推进以人为本的新型城镇化持续释放消费和投资潜力

刘立峰　冯梦缘

2023年底，国务院常务会议指出，深入推进以人为本的新型城镇化，有利于拉动消费和投资、持续释放内需潜力。以人为本的新型城镇化将人民对美好生活的向往作为核心要素考虑，努力提高城镇人口素质和居民生活质量，创造和扩大人的发展机会。无论是农业转移人口市民化，还是城镇化空间布局优化、城市宜居宜业水平提升、城乡融合发展，都会有效带动消费和投资增长，持续激发消费与投资新的活力。

一、推进以人为本的新型城镇化的主要特征与基本方向

（一）城镇化率上升幅度逐步放缓

2022年，我国常住人口城镇化率65.2%，2012—2022年平均增加1.21个百分点，年均增加2000多万城镇人口。除四大直辖市以外，广东、江苏、浙江等省也已经进入城镇化发达和自我完善阶段，其余省区均处于城镇化加速发展阶段。发达国家的经验表明，当城市化率达到75%—80%，城市化进程才进入尾声，我国城镇化率从整体来看还有10—15个百分点的上升空间。从不同城镇化阶段用时看，进入城镇化中后期，城镇化后续各阶段所用时间逐渐拉长。我国城镇化年均增速由“十二五”的3.47%，下降到“十三五”的2.19%，再下降到“十四五”前两年的1%。新增城镇人口由2010年的2466万人下降到2022年的646万人。新型城镇化由人口集聚和数量扩张阶段进入以人为本的高质量发展阶段。

（二）城镇格局进入加速分化期

2020年，我国12个城市群常住人口9.1亿人，占全国总人口的64.6%。长三角和中原城市群是人口最多的两大城市群，2020年常住人口均超1.4亿人，占全国人口比例均超10%。城市群已经成为城镇化发展的新路径，为经济增长增添了新的动力。副省级以上城市的“头部”功能进一步强化，GDP前20位城市人口、GDP占全国比重均明显上升。2022年，15个新一线城市GDP均超过万亿元，有11个城市常住人口超千万。地级城市发展呈现持续分化态势，表现较好的城市包括沿海制造业城市、新兴人口大市，同时，一些地级市出现衰退。2010—2020年，在1870个有数据的县城里，有1196个县城人口减少，人口流出县城经济和人口承载力相对较弱。人口跨省流动与省内流动并行，逐步向经济发展水平最高、质量最好的城市集聚。

（三）“城镇化”“逆城镇化”双向推进

逆城镇化与城镇化规律不仅不相抵触，而且是城镇化進程发展到高级阶段，实现人和其他要素自由流动和充分发展的必要途径。一些大城市的城镇化进入中后期发展阶段，城市人口与劳动力大量集聚，催生出“郊区化”和“逆城镇化”现象，引发人口和资源向郊区或周边小城市流动。过去几十年城镇化的发展，人口变化趋势主要是“从乡村到城市”的单向流动，导致乡村“空心化”等社会问题。乡村振兴带有逆城镇化的特征，推动包括人才在内的各类要素在城乡之间的双向流动。可以“让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展”，有助于解决“三农”问题，也可以为新型城镇化提供持久动力和要素供给。

（四）缩小两个城镇化率差距成为重中之重

我国常住人口城镇化率明显高于户籍人口城镇化率，这暴露出城镇化发展存在的问题：一是农民工落户城市的难度仍然较大。一些城市对以农民工为代表的普通劳动群体通过购房、积分等方式筑起“隐性门槛”；二是新老城镇户口的差距。一些地方附着在户籍制度上的公共服务和福利制度没有根本改变，城乡人口在最低生活保障、保障性住房、社会保险等方面的待遇差别，还有不少未得到根本性解决；三是市民化的成本分担机制不完善。人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未真正落实，一些地方对推进农业转移人口市民化的积极性不高；四是进城农民“三权”退出的市场化机制尚未建立，缺乏自主退出的制度安排。通过体制机制创新尽快缩小两个城镇化率之间的差距，仍然是新型城镇化的重要任务。

