“放管服”背景下优化高校校院两级财务管理体制探析

朱俏萍 华南农业大学财务处

引言

高校财务管理在“放管服”改革背景下面临新的要求，在简政放权、放管结合、优化服务的大环境下，面临着适应发展趋势、提升管理效能、改变服务模式、提高经费使用效率等挑战，需要提升管理和服务效能，促进学校高质量内涵式发展。国家推进财政体制改革，对高校财务管理提出了新的改革要求，建立现代大学制度和推进管理体制创新是国家对高等教育发展的现实需求，校院两级财务管理作为关键环节，对高校财务管理的效率和发展目标的实现具有直接影响，了解校院两级财务管理的现状和存在问题，有助于完善高校建立校院两级财务管理体制，并推进高校管理体制创新，优化校内资源配置，提高教育质量，以适应高等教育发展的要求。

一、国内高校校院两级财务管理体制现状

（一）校院两级财务管理现状

以广东省内外18 所高校作为研究样本，通过调查问卷的方式进行调查，财务管理体制方面，8 所高校实行“统一领导、集中核算、集中管理”，占比44.44%；10 所高校实行“统一领导、集中核算、分级管理”，占比55.56%。财务管理权限方面，8 所实行“统一领导、集中核算、集中管理”的高校中，其中3 所高校财权高度集中在学校，学校统一管理所有资金，二级学院没有财务自主权，5 所高校财权大部分集中在学校或业务归口管理部门，二级学院财务管理权限较小；10 所实行“统一领导、集中核算、分级管理”的高校中，其中6 所财权大部分集中在学校或业务归口管理部门，二级学院财务管理权限较小，2 所二级学院拥有较大的财务自主权，2 所二级学院拥有大部分的财务权限，学校集中管理资金，其他事项间接管理。实行校院两级管理动因方面，从高到低排序依次是，释放二级学院办学活力，占比88.89%；扩大学院经费使用自主权，占比83.33%；责权利进一步明确，减轻学校压力，占比72.22%；提升财务管理水平与效能，占比66.67%；其他占比5.56%。调研的18 所高校中，仅有2 所高校有委派专职会计人员到学院，其余16 所高校均没有委派。

（二）财务管理制度建设现状

校院两级财务管理制度层面，3 所实行“统一领导、集中核算、集中管理”财务管理体制的高校制定了专门的校院两级财务管理制度，其余15 所高校均未制定。二级学院财务制度建设层面，6 所高校的部分二级学院有制定专门的财务制度，财务管理制度主要包括经费分配、预算编制、预算调整与执行、预算进度、绩效评价、经费审批，占比分别为100%、33.33%、33.33%、33.33%、16.67%、16.67%。

（三）预算管理现状

预算编制方式层面，10 所高校采用“定额+专项”方式，8所高校采用“零基预算”方式。对二级学院划拨经费方式，7 所高校将大部分经费划拨到业务归口管理部门进行二次分配；6 所高校根据二级学院编制，学校批复后分项目划拨到学院；3 所高校将经费按照一定标准核算后打包划拨到学院，由学院二次分配；2 所高校学校直接将经费划拨到二级学院。校内预算编制程序，11 所高校采用“二上二下”，4 所高校采用“一上一下”，2所高校由学校财务部门直接编制，1 所高校采用“二下一上”。向二级学院划拨经费的步骤，13 所高校直接全额划拨；1 所一部分直接划拨，另一部分进行绩效评价后根据考评结果划拨；3 所高校按学期划拨；1 所高校公用经费按季度划拨，专项经费由业务归口管理部门划拨。

（四）权力监管现状

二级学院绩效考核制度层面，12 所高校表示对二级学院实行目标考核制度，但实施效果一般；6 所高校表示未对学院建立绩效考核制度。对二级学院经费绩效评价的频率，6 所高校每年进行绩效考核，2 所高校偶尔进行绩效考核，6 所高校从来没有进行绩效考核，4 所高校对部分专项经费进行绩效考核。

