浅谈我国轨道交通规划环境影响跟踪评价现状与问题

代劲松 杜麒麟 徐鸿 陈锋 徐志胜

摘要 文章简要回顾我国规划环境影响跟踪评价的发展沿革和轨道交通规划建设现状，总结成都、深圳等地已开展过轨道交通规划跟踪评价的成果，归纳存在的开展时机不明确、缺少技术导则、现状监测要求不清晰、公众参与难以服众等问题，并提出针对性的对策建议。

关键词 轨道交通；规划环评；跟踪评价；现状与问题

中图分类号 U121文献标识码 A文章编号 2096-8949（2024）02-0177-03

0 引言

生态环境部于2019年3月8日印发《规划环境影响跟踪评价技术指南（试行）》[1]（以下简称《指南》），虽然指南明确规定适用于《中华人民共和国环境影响评价法》[2]（以下简称《环评法》）和《规划环境影响评价条例》[3]（以下简称《条例》）中规定的各类综合性规划和实施后可能对生态环境有重大影响的专项规划，但是在指导城市轨道交通规划环境影响跟踪评价的实际运用中，仍存在较多的“水土不服”。此外，轨道交通规划环境影响跟踪评价的公众参与也颇有难度。

1 发展现状

1.1 跟踪评价发展现状

跟踪评价源于国外学者1978年提出的“适应性管理”理念[4]，目前已经成为多国环评制度的重要组成部分。在我国，2002年通过的《环评法》第15条规定“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施”，这一规定正式建立了规划环境影响跟踪评价制度。在此基础上，2009年生效的《条例》专设第四章共7个条文对跟踪评价作了细化规定，包括启动情形、评价内容、公众参与、提出改進措施、环境影响核查、采取改进措施等内容。

为落实环评法律法规对跟踪评价制度的规定，生态环境部通过发布文件的方式来推进工作实践。但不论是原环境保护部最早于2009年发布的《关于学习贯彻〈规划环境影响评价条例〉加强规划环境影响评价工作的通知》[5]要求，还是生态环境部最新于2020年发布的《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》[6]，此类文件均以产业园区规划为重点，对交通、旅游、农业、畜牧等专项规划的指导作用有限，更未提出体现轨道交通规划行业特色的跟踪评价要求和审查要点。

1.2 轨道交通发展现状

根据《中国城市轨道交通运营发展报告（2021—2022）》（2022年版）[7]，截至2021年底，我国共有50个城市开通轨道交通运营线路9 206.8 km，地下线、地面线和高架线分别为6 396.7 km、1 071.6 km和1 738.5 km，占比分别为69.5%、11.6%和18.9%，运营车站共5 343座。从运营线网规模看，共计24个城市的线网规模达到100 km以上，上海、北京、成都、广州、武汉、南京、深圳、重庆、杭州9个城市超过300 km。其中上海936.2 km、北京856.2 km、成都652 km、广州589.9 km，均已形成超大线网规模，领跑全国。

从开通时间和建设规划分期上看，北京地铁最早开通，首条地铁于1971年开通运营，目前已实施至第三期；天津次之，于1984年开通运营，目前已实施至第三期；第三为上海，于1993年开通运营，目前已实施至第四期。此外，广州地铁1997年开通运营，目前已实施至第四期；深圳地铁2004年开通运营，目前已实施至第五期；成都地铁2010年开通运营，目前已实施至第五期。全国各地轨道建设规模今非昔比，随着时间日积月累，规划跟踪评价工作已接踵而至。

1.3 轨道交通跟踪评价实践进展

深圳是我国最早开始城市轨道交通规划环境影响跟踪评价的城市之一，2014年就对当时已开通运营的轨道交通一期规划、二期规划和正在施工建设的三期规划部分线路进行了评价分析，得出轨道交通的建设有利于工程沿线居民的出行、缓解沿线的交通压力、带动区域城区的改造和开发，对轨道沿线的经济发展起到了较大促进作用的总体结论。

截至该文成稿期间，深圳市已于2022年完成第二轮轨道交通规划跟踪评价，重庆市于2022年完成第一轮跟踪评价，福州市于2022年完成第一轮跟踪评价，成都市正在开展第一轮跟踪评价相关工作。