（五）追求更高品质的生活需求增加

城镇化中后期既是城市交通拥堵问题最严重时期，也是治理交通拥堵的关键窗口期。城市脆弱性突显，洪涝灾害、疫病流行对大城市冲击较大，市政基础设施等生命线工程建设明显滞后，无法应对突发灾难的打击。棚户区建筑和卫生条件不达标，缺少基本的儿童生长和发展环境，可能导致大规模的卫生健康、公共安全等方面的问题。高品质居住、游憩、康养空间资源短缺，不利于高素质人口聚集。大城市中心城区人口密度过大，带来“高楼综合征”、交通拥堵和汽车尾气等环境重负，也带来“上学难”“就医难”等公共服务供给的匮乏。未来亟需根据人民对美好生活的向往及要求，优化城市功能、改善环境质量、重塑城市风貌，建设宜居、智慧、绿色、人文、韧性城市。

（六）工业化城镇化融合协调发展

工业化和城镇化相互促进、联动发展，形成新型城镇化的重要推动力。长期以来，“有城无产”“产强城弱”，产业与城市功能不匹配、不协调等问题愈发凸显。开发区普遍注重经济基础设施建设，城市商业和居住配套建设相对滞后，对于人口的聚焦、创新能力建设、现代服务业的培育不利；而以房地产开发为主导的新区建设，由于缺乏必要的产业支撑沦为“空城”或“睡城”，“职住分离”及其“潮汐式”通勤增加了社会成本，影响了城市的健康发展。未来新区将更加注重与产业发展的互动，使土地承载的产业活动在空间的选择上更趋合理化。园区的功能也将日益多元化，大量消费活动在园区内并存聚集，成为集生产与生活于一体的新型园区。

二、以人为本的新型城镇化带来消费和投资发展新趋势

（一）城镇化带来新的消费趋势变动

文化教育、医疗健康等品质服务性消费快速增加。2022年，城镇居民人均教育文化娱乐、医疗保健消费支出分别占全部消费支出的10%和8.6%，与发达国家相比还存在较大差距。与此同时，优质服务性消费的满足程度仍然不高。从健康产业占GDP的比重来看，中国仅占5.3%，美国等发达国家已经占到17%左右。2022年，全国文化及相关产业增加值占GDP比重为4.5%，而美国文化产业产值占GDP的18%左右。在教育培训托幼消费上，优质教育供给还相当短缺。亟需扩大服务业的有效供给，适应消费结构升级的要求。

以租代购的新时尚支撑住宅租赁和家装市场消费。城市住房租赁市场出现蓬勃发展的态势，疫情之前的2019年，全国城市住房租赁市场交易总额1.2万亿元，租房人口2.2亿人，外来务工人员的租房需求尤为旺盛。目前，我国租房人口占城市人口比例只有11.6%，在北上广深一线城市也只有20%左右，房屋租赁率仅为18%，远低于发达国家平均水平，住房租赁市场有很大发展空间。目前，我国人均家装消费支出133美元左右，低于美国930美元和日本520美元。在政策的推动下，未来我国住房租赁市场将加快发展，推动长租公寓的兴起，带动庞大的全装修市场发展，住宅家装市场规模将进一步拓展。

数字化和智能化将成为消费市场的放大器。“十四五”期间，“万物互联”的发展大潮孕育巨大的市场潜力，可以将接入互联网的汽车、家电、手机、住宅等实物直接变成提供各类生活服务的智能平台。“智能硬件升级+智能服务普及+服务迭代”，将使城市智能大市场迅速扩张。“人工智能+”将率先推动较大规模的商业场景应用，包括智慧医疗市场、智能安防市场、智能家居市场、智能网联车市场等。到2025年，新车基本可实现智能化，高级别智能汽车实现规模化应用。智能家居被视为新的数字经济应用入口，应用场景包括影音娱乐、家庭安防、智能卫浴、智能厨房、智能睡眠等。

中小城市成为消费扩张的新的重要力量。消费下沉与消费升级的现象将同时发生在小城小镇上。数字化生态生活服务平台的迅速发展，使得中小城市的消费者能够享受到與一二线城市一样的消费水准和体验。中小城市的消费者同样追求潮流与时尚，消费者对新商品或新式服务有强烈的兴趣，更愿意购买自己喜欢的偶像穿着或代言的品牌。相较于一、二线城市，中小城市的消费者更愿意把钱花在住房改善方面以及保健产品及服务上。虽然中小城市居民的整体消费水平逊于大城市，但随着消费能力的不断增长，中小城市居民在“吃穿住行”等方面的消费红利将不断释放，表现出更加精细化、多元化以及品质化趋势。

