新形势下行政事业单位预算管理问题探讨

陈瑞 安徽省计量科学研究院

引言

随着我国经济发展速度逐步放缓，财政政策不断创新、完善，陆续出台了一系列政策法规，对各行各业的财务管理工作提出了更为明确的要求。行政事业单位作为稳定经济发展、推动社会进步的重要支柱，在财务管理规范与深化体制改革等方面起到排头兵的作用[1]。为加强预算管理、规范财政支出、推进财政改革，2021 年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，在加大预算收入统筹、规范预算支出、强标准、重绩效等方面意见明确，一方面强调了要规范政府收入，加强各项政府性资源的统筹管理，另一方面要加强重大决策部署财力保障，合理安排支出预算规模，最大程度地发挥政府在资金支出、使用过程中的引导与监督作用[2]。一系列财政政策的出台，对行政事业单位的预算管理工作提出了更为明确、具体的要求，行政事业单位有必要根据财政政策规定，加强预算管理，深化财务管理实践，以提升预算管理质量，推动自身实现高质量发展。

一、新形势下行政事业单位预算管理的必要性

（一）合理分配资金，提升资金使用效率

预算管理是行政事业单位发展的核心，也是提升资源管理质量、切实实现提质增效的必要条件。行政事业单位通过一系列预算管理实践，有助于提升内部资源使用效率、规范资金投入、使用、评价等一系列工作活动，为内部经营管理充分赋能[3]，主要表现在以下几个方面。首先，预算管理工作有助于提升项目资金的配比合理性，提升经济效益。行政事业单位的资金主要来自财政，通过合理规划预算资金，加强资金使用控制，可对有限的预算资金的划拨、使用以及事后评价开展全过程控制，对资金的支出进行全流程把控，推动单位内部资产结构优化，避免资产重复配置，并在各项目的运营管理上实现动态化、科学化管理，推动经济效益提升。其次，重视预算管理实践、加强资金的科学管理有助于推动廉政机关建设，实现高质量发展。具体来说，资金的合理划拨、精准使用以及财务报表的及时、准确发布均体现了行政事业单位的优良工作作风以及良好的员工道德素养，以上管理目标的实现均依赖于单位建立科学、有效的预算管理评价体系，通过透明公开每一笔支出与收入，可杜绝预算管理资金应收未收、挪作他用，切实保障财政资金的全面管理理念贯彻落实，是实现廉政建设的重要措施，也是构建“有位政府”的必要保证。

（二）加强内部控制，规避预算管理风险

预算管理实践工作的开展，以有效的内部控制为根基。因预算管理工作涉及单位各经营管理部门，具有全面性与规划性，因此，预算管理体系越科学完善，内部控制水平越高，进而有助于深化内部经营管理改革，规避各类经营风险，推动单位高质量发展，主要表现在以下几个方面。首先，全面预算管理包括预算编制、预算审批、资金下拨、资金使用、资金评价等各流程，涉及单位各经营部门，而各经营环节具有潜在内部控制风险。重视预算管理工作必然会加强内部风险控制，行政事业单位通过建立完善的预算管理体系，加强各环节的资金风险管控，可明确各职能部门具体职责以及建立一体化的内部协同管理机制保障资金安全。其次，深化体制改革，建立透明、安全、高效的运行管理运作机制不仅是单位提质增效的本质要求，更是迎合国家政府政策、赢得外部声誉、推动长远发展的迫切需要。根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国政府采购法》《行政单位财务规则》《事业单位财务规则》的有关规定，都着重强调了加强内部预算管理风险防范、构建“有为政府”的重要作用，行政事业单位作为政府部门的重要组成单位，有必要且有义务加强内部资金管理风险防范，构建科学有效的预算管理机制，规避潜在内部控制风险。通过以上内部控制措施，可支持单位的各项运行活动顺利进行，有助于推动行政事业单位构建新时代“有为政府”，实现高质量发展。

