从领事保护视角看当年湄公河惨案处置（下）

许育红

2021年12月10日，参与第112次中、老、缅、泰湄公河联合巡逻执法的四艘中方执法艇在中国西双版纳景哈码头鸣笛启航。

惨案处置中对中国公民在海外生命安全的领事保护

《维也纳领事关系公约》第5条第1款规定：领事职务包括“于国际法放许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”。中外雙边领事条约（协定）亦有类似条款规定。《中华人民共和国驻外外交人员法》第5条第1款规定，驻外外交人员应当根据职务和工作分工，履行“维护国家主权、安全、荣誉和利益”“贯彻执行国家外交方针政策”“代表国家提出外交交涉”“维护中国公民和法人在国外的正当权益”等职责。

据此，并依国际惯例、一般法律原则、司法判例、法学家学说以及中国对外政策和相关实践，领事保护的客体内容为：国家权益及本国公民、法人或其他组织在海外的权利和利益。事实表明，湄公河惨案保护的客体内容涉及中国公民在海外的生命安全。

“持续国籍”原则是领事保护的首要原则。领事保护的实施主体须确认领事保护的客体即受害人是否具有中国国籍。国籍是指个人作为特定国家的成员而隶属于这个国家的一种法律上的身份。由于他对这个国家来说具有这种身份，他就同它发生一种特别的法律关系；他被认为是该国的国民，他对该国享有外国人所不能享有的一些权利，负担外国人所不能负担的一些义务。从国际法上讲，“持续国籍”原则，指的就是受保护客体从遭受侵害、损害或威胁发生之日起到求偿之日止都持续具有保护国国籍。根据这一原则，如一主权国家向另一主权国家主张“领事保护权”或“外交保护权”，应保证所受保护的客体持续地具有本国国籍，不得中途变更、中断甚至丧失本国国籍。在外交部启动应急机制后，经多方核实，根据《中华人民共和国宪法》的规定，确认湄公河惨案13名被害船员均为中国公民。

“受害或受威胁”原则是领事保护的重要原则。领事保护的实施主体须确认领事保护的内容即本国公民的海外权益是否已经或正在遭受损害、伤害或威胁。在湄公河惨案的处置过程中，中外司法机关根据被告人供述、证人证言、现场勘验结果以及枪支、毒品等鉴定报告，证实13名中国籍船员全部被枪杀后抛尸湄公河。

惨案处置中领事保护的“用尽当地救济”原则

“用尽当地救济”原则是指通过所在国的行政和司法途径，充分正确地使用所在国法律规定可利用的方法，又称“用尽国内救济”原则。此原则得以广泛运用是在19世纪至20世纪早期和中期，除了各国实践、国际组织及国际判例的支持和肯定外，还得到国际法学家赞同，成为国际法重要原则。

需要说明的是，根据“用尽当地救济”原则，领事保护职权有别于外交保护职权。即对领事保护职权而言，领事保护实施主体用尽海外当地救济的过程，实际上就是行使领事保护职权的过程；对外交保护职权而言，领事保护实施主体只有用尽海外当地救济即行使领事保护职权之后，仍无法得到权益保障的情况下，才有可能进入行使外交保护职权的阶段。换言之，领事保护是外交保护的前提，外交保护是领事保护的升级。纵观中国的领事保护实施主体对湄公河惨案处置的过程，也是“用尽当地行政和司法救济”的过程。

处置结果符合领保宗旨和总体原则

《维也纳领事关系公约》序言写道：“本公约各当事国，查各国人民自古即已建立领事关系，察及联合国宪章关于各国主权平等、维持国际和平与安全以及促进国际间友好关系之宗旨及原则，鉴于联合国外交往来及豁免会议曾通过维也纳外交关系公约，该公约业自1961年4月18日起听由各国签署，深信一项关于领事关系、特权与豁免之国际公约亦能有助于各国间友好关系之发展，不论各国宪政及社会制度之差异如何，认为此等特权及豁免之目的不在于给与个人以利益而在于确保领馆能代表本国有效执行职务，确认凡未经本公约明文规定之事项应继续适用国际习惯法之规例”。第5条第2款规定：领事职务包括“依本公约之规定，增进派遣国与接受国间之商业、经济、文化及科学关系之发展，并在其他方面促进两国间之友好关系”。中外双边领事条约（协定）也有类似条款规定。

同时，《中华人民共和国驻外外交人员法》第5条第1款规定：中国驻外外交人员应当根据职务和工作分工，履行“发展中国与驻在国之间的关系，参与国际组织活动，促进双边和多边友好交流与合作”以及“报告驻在国情况和有关地区、国际形势”和“介绍中国情况和内外政策，增进驻在国和世界对中国的了解”等职责。

据此，并依国际惯例、一般法律原则、司法判例、法学家学说以及中国对外政策和相关实践，领事保护的宗旨和原则为：坚持各国主权平等、维持国际和平与安全以及促进国家间在商业、经济、文化及科学等各方面友好关系之可持续发展。实践表明，湄公河惨案的处置结果完全符合领事保护的宗旨和原则，促进了该地区国家的友好合作关系。

湄公河惨案主犯到案伏法，离不开泰国、老挝、缅甸三个相关国家与中国的友好关系和密切合作。

以《湄公河流域执法安全合作会议纪要》及《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》为基点，经中、泰、老、缅等方持续推进全面合作机制的进一步完善，澜沧江—湄公河合作机制得以建立。建立该机制是中方在2014年11月第17次中国—东盟领导人会议提出的重要倡议，旨在促进次区域国家经济社会发展，缩小地区国家发展差距，助力东盟共同体建设和地区一体化进程，推进南南合作和落实联合国2030年可持续发展议程。机制成员包括中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南六国。

综上所述，根据湄公河惨案的处置并依相关实践，领事保护的实施主体是一国的外交或领事机构、外交或领事代表，包括国内的国家元首、政府首脑、外交部门和常驻国外的或临时派出的；领事保护的客体内容是国家权益及本国公民、法人和其他组织在海外的权利和利益，包括具有派遣国国籍的船舶、飞机、火车和汽车等在海外的权利和利益；领事保护的方式途径主要是“用尽当地救济”；领事保护的宗旨和原则为：坚持各国主权平等、维持国际和平与安全以及促进国家间在商业、经济、文化及科学等各方面友好关系之可持续发展。总之，从国际公法上讲，除了属人管辖权和属地管辖权之外，中国的外交或领事机构、外交或领事代表更着力于保护性管辖权的行使，并通过中国法的域外适用将罪犯绳之以法，最终达到领事保护目的和效果。

（作者为外交部领事司工作人员）