昆山乡村振兴土地资源利用路径探索

■庄社明

完善土地产权制度，活化土地资源利用，是乡村振兴的关键措施。昆山作为全国百强县（市）之首，全国改革开放试点地区之一，认真组织实施乡村振兴战略，大胆探索农村土地制度改革，为建设“产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕”的社会主义新农村作了有益的探索。

一、主要做法

改革开放以来，昆山经济社会快速发展，2022年地区生产总值突破5000 亿元，财政收入突破400亿元，常住人口突破300 万人，均是全国县（市）第一。但也应该看到，昆山的土地开发强度已突破40%。在此背景下，创新转型高质量发展已成为昆山新一轮发展的关键词。昆山在实践中不断探索用地新路径，完善用地新政策，优化农村用地布局，盘活农村存量土地，形成“以地兴业”“以地强村”“以地富民”的良性循环机制，促进城乡融合发展。

1.规划引领，坚持管控保障并重。 2016 年，在土地利用总体规划修编和永久性基本农田划定过程中，昆山精打细算科学微调和核减了部分基本农田，为保留村庄农房翻建安排了规划空间启动指标，挤出一块新增建设用地计划专项用于乡村振兴，为农村新产业新业态新村庄建设，持续改善农村公共设施、民生服务，探索具有昆山特色的富民增收新路子奠定了基础，预留了空间。

2.分类处置，盘活农村存量土地。 对于低效利用、零星分散的存量集体建设用地，按照“一村二楼宇”不同用途采取调拨或流转方式，激活村级资产的“造血”功能；对村级工业用地，以“三优三保”为主要途径，按照原地提升和异地置换相结合的方式，综合运用环保、能耗、安全等标准要求倒逼，进行整合优化；对低效集体建设用地，鼓励采用重建、改建的方式兴办乡村旅游项目；对闲置宅基地，鼓励发展具有江南特色的田园风光和水乡风貌的自然民宿。

3.加大整治，提升农业综合效益。 以土地综合整治项目为载体，按照城乡融合发展的要求，通过田、水、路、林、村综合整治，推进高标准农田建设，增加耕地净面积，提高耕地质量，提升农用地的综合生产力和生态效益，为发展适度规模经营，改善农业供给，培育新产业新业态夯实资源基础。完善生态补偿机制，出台了《昆山市基本农田和耕地生态补偿实施办法》，对承担较多耕地和基本农田保护任务的村，用经济手段给予补偿和激励。

4.搭建平台，建立平等交换机制。 创造性地用足用好城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦和“三优三保”等政策，将镇村规划布局中的一般村庄的低效建设用地进行复垦，深度整合农村闲置、低效土地资源，产生的建设用地指标，可以通过市指标交易平台，跨区镇有偿调剂使用。通过“行政+市场”的手段，建立规范的土地资源流通平台，推动城乡资源有序流动，促使低效利用的农村建设用地转变成优质资源、资产、资金，有效投入到乡村振兴建设中，产生良好的社会效能和经济效益。

二、碰到的问题和困惑

1.部分区镇干部对乡村振兴中土地保障重视还不够。 长期受重工业轻农业、重城市轻农村、重项目引进轻公共服务设施建设等的影响，再加用地指标全面趋紧，有的干部千方百计挤占农村建设用地，有的村级集体建设用地一旦拆迁就很难再异地取得，虽然也给一定的经济补偿，但再投入很难，使集体土地资源越来越少，集体资产保值增值越来越难。

2.村级集体建设用地再利用时间长、手续繁。 现有的“三优三保”“城乡增减挂钩”“一村二楼宇”等政策操作程序设计不尽合理，从规划设计到立项审批，再到施工验收，一般都要跨年度才能完成，而且中间的手续繁琐，影响了村集体经济组织负责人和具体办事人员对应用这些政策的积极性，也影响村集体土地资产有效利用期限。

3.乡村土地利用规划还有待细化。 虽然各镇（区）都有土地利用规划、镇村建设规划、乡村振兴规划等，但由于主管部门不同、实施时效不同、规划侧重点不同，规划之间缺乏紧密衔接，也缺乏部门牵头协调，有的互相矛盾。规划大多比较宏观，很难管到每个村及每块具体用地，缺乏针对性和可操作性。此外，村镇体系规划往往重形式轻内容，重居民点轻农业产业和生态、生产空间，导致规划目标与农村经济发展不相适应，与农村城镇化进程相脱节。

4.缺乏扶持激励机制。 乡村振兴所需土地，大多来源于存量，相对新增用地来说，成本较高、操作难度大，需要政府有关部门的大力支持。重视和支持不光是思想和口头上，更需要出台具体的实实在在的扶持政策和激励措施，譬如在税费、财政、金融等方面实行倾斜优惠。在各级绩效考核中予以高度关注，在操作程序上尽量简化明了等等。

三、相关对策建议

1.强化规划引领，实施“一村（镇）一品（业）”走特色发展之路。 实施乡村振兴要以全市“一盘棋”的思路统筹配置资源，根据苏州市保护和发展农业四个“百万亩”产业用地布局要求，结合昆山特色村、重点村和一般村的村庄建设规划，遵照区域化布局、专业化生产和规模化经营的原则，着力推进“一村（镇）一品（业）”，因地（村）制宜地发展具有鲜明地域特色的主导产品和产业。同时，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。

2.注重生态建设，实施“村庄更新”走绿色发展之路。 围绕土地利用高效化和土地空间利用有序化目标，实施“村庄更新”。科学开展农村土地综合整治，有序推进乡村地区组织、产业、空间三整合，塑造乡村振兴与城乡融合发展新机制。在实施“村庄更新”中，应考虑各种生态要素和环境质量，尽量减少对自然环境的损害，如有损失，必须采取有效补救措施。重视产业、基础设施、服务装备、住宅开发等现代化要求，注重维护和传承美丽的传统历史风貌和优秀实用的生活方式。村镇更新改造建设规划方案要反复与公众、专家交流，形成相对科学合理的方案。

3.重塑城乡关系，实施“城乡融合”，走和谐发展之路。 要充分利用乡村现有的产业、生态、文化等资源，激发乡村特色发展内动力，建立可持续的内生增长机制。坚持多规融合，通过“三优三保”专项行动有序推进拆迁复垦，全面带动耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、抛荒废弃地复垦复种等，注重发挥各类土地指标交易平台的作用，畅通“资源变资产”“资产变资本”的渠道，实现城乡资源要素双向流动和有机融合，使乡村振兴获得新的动力，走出具有昆山特色的乡村振兴之路。

4.整合各类要素资源，实施“精准供给”走文明发展之路。加大制度设计和政策支撑精准供给，要潜移默化、润物无声地引导各类资源要素流向农村，更加注重生态系统性的修复和农村基层高水平全面自治。要还权于村“两委”，让村干部更有话语权，让农民更有自主权，充分激发基层干部和群众的聪明才智和创造能力，因村制宜创新工作机制。尽快补齐农村在基础设施、信息流通、公共服务等方面的“短板”，填平农村政策、资金、人才、科技等“洼地”。

5.复合利用土地，实施“接二连三”走融合发展之路。按照“一产创新发展”“二产转型发展”“三产特色发展”的思路，延伸农业产业链，开创城乡统筹和一二三产融合发展新局面。加大耕地轮作休耕力度，加快农用水利基础设施建设，加强新推广农技、优质品种，不断提高农业资源有效利用率、产出率、劳动生产率和科技贡献率。鼓励农业生产和村庄建设等土地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等，不断拓展土地使用新功能。□