（三）赢得外部良好声誉，充分发挥带头作用

声誉理论认为，外部良好声誉形成“双刃剑”效应，一方面，良好的声誉对单位形成有效的制约激励机制，推动单位构建高效严明的内部管理机制，形成透明的信息沟通网络，提升各项资源使用效率。另一方面，良好的声誉有助于帮助单位构建有效的供应链协同机制，加强单位与外部利益相关者的联系与合作，提升合作效率。预算管理是行政事业单位使用各项资源的重要依据，预算管理的信息可充分反映单位经营管理效率、内部控制风险水平以及管理廉洁程度[4]。预算管理工作实现了行政事业单位的资源充分赋能，可帮助其获得良好的外部声誉，提升供应链协同水平，主要表现在以下几个方面。首先，预算管理是预算编制、审批、资金使用、开展评价的重要依据，行政事业单位通过预算管理实践可明确各经营项目的资金规划以及使用效益，为开展资金评价提供确实依据，并以此为依据优化各经营环节，提升综合效益，形成有益的正向循环。其次，科学的预算管理活动有助于帮助行政事业单位获得良好的外部声誉，提升行政事业单位在政府部门、上下游单位以及外部客户中的良好形象，一方面，有助于发挥“排头兵”的积极效用，带动其他单位积极履行预算管理职责，保障国家资产安全。另一方面，可在税收优惠、财政补助以及信用获取等方面获得优势，推动自身长远发展。

二、新形势下行政事业单位预算管理建议措施

高比例依赖税收、财政支出不合理以及支出效率较低是新形势下我国财政面临的突出问题。在此背景下，科学的项目投入比例、合理的预算资金规划、透明的预算资金支出以及科学多元的资金管理评价体系尤为重要。行政事业单位作为新时代下推动经济高质量发展、深化改革发展的“排头兵”，有必要根据政府政策规定深度剖析单位内部的预算管理问题，以“刮骨疗毒”的态度与决心加强预算管理体系建设，降低潜在的资金管控风险。行政事业单位在深化体制改革，加强预算管理工作时应体现如下原则。首先，科学原则，行政事业单位在编制及执行预算时，应按照“科学”“合理”“规划”的原则执行，确保预算资金划拨以及使用更加合理与公正，提升预算资金的使用效率，最大程度上发挥预算资金在各经营项目中的缓解融资约束作用，避免资源浪费以及不必要的投入。其次，责任明确原则，预算管理过程中应做到实施主体明确、员工职责清晰，一方面，强调行政事业单位预算管理的实施主体应是政府部门或者行政主管部门，通过完善预算管理制度、重塑组织文化等强化预算管理手段。另一方面，注重各部门员工具体职责，完善权责对等机制，“谁签字谁负责”“谁使用谁担责”等一系列部门职责的明确有利于推动公共财政的稳定遵从和可持续发展。最后，效益原则。行政事业单位应树立风险与效益并重的责任意识，科学评估各项目的资金风险情况以及取得的合理收益，不仅做到盘活各类资产、提升资产价值，更应建立合理的风险评估预防机制，推动项目资金安全高效使用。基于此，行政事业单位在加强预算管理工作，提升预算管理效率时，应从思想意识、组织结构、管理机制以及方式方法上统筹规划，因地制宜，逐步完善。行政事业单位应塑造以预算管理为主导的组织文化、设计预算管理机制与制度、优化组织结构体系以及推动预算管理向智能化、数字化发展，进而建立高效的资源协同配置机制，推动自身实现高质量发展。

（一）树立预算管理意识，重塑组织文化

行政事业单位应以战略为导向，开展全面预算管理工作，一方面，应注重预算工作与其他经营业务活动的适配性，加强战略引领，建立以预算管理为基准的科学战略规划。另一方面，不断发展、完善组织文化，在组织文化内部引入风险管理、预算管理等重要内容，提升全体员工的预算管理意识，推动全面预算管理工作有效实施，主要从以下几个方面予以完善。首先，提升管理者责任意识，加强战略引领。管理者在战略实施与制度执行上起到重要引领作用，因此，管理者应以身作则，提升预算管理责任意识，明确思想站位，一方面，基于行政事业单位的战略规划与经营管理现状，管理者应转变领导者认知，明确预算管理的目标性，若预算管理的各个环节没有明确的目标，只是为了完成预算活动，那么预算管理发挥的效用也微乎其微。因此，管理者应针对预算各流程制定合理的目标，并将各预算目标嵌入于战略规划中，充分发挥预算管理工作的引导作用，以预算流程带动各经营活动高效运营。另一方面，为保证预算管理顺利开展，管理者可通过组织讲座、外出培训等方面学习全面预算管理的相关理论，建立完善的预算制度、内部控制制度等，并以身作则，加强预算制度执行，推动高效的预算活动执行。其次，丰富文化内涵，筑牢思想基石。行政事业单位应在总结预算管理经验的基础上，不断完善、丰富文化观念，以思想意识引领为重要手段，提升员工职业素养，规避预算风险。一方面，将资金风险管控、预算风险管理等内容融入组织文化中，定期组织员工学习、收看相关视频，普及预算风险管理的重要性，提高员工预算责任意识与道德素养，规避道德风险。另一方面，加大全面预算管理力度，并且根据行政事业单位的公共服务范围，将专项预算、业务预算等纳入日常管理，实现预算管理的全覆盖，推动预算管理工作又快又好执行。

