规划，任务相当艰巨，资金压力相当大。为缓解各地地方政策资金压力，2016 年，国务院办公厅、国务院扶贫办、财政部相继出台关于统筹整合资金扶持涉农项目的政策，为地方完成脱贫攻坚规划提供资金政策支持，如上述《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22 号）、《财政部、国务院扶贫办关于做好2018 年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（财农〔2018〕9 号）。地方政府也相继出台配套政策，在中央政策规定范围内，全力“统筹整合”资金支持脱贫攻坚。但随之而来的问题是，地方政府为了在规定时间内完成政治任务，将车购税资金整合，优先安排脱贫攻坚、乡村振兴项目，导致出现上述问题。

五、解决问题的思路和对策

车购税资金被地方政府整合，原批复项目被搁置或降低标准，按常规理解和做法，解决问题的方法是地方政府返还整合的车购税资金，继续保质保量完成原批复项目。但是，现实中这个方法是不可行的。地方政府财政收入没有能力返还被整合的车购税资金。且近年地方政府地方债务频频爆雷，如贵州省地方债爆雷事件。据文章《2022年我国各省负债总量和负债率排名》 报道的2022 年各省负债排名，贵州省债务总量12098.3 亿元，GDP20164.6 亿元，负债率61.89%，位全国第2 名。广西地方债情况也不容乐观，广西债务总量9714.2 亿元，GDP26300.9 亿元，负债率36.90%，位全国第14 名。全国债务总量达到349439.1 亿元，平均负债率36.50%。问题最核心的原因是地方债务太多，还债压力过大，光是还本付息就已经有极大的压力。常规思路行不通，就要转变思路改变策略。

（一）改革税收分配制度，改革减税降费政策。

一是，现行税收分配制度，最大的矛盾是增值税的分享比例，应当改革中央和地方的分享比例，由原来的中央75%、地方25%，向地方倾斜，加大地方分享比例。二是，近年来国家执行减税降费政策，虽有利于减轻企业负担，但一定程度上转变成地方财政压力（熊燕等，2021）。有的减税降费政策实施之后，运行成本比税费收入高，形成的差额自然而然由地方财政负担。如交通运输部门的船舶检验费，自减税降费政策实施以来，船检部门免收船舶检验费，所有运行成本全部由财政负担，且因无税费收入，船检单位纳入事业单位绩效工资总量控制范畴，收入降低，验船师人才流失严重，船舶检验工作深度和工作质量较以前明显下降。

再者，全国各地房地产市场经济已严重下滑，房地产红利时代已成过去式，房地产税收收入占地方税收收入的比重已大幅降低，地方政府依靠卖地卖房过上好日子的时代已一去不复返，地方债务爆雷层出不穷。

综上，地方税收收入结构发生变化，财政收入锐减，地方债务井喷，国家税费制度改革是必然的。改革税费制度的同时，要兼顾改善地方营商环境，不能一味提高税率费率，增加企业税费负担，不利于招商引资。

（二）摸底调查“十三五”“十四五”车购税资金项目，消除隐患。

“十三五”“十四五”批复立项项目因资金被整合，项目“报大建小”，存在质量隐患，拖欠工程款，已是既成事实，但不能放任不管，地方政府要担负起建设业主职责，进行摸底调查，掌握详细情况，积极整改，消除质量隐患，消除社会矛盾隐患。一是对项目“报大建小”存在质量隐患的问题开展全面检查，将项目实际建成规模与设计规模的差别、质量隐患登记备案，上报省级交通运输主管部门。与设计规模差别的备案，便于将来地方政府重新申报项目立项，避免项目重复立项，套取财政补助资金。质量隐患的备案，便于立即开展质量弥补行动，确保人民群众出行安全。二是对拖欠工程款的问题，地方交通运输主管部门要高度重视，要把群众利益和企业生存放在第一位，做好维稳工作，集中财力结算支付拖欠的工程款。不能一次性全部结算支付的，制定分阶段整改时限和整改进度计划措施，按照整改计划分阶段完成结算支付。三是建立责任追究制度，单位第一责任人负主要责任，严禁施工单位垫资实施建设，严禁以不计量、不结算、不申请支付等各种形式变相拖欠工程款，一经发现，严肃查处。

（三）合理规划车购税项目计划，提高补助标准。

2023 年全国各地部分市县出现经济负增长，从经济形势发展来看，可以预见未来一段比较长的时期内，我国经济可能还会比较低迷，经济形势面临严峻考验。从交通基础设施建设项目的发展成果来看，中西部欠发达地区的交通基础设施建设尚差“最后一公里”需努力，基础设施基本完成建设。结合上述两个情况，应当重新制定车购税资金规划原则和提高补助标准，一方面，重新制定各省（自治区）每年的车购税资金补助规模、补助范围、补助标准，以及每年的增幅、降幅标准。一方面，对中西部欠发达地区，调高车购税资金补助标准，降低地方配套资金标准。同时，加大考核力度，将预算绩效考核与每年的增幅、降幅标准挂钩，根据上一年度车购税资金被整合的情况，即未完成资金消化的情况，按一定比例计算，扣减下一年度的车购税补助资金。

（四）修订资金管理规定，规范资金的统筹整合。

《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22 号）、《财政部、国务院扶贫办关于做好2018 年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（财农〔2018〕9 号）关于统筹整合资金的政策规定，是在特定时期背景下，为了完成脱贫攻坚政治使命而制定的政策，与专款专用的规定是相悖的。在完成历史使命后，资金的使用应当回归正常轨道，应当适时废止有关统筹整合资金的政策，坚持专款专用。或者，中央出台政策明确规定必须先按设计标准按时保质保量完成下达计划任务，剩余资金方可统筹整合，并制定责任追究制度。通过修订制度，引导和规范地方政府正确使用车购税资金。

结论

车购税资金的使用和监管，不能只看问题表面，要从深层次的角度探究问题的根源和实质。调整车购税资金项目规划以及有针对性的提高车购税补助标准，把钱花在刀刃上，同时完善规范制度，加大资金使用监督力度，双管齐下，齐抓共管。各级部门立足本职，权责配位，从顶层设计、上层规划、形势研判，到制度保障、体制机制创新，到贯彻落实执行，到考核监督，从上至下融通贯通，合力打造健康、高效的高质量发展理念，以《交通强国建设纲要》为指引，充分发挥车购税资金的使用效益，服务交通强国建设。