中央银行数字货币监管之困境与出路

赵筱凝

(青岛科技大学，山东 青岛 266061)

0 引言

自区块链技术出现并发展以来，数字货币凭借其高度匿名化、去中心化等技术优势，逐渐成了金融领域的弄潮儿。 根据数字货币发行主体的差异并基于其信用基础，可以将数字货币分为虚拟货币和法定数字货币[1]。 其中虚拟货币的代表性货币为中本聪(Satoshi Nakamoto)于2009 年推出的比特币(Bitcoin)。 虚拟货币的出现带出了去中心化的技术与概念，并将去中心化这一技术开始向金融领域的各方各面开始渗透；中央银行发行的数字货币(下称中央银行数字货币)，其具有“法偿性”，因此又被称为法定数字货币，典型代表为委内瑞拉的“石油币”以及中国的数字人民币等。 我国央行于2014 年成立专门的法定数字货币研究小组，并于2018 年宣布了我国法定数字货币的名称为数字人民币(digital currency electronic payment)。 此后数字人民币在深圳、雄安新区、苏州、成都以及2022 冬奥会奥运村开展了一系列试点活动。

在知网运用主题搜索“法定数字货币监管”一共可以搜索到21 条结果，搜索“数字货币监管”则可以得到173 条结果。 这说明对法定数字货币的监管学界的研究尚未盛行，且多数研究只停留于浅尝辄止的阶段。 我国数字人民币的发展已经到了相对普遍试点应用的阶段，而监管方面却并未出台相应的措施来应对，传统的纸币监管政策并不完全适用于法定数字货币。 又由于我国对比特币等数字货币采取“一刀切”的禁止模式，所以我国缺乏对数字货币监管方面的立法经验。 这使得我国中央银行数字货币发行权的监管方面、可控匿名下公民信息安全的监管方面都存在着一系列的监管困境。 当然，需要注意的是我国中央银行数字货币虽然已经较为普遍，但是仍然处于试点状态，对一个欣欣向荣的新事物，我们更应当把鼓励支持其发展作为主调，而不应施加过多的监管从而导致其不利成长。

1 中央银行数字货币发行权之监管困境

当前中央银行数字货币正处于高速发展的时期，发展中国家以委内瑞拉为代表推出了“石油币”，这是世界上首个以资产信用背书的中央银行数字货币[2]；发达国家以英国为代表推出了RS 币(RScoin)。 这些对中央银行数字货币的研究与发行说明了无论是发展中国家还是发达国家都期望以中央银行数字货币发行权为基础去实现一定的政治、经济上的目的。 委内瑞拉的“石油币”最终以失败而告终，这说明了发行中央银行数字货币的道路并非一帆风顺。 由于我国全面禁止比特币等虚拟货币的发行、交易，中央银行数字货币成为唯一的合法数字货币。 相较于其他的数字货币，中央银行数字货币受限于其发行模式，使得其竞争力无法与其他数字货币甚至微信、支付宝等支付工具相媲美，这就使得国家垄断货币发行权存在一定的监管困境。

1.1 中央银行数字货币发行的技术监管困境

首先，中央银行数字货币的兴起带动了一系列的研究，但相较于理论上的研究的兴盛来看，中央银行数字货币相关技术的发展并不理想。 中央银行数字货币是在虚拟货币以及商业数字货币的基础上诞生发展的，从比特币诞生以来，私人数字货币的发展逐渐呈现出发行主体的“去中心化”到“中心化”、发行数量从限量转变为市场调节、交易主体从“强匿名化”到“弱匿名化”的趋势[3]。 我国在2014 年成立研究小组开始对中央银行数字货币进行研发试验，但时至今日仍然处于一种相关技术不断进行调试的试点阶段，并没有确立一套完备的发行技术模式和标准。 这种处于技术不稳定的发行模式在全球金融瞬息万变的今日能否进行有效应对值得我们深思熟虑。 技术的不稳定也导致了中央银行数字货币的发行处在了一种不稳定的境界之中，对发行的安全性以及对相关技术的监管也陷入了一定的困境。

