法律顾问制度在现代医院管理中的应用与思考

鲍群雄 唐亦文 江雨茗

现代医院具有鲜明的行业特色，法律顾问工作也具有较强的专业性，如何让法律顾问制度有效融入医院管理工作中，协调促进医院持续和谐发展，成为医院管理者值得探究的课题。在全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，建立健全现代医院法律顾问制度是新时代卫生健康事业科学发展的本质要求和重要保障，也是医院维护相关利益主体合法权益，实现法治化、规范化运行和管理的有效途径之一。医院推行法律顾问制度是现代医院管理在法治领域的具体实践，有利于建立和完善医院运行过程中的法律风险防控体系，有效预防和处理医患纠纷、劳工纠纷与经济纠纷等医院管理问题，为推进“健康中国”建设和卫生健康事业高质量发展保驾护航。党的十九大以来，党和国家多次对新时代推进全面依法治国提出新要求、新任务，明确指出到2035 年，法治国家、法治政府、法治社会要基本建成[1]。要与这一目标相适应，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，人民群众对法治的需求也越来越高，法律顾问制度也将在现代医院发展中面临新的机遇和挑战。

1 医院推行法律顾问制度的意义

当前市场经济变幻莫测，医院生存环境日益复杂，运行风险和竞争压力较之以往大幅增加；同时，随着法治社会建设的不断推进，人们的法律观念和维权意识持续增强，我国医院面临的法律事务也逐渐繁多；并且随着现代医院管理制度的不断完善，卫生健康事业所要遵从的法律法规也在持续丰富。党的十八大以来，习近平总书记主持召开一系列重要会议、发表一系列重要讲话、作出一系列重要论断，深刻回答了为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国这个重大时代课题，指引我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。2020 年11 月16—17 日召开的中央全面依法治国工作会议，主题重大，意义重大[2]；最重要的成果是明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，这在中国特色社会主义法治建设进程中具有重大政治意义、理论意义、实践意义[3]。因此，国家对法治工作的重视度提升到新阶段，并且无论从医院外部环境还是内部管理上而言，推行法律顾问制度成为现代医院管理工作中的迫切需要。

1.1 医院内部管理需要

根据医院法人治理结构的基本构架，配置法律顾问机构和法律服务人员是医院内部控制、内部监督的重要手段，它能够从法律角度健全医院内部规范管理机制，有利于降低决策层、执行层、监督层三者协调运行的法律风险，促进医院运营向法治化、规范化、现代化方向发展。当前，依法执业受到业界人士重视，医疗卫生服务机构应该具备较强的卫生监督管理意识和自查自纠能力，并形成长效坚持的卫生监督工作机制。

1.2 医院综合发展需要

从提高医院综合竞争力而言，要使科研成果转化、医疗服务技术、护理服务质量、运行成本控制、医患关系处理、患者就医体验等竞争要素都具备较强实力，就必须以自觉遵守行业内各项法律法规为基础，做到依法管理、依法执业，并有效保障医院治理体系的系统性、规范性、协调性，最大限度凝聚各方力量[4]。另外，医院让律师（法律顾问）介入医疗服务过程以提供法律保障的工作机制，也是实现事前预防、减少纠纷的重要措施；当医院纠纷事件减少，或纠纷事件由法律顾问机构专门处理时，医院管理者也能集中精力去抓大事、要事，从而有利于医院高效、健康发展。

1.3 医院经济运行需要

从经济效益而言，医院法律顾问的服务成本远低于服务产生的经济价值，诸如一些医疗欠款、事故赔偿等经济纠纷案件由法律顾问办理时，他们在工作时效、专业上具有明显优势，会有事半功倍的功效；并且一般涉及医疗事故赔偿时，都是病情危重复杂、医患关系紧张的棘手难题。另外，诸如经济合同审核、医学伦理论证、劳工纠纷处理、法律知识宣教等方面都产生难以量化的经济价值。

最后，正如十九届四中全会指出：没有制度执行力就没有国家治理能力现代化[5]。因此，法律顾问制度的执行力是把制度优势转化为医院治理效能的重要抓手之一，当医院科学有力地推行法律顾问制度时，其优势作用更为明显。

2 医院推行法律顾问制度的现状

从实践中可知医院坚持推行法律顾问制度，能在医院发展中提供专业、长效的法律保障服务，促使医院依法管理和依法行医的能力与水平逐步提升，并能合法合规地化解或规避行业风险，减少了经济损失。