（二）完善预算制度，优化组织结构

完善的预算管理制度、合理的组织结构设计是预算管理工作的基础，行政事业单位一方面应基于自身经营特点设计一体化、全面化的预算管理制度，另一方面应优化组织结构，完善管理机制，推动预算编制、执行、评价等工作顺利进行，主要从以下几个方面完善。首先，健全预算管理制度，为预算管理工作提供有力的制度依据。在预算编制层面，基于科学性与风险性并重原则，一方面明确预算管理人员的具体职责，另一方面需重视现金流量，在明确预算主体与经营目标后，针对具体的项目或工程确定预算总目标，采取自下而上、逐层编制的方法，并根据实际情况实施零基预算编制。此外，还可通过上下结合的模式实现全员预算管理，通过积极听取员工意见、加强业财融合等手段实现预算的全面化、规范化管理。在预算执行过程中，应明确执行重点，完善目标管理制度、资金审批制度、内部控制制度等，强化资金管理工作。在目标管理制度中，应融入资金使用效益等评价指标，明确资金具体使用部门，各职能部门在使用预算资金时，必须按照规定流程完成审批，并定期报告资金流向，降低资金风险；在资金审批制度中，应强调管理者审批职能，将参与预算执行的相关职能部门建立动态联结，审批内容与实际规定符合，若授权范围超过了相关规定，需要上会讨论后方可决定；在内部控制制度中，应推动内部控制人员、审计人员定期开展预算资金审计工作，既要针对预算审批流程开展复核，又要对资金流向、资金风险、员工责任予以明确，进而优化预算效果。此外，行政事业单位应优化组织结构，建立与预算管理活动适配的动态组织体系，为预算管理活动提供组织支撑。一方面，单位可建立柔性化、项目制的组织管理体系，适当减少管理层级，通过目标管理制度、动态考核机制实现员工的自我管理。另一方面，推动各职能部门横向交流，提升信息流动效率，实现一体化预算管理。

（三）引入数字技术，建立预算信息系统

正确认识数字技术，实现数字赋能预算活动是新形势下行政事业单位面临的重要课题，单位应充分利用数字技术带来的优势，建立与预算体系适配的信息管理系统，实现预算活动的信息化、动态化管理，主要从以下几个方面完善。首先，行政事业单位可根据当前的预算管理现状与经营目标建立一体化的预算信息系统，将预算编制、预算审批、预算执行、预算考核、预算监督与预算评价录入系统内部，当各职能部门执行预算活动时，通过系统录入资金信息，当内部控制部门执行预算监督时，通过系统开展预算评价以及风险评估等，同时，信息系统有利于打破组织界限，实现流程化管理，例如，预算部门与各业务部门可通过信息系统明确资金审批流程与使用情况，管理者可通过信息系统及时了解预算资金使用安全性以及颁布预算政策、查看预算执行情况等。其次，为提升信息管理质量，优化预算效果，一方面，单位应转变传统观念，重视数字技术。另一方面，引入、培育数字化、现代化人才，提升员工综合业务水平。具体来说，行政事业单位应树立大数据思维，明确数字技术对单位运营发展带来的优势，积极推进预算管理数字化转型，同时，单位可通过引进优秀数字化会计人才，优化结构队伍，加强信息化培训，推动员工掌握最新的预算管理知识、数字化知识，推进员工与时俱进，更新观念，不断提升员工的复合型潜力，充分应对、及时解决在预算活动中的一系列问题，为预算管理实践提供有力支撑，推动预算活动顺利执行。

结语

预算管理对单位的运营和发展具有积极意义[5]，行政事业单位要充分认识到预算管理的重要性，不断增强预算管理意识，设立预算管理机构，完善预算编制环节，加大预算执行力度，加强预算监督和人才队伍建设，全面推进预算管理工作顺利开展。