其次，在微信、支付宝等电子支付方式普遍运用的情形下，如何确保中央银行数字货币在短时间内数次频繁、大宗金额的交易可以正常进行也是应当考虑的一个问题，这同样事关中央银行数字货币的稳定性。 相较于中国，巴哈马发行的沙元(Sand Dollar)、委内瑞拉发行的“石油币”等发展中国家发行的中央银行数字货币在受众范围较小、市场条件有限等情况下，其开展试点测试中央银行数字货币的稳定性并非易事。 反观我国，地域辽阔，人口众多，网络交易需求量庞大，这种种因素都意味着我国的数字人民币需要具有适应短时间内的数量频繁、交易额庞大的能力。 但即便如此，使用数字人民币进行支付的交易量与当前已有的电子支付方式相比依然不足[4]。 目前我国的数字人民币仍然处于试点中，当有朝一日全面铺开时，数字人民币应当具有比当前电子支付平台更加稳定的性能，以满足人民群众的日常交易需求。 当数字人民币跨出国内的界限，从事国际经济贸易交往时，对数字人民币技术层面的要求就将更上一层楼，如何使得数字人民币实现跨境支付、保证国际支付交易安全以及对域外交易的监管都是亟须解决的难题。

1.2 中央银行垄断中央银行数字货币发行权的监管困境

根据《中华人民共和国中国人民银行法》第五条规定，中国人民银行履行发行人民币、管理人民币流通的职责。 国家垄断货币发行的权力并不是一个近现代意义的做法，以往的历朝历代都将货币发行权作为不可外放的中央权力之一。 国家垄断货币发行权的主要目的是维护社会秩序的稳定，将货币发行权外放势必会带来社会与经济的震荡。 我国对比特币等数字货币的“一刀切”禁止态度就是对中央银行垄断货币发行权的最好回复。

由于受到比特币等虚拟货币或商业数字货币的影响，一些国家在发行中央银行数字货币时并不像发行传统纸质货币一样完全依靠国家的信用做背书，而是通过与实物挂钩的方式，进一步保持中央银行数字货币的稳定性。 其典型例子便是委内瑞拉于2018 年所推出的“石油币”，石油币除去由委内瑞拉政府信用做背书外，还与委内瑞拉国内生产的原油进行挂钩，每一枚石油币都可以由委内瑞拉国内生产的一桶原油作为抵押。 在这种形式下，除去国家自身信用以外，与之相对应挂钩的实物资产信用也极为重要。 委内瑞拉境内原油资源丰富，原油价格本身也较为昂贵，因此委内瑞拉政府将每一枚石油币与每一桶原油进行等价挂钩，以保证石油币的顺利发行。 在这种发行模式下，与比特币等虚拟货币发行模式并无二致。 这就表明了中央银行数字货币的发行模式与传统货币发行模式出现了一定程度上的差异，传统货币的发行不可能与实物资产进行挂钩，而只是单纯依靠国家信用做背书。 在这种情形下，传统的发行监管模式已经不能够完全适用于中央银行数字货币，亟须探寻一条新的出路。 还有一些国家则是将中央银行数字货币设计为一种与电子支付相类似的概念，如瑞典电子克朗(e-krona)，这类中央银行数字货币多采取一种零售型的模式，主要目的是方便国内居民的日常消费交易电子支付。这两种中央银行数字货币的发行模式都并非完全以国家信用作为依靠而发行，这就可能导致民众对中央银行数字货币的信心不足，从而影响其进一步扩大适用范围。

现阶段中央银行数字货币并未完全取代传统货币，甚至在相当长的时间内两种模式的法定会并存。中央银行在纸币时期可以通过货币流通、利率等制度来调节货币的发行量，并对纸币的发行进行监测以提供可以满足市场经济需求的货币政策。 但正如前述，中央银行数字货币与传统纸币的长期共存适用的情形下，央行的重心势必会向其发行的数字货币的方向倾斜，从而可能忽略纸币的相关情况，这也对我们确立一种新的监管体例提出了要求。 一般来说，中央银行数字货币的发行量是相对确定的，但纸币的发行却无法提供一个准确的发行量，这就意味着在整体上仍然会使中央银行数字货币的发行量处于一种不确定的状态。

2 中央银行数字货币公民信息安全的监管困境

首先，一种新兴事物在技术层面上实现了安全，就一定能够保障实际操作过程中是安全的吗? 实则是不然的。 在互联网高度发达的今天，侵害公民信息也变得比以往任何一个时期都要容易，一些技术成熟的企业也难以时刻防范可能存在的信息泄露隐患。 虽然数字人民币对个人信息的保护通过“双层运营架构”、元管家等技术已经在设计层面上做到了事无巨细，但是落实到实际运行的阶段仍然避免不了漏洞的产生，这就需要相配套的监管制度的建立和运营。 除去运行自身的漏洞外，如何避免因工作人员的操作不当或者程序崩溃导致的公民信息的泄露，这也与相关的监管制度密不可分。 我们之所以设置法律规范某一行为，就在于法律可以针对这一行为的不足之处进行预防或者补救，运用到技术上也是如此。