（二）城镇化带来新的投资趋势变动

城镇布局体系优化将推动投资新的聚集。城市发展将会呈现“两端聚集”的发展态势。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力。国家中心城市、省级副中心城市集聚能力将进一步提升，投资必然会向这些区域集中。都市圈的基础设施互联互通、公共服务共建共享以及特色产业协同发展，投资也将大幅度增加。在吸引外出务工人员返乡创业以及强化对周边农村的辐射和带动方面，县城的重要性日益突出。部分县城和特色城镇将走特色化、差异化发展道路，大力完善配套设施和公共服务，成为实现就近城镇化和承接产业转移的新载体。与此同时，一些中小城市将会出现全面收缩，收缩型城市将减少城市土地开发，加大城市更新、环境治理、功能提升力度，发展特色产业，建设“小而精”的宜居城市。

农业转移人口市民化将激发投资活力。抓住“稳定居所”这一关键环节，保障性住房供给模式和布局将得到优化，能够提供多种类型的安全清洁可支付住房。在开发区和工业园区、大型居住区建设以及城中村改造时，将安排建设用地集中建设保租房。大城市将按照城市建设标准配套建设供水、供气、供热、污水处理等基础设施和教育、养老、医疗卫生、文化体育、社区服务等公共服务设施，补齐城中村和城边村设施短板。城市将以提高农业转移人口素质和就业竞争力为导向，加大公共财政对劳动就业、职业技能培训等与农业转移人口紧密相关的就业服务投入。拓宽就业创业途径，对有创业要求、具备创业条件但缺乏资金的城乡劳动者，给予一定的创业资金支持。

城镇化高质量发展将衍生更多投资需求。城镇化进入高质量发展阶段，人们对城市生活品质有了更高的需求，将重点解决城市空间蔓延增长、环境质量下降、道路交通拥堵、停车难等问题；解决城市脆弱性突显、洪涝和疫情灾害等对城市冲击较大、市政基础设施等生命线工程建设滞后问题。高标准建设城市生态系统，建设城市森林、重要湿地、大型公园，打造高效紧凑、功能混合的人居空间形态。推进老旧小区改造，完善社区综合服务设施，增加养老空间数量，增强城市的包容性和融合性。加快新型基础设施建设，加强数字经济与城市建设运营融合发展，促进城市智慧化升级。建设供水、供电、燃气、交通等生命线应急保障系统，形成完备的救灾物资、医疗物资和能源储备物资供应系统，打造韧性城市。

三、以人为本的新型城镇化释放投资和消费潜力的对策

（一）深化三项关键制度改革，持续扩大转移人口规模

城镇化率越高的地区，人均消费水平和人均投资强度也越高，提高城镇化水平有助于持续扩大消费和投资。深化户籍和土地制度改革、建立市民化成本合理分担机制，可以消除转移人口后顾之忧，提高地方政府接纳转移人口积极性，推进更多转移人口进城落户。

深化城镇户籍制度改革，让有意愿的转移人口进得来。实行城镇落户“零门槛”，不得以参保、居住年限、购房、积分制等方式设置落户门槛和隐性限制，让有意愿进城落户人口无障碍“应落尽落”。逐步放宽超大城市积分落户条件并限期取消，推进郊区、新区率先取消落户限制。深化农村土地制度改革，提高转移人口落户意愿。鼓励支持进城落户农民退出农村宅基地资格权和使用权。建立市民化成本合理分担机制，推动地方政府接纳更多转移人口。建立跨区域的合理分担机制，实行“费随人走”“费随事走”的分担机制。深化“人地钱挂钩”等配套激励政策，实施宅基地对应的建设用地指标异地流转。

（二）调整优化城镇空间格局，形成更广泛的需求增长极

顺应人口流动规律与城市发展规律，对不同类型城镇实行差异化政策，推动形成国家中心城市、区域中心城市与中小城市人口“多元集聚、有序分散”的空间布局，扩大消费与投资需求扩张的重要空间载体。