二、高校校院两级财务管理体制存在的问题

（一）财权总体呈现“校重院轻”的状况

大部分高校的财权集中在学校或学校业务归口管理部门，二级学院没有财务自主权或权限相对较小，属于完全集中或非完全集中的财务管理模式。尽管部分高校积极探索校院两级财务管理体制改革，已实行了分级管理财务管理体制，完善了学校与二级学院间的财务配置，仍存在“权”与“责”不对等的情况，二级学院承担了学科建设、人才培养、科学研究、社会服务等职责，但与之匹配的财权下放不充分，拥有的财权不足，财权依然集中在学校层面，业务归口管理部门管理权限过大，限制了学院自主权。

（二）校院两级财务管理的配套服务不到位

尽管大部分高校实行了财务管理分级管理，但配套服务不到位。一是财务制度不健全，大部分高校尚未建立专门的规章制度来明确校院两级的事权和财权，存在权力下放、随意调整的风险，无法从制度上保障校院两级形成稳定合理的财力配置，因此建立完善的、科学的校院两级财务管理制度是十分必要的。二是目前高校业务归口管理部门更多还是以管理者的角度对学院进行管理，没有及时为学院提供优质的服务，校院两级缺乏有效的对接，如在财务管理上，学校财务部门没有专门针对“如何减轻学院办学负担”来研究如何改善服务推动学院发展，依然存在审批流程烦琐、办理时限较长等现象。

（三）学校绩效考核评价等监管机制不健全

对二级学院实行目标考核制度是高校校院两级管理监管的主要方式，但大部分高校表示实施效果一般，且部分高校尚未对二级学院经费进行绩效考核，对二级学院经费使用缺乏切实的监管，造成学院资金“管好管坏一个样”的现象，制约了学院财务管理的积极性和办学效益，监管是对放权的制衡，能防范财权下放导致的制度失效、资金滥用的风险，校院两级财务管理体制改革需要建立健全的监管体系，形成有效的绩效考核评价机制，对财权的下放与运行进行合理监管，实现“放管结合”。

三、高校校院两级财务管理体制优化对策

基于上述高校校院两级财务管理体制存在的问题，本文提出高校校院两级财务管理体制优化对策，即在坚持学校统一领导的原则下，通过财权适度下放、健全制度完善、加强配套服务、加强经费监管和绩效管理等方式，在强化绩效管理的前提下，扩大学院预算经费使用自主权，增强学院办学活力和发展潜力。

（一）财权适度下放，强化财务管理

学校应该将部分财权下放给二级学院，增加其财务自主权。可以通过重新确定经费预算分配机制和财务资源分配比例，确保二级学院能够自主支配一定比例的经费，并有权利决策使用方式。强化财务管理能力，二级学院应加强财务管理能力的培养和提升，提供必要的培训和指导，帮助学院财务人员更好地管理预算、编制财务报表和进行财务分析，提高财务决策水平和专业能力。建立财务控制制度，学校和二级学院应建立完善的财务控制制度，规范财务管理流程和权限，确保财务活动的合规性和透明度。同时，加强对财务活动的监督和审计，及时发现并纠正问题，防止财务风险的发生。学校资源配置优化，学校应更加公平地分配财务资源，确保各二级学院能够按照自身需求进行经费使用。同时，对于财权较大的业务归口管理部门，应加强监督和管理，防止滥用职权和资源浪费。加强沟通与合作，学校和二级学院之间应建立良好的沟通机制，加强合作和协调。学校应充分听取二级学院的需求和意见，及时解决存在的问题，确保财权和事权相匹配，营造良好的财务管理环境。逐步改变目前高校校院两级财务管理中的问题，促进财权的下放和二级学院的财务自主权，提升财务管理能力，优化财务资源配置，增加学院的自主权和发展空间，推动高校财务管理体制的改革与创新。