2 存在问题

2.1 开展时机不明确

无论是《环评法》还是《条例》均明确“对环境有重大影响的规划”应开展环境影响跟踪评价，但尚无文件对“环境有重大影响的规划”进行界定，何时开展跟踪环评时机不明。以深圳为例，开展第一轮跟踪评价基于原环境保护部在《关于深圳市城市轨道交通规划环境影响报告书的审查意见》（环审〔2008〕45号）中“……在规划实施过程中，每隔五年左右进行一次环境影响跟踪评价……”的要求，第二轮跟踪评价基于生态环境部在《关于〈深圳市城市轨道交通第四期建设规划调整（2017—2022）环境影响报告书〉的审查意见》（环审〔2019〕94号）中“……下一轮规划编制前，应依法完成《规划》环境影响跟踪评价……”的要求，两次评价工作均以主管部门出具的审查意见为依据。着眼全国，跟踪评价何时开展、是否需要持续开展、频次如何，目前均无统一的参考依据。

此外，各地轨道交通的线网规划、建设规划随着时间推移不断更迭，每一轮跟踪评价的对象如何选择，上一轮已评价过的规划在下一轮跟踪评价中是否还要重新评价，也是规划跟踪环评在轨道交通领域的特有问题。

2.2 缺少技术导则

目前轨道交通规划跟踪环评的技术要点主要依据《指南》规定，包括规划实施及开发强度对比、区域生态环境演变趋势、公众意见调查、生态环境影响对比评估及对策措施有效性分析、生态环境管理优化建议等工作内容。轨道交通跟踪评价若照搬《指南》要求，其中对规划实施情况分析、环境管理要求落实情况、规划已实施部分环境影响对比评估、环保措施有限性分析及整改意见等方面的内容有可取之处，但在开发强度对比、环境质量变化趋势分析、生态系统结构与功能变化趋势分析、资源环境承载力变化分析、规划后续实施开发强度预测方面，《指南》主要针对区域、流域开发等规划，用于轨道交通领域则“水土不服”，不能充分体现轨道交通的规划特点与控制要求。

各期轨道交通建设规划环评技术要点主要依据《规划环境影响评价技术导则总纲》[8]（以下简称《总纲》），即规划环评体系沿用传统项目环评体系，除《总纲》以外其余各环境要素、各专题环评导则与项目环评导则一致，其编制内容与《指南》要求的跟踪评价内容不能充分衔接对应，跟踪评价中的时间延续性、空间拓展性，即累积影响、叠加影响等技术思路如何体现，其特有的方法体系有待建立完善。

2.3 现状监测要求不清晰

从已开展过轨道交通规划跟踪评价的城市来看，噪声振动问题是全国各地轨道交通规划实施的主要问题，结论虽然一致，但跟踪评价现状监测情况大相径庭，各地环评报告质量也参差不齐。这与上述缺少专门的技术导则不无关系，成果报告在格式和内容上无法形成统一，也与各地的轨道交通建设情况和技术储备相关。北京市早在2011年就发布了地方标准《地铁噪声与振动控制规范》[9]（DB11/T838—2011），上海于2019年编制《上海城市轨道交通振动与噪声控制技术指南》并发布实施，截至该文成稿期间，宁波、成都、合肥均已编制该地的轨道交通噪声振动控制技术指南，福州、深圳等地也正在开展噪声振动专项研究课题。

《指南》仅要求环境质量调查以收集规划实施中的定期监测结果和区域、流域的例行监测资料为主，也可利用已有监测资料，若已有资料不能满足需要，可适当开展补充调查和监测。然而轨道交通影响范围广泛，包含的监测要素众多，地表水、地下水、大气、噪声、振动、固废均有涉及，且噪声振动监测技术要点复杂，包括源强监测、传播规律监测、减振降噪效果监测、上盖物业监测等多方面，跟踪评价需做到何种程度才不失为一次科学有效的评价，其监测要求尚不明确。

2.4 公众参与结论难以服众

《指南》对公众意见调查要求除了征求相关部门及专家意见，还要收集规划实施至开展跟踪评价期间公众对规划产生的环境影响的投诉意见并分析原因。而长期以来轨道交通沿线投诉不断，不论是施工期还是经营期，投诉的主要环境问题绝大部分为噪声振动问题。其原因有二，一是轨道交通采取了相应的降噪措施，但沿线群众认为既有措施不足导致投诉；二是轨道交通未采取措施或预留措施有限，原有空地在轨道交通建成后新增环境敏感保护目标导致投诉。

仍以某城市为例，第二轮跟踪评价采用座谈会及网络二维码的方式进行公众参与，其中二维码共收集有效意见5 000余份。相较于城市人口总数及轨道交通客运量而言，该数目微乎其微，其中有50.1%表示对轨道交通沿线环境现状不满意，有53.8%对轨道交通的环境影响进行过投诉，即参与调查人群与参与投诉人群高度重合。换言之，有意愿参与公众意见调查的人群本身就对轨道交通颇有微词，公众参与调查的是公众对轨道交通规划的不满意度而不是满意度。