增强特大城市和大城市人口集聚能力。强化国家中心城市核心功能建设，提升品质与舒适度，打造高端制造业、现代服务业聚集区和高端人才集聚区。建设经济副中心城市，形成人口多元区域集聚、多点强力支撑的分布格局。增强中小城市就地就近吸纳转移人口能力。支持走特色化、差异化发展道路，大力承接产业转移，培育发展一批有特色、有活力、小而强、小而优城镇，建设一批与大城市协作配套的卫星城。推动收缩型城市加强专业分工与协调配套，实现错位发展，形成城市群的重要产业功能承载区。推进收缩城市从规模扩张向内敛精致方向发展，控制公共设施的新建与扩建，推动公共服务资源整合与重组改造，引导人口和公共资源向主城区集中。

（三）补齐基础设施和公共服务短板，带动相关领域投资增长

着眼于满足城镇居民高品质生活需要，促进更多农业人口向城镇转移集聚，加快补齐城镇公共服务、市政公用设施等领域短板，不断加大公共领域投资力度，全力推进城市更新，激发城镇化投资新活力。

针对满足人民美好生活需要，优化公共服务投资供给。继续扩大教育投资，保障随迁子女平等享有受教育权利。扩大职业教育资源供给，大力开展继续教育、现代技能培训等服务，提高转移人口职业技能。根据不同地区、城市、人群的情况，采取货币化安置或定向安置、团购商品房安置、廉租房安置、公租房安置等方式。适应城镇功能品质提升要求，继续加大基建投资力度。加快城市易澇点改造，推进雨污分流管网改造与排水及防洪排涝设施建设。助力实现城市的优雅成长，加快推动城市有机更新。结合所在地街道中心和社区家园的规划布局与建设任务，对老旧小区实施综合改造，完善基本公共服务功能，实施基础设施更新改造，增加公共空间、改善人居环境。

（四）促进产城融合互动，拓展投资和消费的新空间

坚持以产育人、以人强产，以城聚人，促进“产城人融合”发展，协同推进城镇产业发展功能、人口集聚功能和生产生活服务功能完善，实现生产生活生态空间有机交融，形成城镇投资和消费新的发展空间。

高度重视城镇化过程中的产业支撑作用，推动产业空间与城镇空间有机协调，在引导大城市产业高端化发展的同时，发挥中小城市要素成本低的优势，形成与大城市配套发展的产业结构，增强中小城市人口集聚能力。鼓励、支持中小城市与大城市探索共建产业转移示范园，大力发展“上下游配套”“研发—制造”等模式的“飞地”经济，推动中小城市积极承接东部发达地区产业转移。以“职住平衡、产城一体”高起点规划、建设新区、新城，配套建设居住、商业、公共服务等设施，完善产业功能区的生活服务、消费、生态等城市宜居功能，把国家和省级开发区打造成为新型城市综合体，不断提升园区就业与消费水平。

（五）实现城乡融合联动发展，积极推动资本要素下乡

实施以工促农、以城带乡战略，推进基础设施与公共服务设施向农村延伸覆盖，促进城乡融合发展，推动资金、人才、技术等要素下乡，更好发挥新型城镇化带动投资与消费的作用。

推进基础设施与公共服务向农村延伸，夯实乡村发展基础。推动重要市政公用设施向城郊乡村和规模较大的中心镇延伸，健全基础设施一体化建设、管护机制，推进市政管网、配送投递、环境卫生等基础设施和各类产业园区等生产设施建设。鼓励资本下乡与农村要素结合，双向推动城乡消费与投资。在符合农村宅基地管理规定和相关规划前提下，开展城市居民到农村买房、建房、合作建房试点，鼓励农民通过协议将闲置宅基地及农房流转给城市居民，发展休闲农业、乡村旅游、储藏保鲜等新产业新业态。支持和鼓励返乡农民回乡创业，对返乡农民承接农户流转土地给予一定的财政、金融扶持。探索农村产权抵押融资，破解农村发展的资金瓶颈约束。

（刘立峰，中国宏观经济研究院投资所。冯梦缘，中国社会科学院大学经济学院）