其次，可控匿名性一方面为国家提供了可以追溯中央银行数字货币使用者交易的便利，这使得权力滥用的问题不得不被提起；在另一方面，可控匿名性虽然保证了用户在交易过程中对交易对象的匿名实现，但无法对中央银行实现，这也是中心化的中央银行数字货币与去中心化的其他虚拟货币、商业数字货币的最大区别之一。 数字人民币基于数据库的构建，使得数字人民币的使用者的数据源源不断地向数据库内进行发送，这也就为国家监控货币提供了重要的来源。 中央银行数字货币的到来扩大了央行以及其他国家机关在公民信息利用与监测上的权力，这一权力的扩大极易引发权力滥用的问题，对此种权力的扩大如何进行有效的监管，以保证公民个人信息安全不被侵犯，成了中央银行数字货币所绕不开的一个话题。 这种权力的扩大若是不加以限制，国家信用就会因此而减损，这对起步较晚的中央银行数字货币来说无疑会加大其与电子支付平台和其他虚拟货币、商业数字货币的差距。

3 中央银行数字货币监管困境之出路

中央银行数字货币发展至今仍然处于一种试点研发的初级阶段，任何新事物的初生阶段都不应当过分强调监管，而使得其发展失去原生动力。 但中央银行数字货币作为法定货币，其充分体现了国家对货币相关权力的行使，如果放任中央银行数字货币在各个领域自由探索，片面追求其所带来的货币政策优势，而忽视其稳定性、安全性，忽视其可能造成的公民信息泄露甚至刑事犯罪，那么中央银行数字货币就会沦为国家权力肆意妄为的工具。 所以对中央银行数字货币的规制和监管是必要的，这有利于其符合宪法和法律的规定，使其自身的合法性更上一层楼，成为真正有利于国家、社会和公民的公共产品。

3.1 中央银行数字货币应当保持自身的稳定性与安全性

由于我国的数字人民币尚处于试点阶段，支持数字人民币支付的商家较少，数字人民币应用的领域较少，甚至无法满足公众日常的支付需求，多数银行的数字人民币钱包功能更像是一个摆设。 这就使得中央银行数字货币应当保证自身的稳定性要优于现有的电子支付平台，建立起相配套的金融基础设施，完善“双离线”的线下支付功能，并积极鼓励支持商户对支付系统的升级。 此外，国家也应当积极出台相配套的法律、政策，在提升技术的同时，为数字人民币做出政策、法律上的保护。

在安全性方面，应当构建“监管沙盒”为中央银行数字货币的安全性提供良好的测试环境[5]。 “监管沙盒”的本质是实现鼓励创新发展与维护金融稳定双重目的，当“监管沙盒”的对象符合其要求时，就不需要承担不利的后果。 在“监管沙盒”中，相关的监管主体既要保证被监管的主体可以充分发挥主观能动性进行技术的创新；同时也应当注重对公民权利的保护，防范可能危及公民合法权益的不利后果。 监管主体应当提高监管的灵敏程度，以加强对风险的把控，在保证中央银行数字货币能够充分创新的前提下，实现其安全性的提升。

3.2 中央银行数字货币应当加强对公民个人信息的保护

相较于传统的纸币来说，中央银行数字货币对公民信息的收集、利用是其不可比拟的，而基于数据库的中央银行数字货币采用的是可控匿名，这就更为国家监管公民使用中央银行数字货币提供了便利。 相比于现有的电子支付平台，国家对中央银行数字货币的监管势必会更加直接和全面，这是保证中央银行数字货币充分流通、保证金融稳定的必要措施。 监管的直接和全面则必然会对公民个人信息产生影响，如同上文所述，公民个人信息无时无刻不在向数据库中传输，这就要求中央银行数字货币持有人在使用中央银行数字货币时有权决定是否将个人信息向第三方进行授权，以避免个人信息的泄露。

国家在利用、收集和使用中央银行数字货币时也可能会引发权力滥用的问题。 “不积小流，无以成江海”，中央银行数字货币所依赖的数据库是由一条条信息所汇聚而成的，单一的公民个人信息对整个数据库来说只不过是沧海一粟。 但是一旦有心利用，针对某一具体个人时，这一具体的个人的相关信息就有着极大的可能被泄露或不当利用的风险。这就要求应当出台相应的法律、政策，保证只有在法定事由下，有权查询公民个人信息的相关人员才能够依照法定的程序查询相关个人的信息。 从中央到地方的各级国家机关也应当对其所能行使的权限进行相应的分级，避免统一划线情形的出现。