3 对策建议

3.1 立法层面完善跟踪评价要求

轨道交通规划的实施对环境影响显而易见，开展跟踪评价很有必要。目前我国已形成“五级三类四体系”的国土空间规划体系，应结合体系的建设要求完善立法，明确应当开展跟踪评价的规划类型，将轨道交通规划纳入其中，细化其跟踪评价的开展时机、频次和具体要求，建立定期跟踪评价机制并夯实各方责任，落实规划实施主体的监督管理责任和各部门之间的协调联动：规划实施主体应当及时发现规划实施过程中的执行问题和生态环境问题，按照定期跟踪和跟踪评价启动原则，及时组织开展跟踪评价工作；生态环境部门应当加强对规划环评的核查管理，监督规划环评的开展和执行情况。

3.2 技术层面优化跟踪评价方法

在现有《指南》的基础上，充分考虑轨道交通的发展特点和环境管理需要，尽快出台轨道交通规划环境影响跟踪评价相关技术指南，明确评价目标，突出工作重点和内容，健全并规范跟踪评价的技术体系和方法，规范和指导轨道交通规划开展跟踪评价工作。在现状监测和预测方面，明确跟踪评价的技术要点，充分体现轨道交通的行业特点、突出轨道交通的环境问题的同时尽量简便易行。强化与区域“三线一单”等相关技术文件的衔接，提出后续规划敷设方式、沿线土地利用控制距离、减振降噪措施选用原则等要求。

3.3 探索公众参与的新形式新手段

规划环评或项目环评均选用网络、报纸、张贴公告等形式，对已运行线路基本情况及采取的措施等信息进行公示，并对收到的公众意见进行回复及落实情况说明。而城市轨道交通规划涉及范围广、影响人数多、环境要素杂、历时时间长，如何科学、高效地采集到公众投诉意见并进行及时处理回复，采用原有的网络、报纸、张贴公告等形式显然已不能满足要求。且既为投诉意见，势必不可能得出满意的结论，而这又與顺利通过环评审查相悖。因此，对跟踪评价公众参与的要求不应浮于形式，一味追求公众满意度。建议公众意见收集时与时俱进，充分利用网络平台、大数据技术等现有科技手段，合理设置问卷调查内容，以满意度为导向，并规定投诉信息收集渠道、年份、数量、内容等。

4 结语

轨道交通规划环境影响跟踪评价对改善轨道交通事前环境影响预测的准确性、提升不良环境影响减缓措施的有效性具有重要意义。现行跟踪评价制度存在启动情形不明、技术亟待规范、公众参与有待进一步细化等问题。为应对接下来轨道交通规划跟踪评价工作，应从立法层面、技术层面完善跟踪评价的要求与方法，并在公众参与方面大胆创新，力求真实有效地反映出轨道交通规划实施的影响情况，切实解决轨道交通规划实施带来的一系列环境问题。

参考文献

[1]生态环境部 .规划环境影响跟踪评价技术指南（试行）[J] .上海建材， 2019（2）： 4-7 .

[2]中华人民共和国环境影响评价法[M] .北京：中国民主法制出版社， 2016 .

[3]龚海珍 .析《规划环境影响评价条例》[J] .时代法学， 2010（1）： 53-58 .

[4] Holling C S .Adaptive environmental assessment and management[M] . Chichester， UK： John Wiley & Sons， 1978.

[5]中华人民共和国生态环境部 .关于学习贯彻《规划环境影响评价条例》加强规划环境影响评价工作的通知[EB/OL] .2009-09-02/2024-01-18 .

[6]中华人民共和国生态环境部 .关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见[EB/OL] .2020-11-12/2024-01-18 .

[7]王先进，贾文峥，蔡昌俊，等 .中国城市轨道交通运营发展报告（2021—2022）[M] .社会科学文献出版社， 2022 .

[8]环境影响评价技术导则 总纲：HJ 130-2014[S] .北京：中国建筑标准设计研究院， 2014 .

[9]王春娥 .北京出台《地铁噪声与振动控制规范》地方标准[J] .中国标准导报， 2012（3）： 46 .

收稿日期：2023-12-23

作者简介：代劲松（1978—），男，本科，高级工程师，从事轨道交通规划、环评、验收等方面的研究工作。