（二）健全制度框架，加强配套服务

学校应建立专门的规章制度，明确校院两级的事权和财权分配原则，确保财力配置稳定且合理。制度文件应明确规定权力下放的范围、权限和程序，避免随意调整。同时，建立财务管理相关的操作规范和流程，提供明确的指导，减少模糊性和误解。学校业务归口管理部门应从服务的角度出发，提供学院所需的优质服务。这包括简化审批流程、缩短处理时限、提供及时的技术指导和专业咨询等。通过有效地对接和沟通，能够更好地减轻学院办学负担，推动学院的发展。提高沟通与协调效率，学校与二级学院之间应建立畅通的沟通渠道，促进信息共享和资源协同。学校业务归口管理部门应加强与二级学院的沟通，及时了解学院的需求和问题，并提供解决方案和支持。同时，学校与学院之间应建立定期的协调会议和工作交流机制，及时解决存在的矛盾和问题。强化培训与提升能力，对于学校和学院的财务管理人员，应提供必要的培训和提升机会，提高其财务管理水平和专业能力。这包括财务制度的培训、财务软件的操作培训等，通过提高财务管理人员的能力，能够更好地应对校院两级财务管理的挑战。逐步解决高校校院两级财务管理中配套服务不到位的问题，建立健全的制度框架和规章制度，加强学院与学校业务归口管理部门的沟通与协调，提供优质的配套服务，以及提升财务管理人员的能力，能够有效地推动高校校院两级财务管理的改进和发展，更好地满足学院的需求，减轻其办学负担，促进学院的发展和创新。

（三）强化监管机制，完善绩效考核

学校应建立健全的绩效考核评价指标体系，并将其与财务管理紧密结合。为二级学院设定明确的绩效目标，包括财务管理、经费使用效益、教学科研成果等方面，通过定期考核评价来监督学院的运行和管理。同时，要确保评价指标的科学性、公正性和可操作性，避免“一刀切”的评价标准，根据学院特点和发展需求进行差异化评价，激励学院积极改善财务管理和提升办学效益。学校应建立健全的监管体系，对财权下放与运行进行有效监管。监管机制应包括监督检查、审计评估、定期报告等方式，确保二级学院财务管理的合规性和透明度。同时，要加强对学院财务活动的风险评估和预警，及时发现和防范财务风险，保障学院财务安全。加强信息化建设，学校应加强财务信息化建设，建立统一的财务管理平台和系统，实现财务数据的集中、共享和实时监控。通过信息化手段，能够更加方便、快捷地获取学院的财务信息，加强对学院经费的全过程监管，提高监管效率和准确性。加强沟通与合作，学校与二级学院之间应建立良好的沟通和合作机制，形成共治共享的管理理念。学校业务归口管理部门应加强对学院的指导和支持，提供必要的培训和指导，帮助学院提升财务管理水平。二级学院要积极配合学校的监管工作，及时汇报财务信息和相关报表，主动接受监督和检查，共同推动高校校院两级财务管理的改进和发展。逐步解决高校校院两级财务管理存在的监管机制不健全的问题，建立完善的绩效考核评价机制可以激励学院改善财务管理和提升办学效益，强化监管机制，确保财权下放的有效运行，加强信息化建设能够提高监管效率和准确性，加强沟通与合作，建立共治共享的管理理念，有效地促进高校校院两级财务管理体制的改革与创新，实现“放管结合”，提升财务管理的质量和效果。

结语

在新时代下，推动高等教育高质量内涵式发展是当前高校管理体制创新的目标。推进校院两级财务管理体制改革是高校管理体制创新的关键环节，如何进行校院两级财务管理、两级财务管理的成效如何，直接影响到高校财务管理服务学校战略的效能，从而影响学校整体高质量发展的推动。因此，在“放管服”背景下，高校应逐渐突出学院办学主体地位，树立业财融合的理念，合理配置校院两级财力，将与学院承担事权相对应的财权尽可能下放到学院，扩大学院预算经费使用自主权，调动校院两级办学的积极性和创造性。同时，学校职能部门要优化服务，做好指导和监管，强化经费的绩效管理，确保二级学院财力使用上的规范高效。