从制度保障看，医院法律顾问制度的推行得到了国家一系列规范性文件的支持：2013 年，党的十八届三中全会明确提出了“普遍建立法律顾问制度”的改革目标；2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》，明确和细化了法律顾问制度的具体实施办法和路径[6]；2019 年，国家卫生健康委办公厅发布《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知》，强调进一步加强医疗卫生事业单位法治建设，提出在医疗卫生事业单位中应当“全面推行法律顾问制度”。

从顾问模式看，当前医院法律顾问大致有2 种模式：医院内部法律顾问和外聘法律顾问。医院内部法律顾问模式通常是在院长领导、副院长主管下，由医务科等医院行政部门的人员具体处理某些法律事务，具体又可分为专职法务与相关人员兼管法务。外聘法律顾问模式，是医院聘用律师事务所的律师来处理医院所涉及的医疗纠纷和其他具体法律事务，又可分为临时聘请与常年聘请法律顾问[7]。当前存在的法律顾问制度实践模式并无明显的优劣，而应考虑医院等级、类别、规模等不同情况，结合实际工作需要，选择适宜的组织形式、工作模式和管理方式[8]。

3 医院推行法律顾问制度的困难与问题

医院法律顾问制度的实际推行情况与理想目标仍存在一定的差距。根据中国医院协会医疗法治专业委员会对北京、黑龙江、江苏等25 省市182 家医院法律顾问制度实施情况的调查，仅半数医院配置专职法务人员，1/3 设有法律部门，约30%的医院将法律事务仅交由行政管理部门人员处理，约18%建立起内外结合的法律顾问模式[9]。因此，在现代医院管理中法律顾问制度的作用仍有很大的发展空间，诸如在医院职工法治意识、制度执行力、法律顾问专业素质、相关配套机制建设等方面存在的问题，仍是目前推行过程中尤为重要的阻力因素。

3.1 医院职工法律意识及应用能力较为薄弱

由于医疗行业自身的专业特性，医护人员的大部分时间和精力集中于医学事业上，对法律的理论学习与实践应用较为欠缺；医院对法制宣教工作也有待进一步加强，较少深入开展法律专题讲座等普法活动。另外，在医院管理制度相对现代化的上海，一项护士法律知识现状的调查结果显示，占比32%的护士得分较差，40%的护士得分一般[10]。由此可见，医护人员的法律意识仍有较大的提升空间。

3.2 法律顾问制度的执行力有待强化

制度执行力不强的明显特征是大部分医院的法律顾问未能进入医院管理层，尤其是在实行党委领导下院长负责制的公立医院中，法律顾问能够进入党政班子的医院几乎很少，从而在与管理者的信息沟通、意志体现等方面存在一定的障碍，行政决策法治化水平存在提升空间。另外，医院推行法律顾问制度的范围依然比较狭小，诸如在签订合作协议、日常行政会议和医疗业务开展等过程中，法律顾问的踪影较少出现。当工作中需要法律顾问参与时，往往是因国家法律法规或行业相关管理条例明确要求的；且法律顾问的存在大部分只是形式需要，基本充当一个旁观者或办事员的角色，对事项的来龙去脉知之甚少，在这进程中缺少话语权。由于多重客观原因，在有些重大决策的前期工作中法律顾问没有介入，影响其对相关情况的全面了解，并且大部分指定的法务工作经常需限期完成，影响其对具体事项的相关法律法规及佐证材料的深入考究。因此，缺少话语权、滞后化的顾问方式，在一定程度上影响了医院法律顾问工作的发展与完善[11]。

3.3 律师的专业能力和作用未能充分发挥

目前，较多医院的法律顾问都是聘请来自社会上的律师事务所，且大部分律师同时承接多家单位的法律事务，工作事项多样，可能无法向医院提供及时的沟通反馈。在医院管理中，对法律顾问工作的激励机制也较为缺乏，律师的工作积极性和主观能动性有待进一步激发。另外，医院的法律事务具有一定的医学背景，且在种类和数量上越来越浩繁，与此相适应的法律服务也出现了专业分化，需要医学专业知识支撑。因此，医院法律顾问在专业人员数量少、工作精力分散和个人综合能力要求高等条件制约下，暂未能全方位、深层次地参与或协助医院管理和日常涉法事务处理。

3.4 长效机制不够健全

源于律师制度的法律顾问制度，至今已有150 多年的历史，早期主要在企业管理中运用。1872 年，德国颁布的《律师团体法》首次通过立法形式肯定了律师专业化分工，初步形成企业法律顾问制度。进入20 世纪七八十年代，总法律顾问职务开始在企业中出现，从而明确了法律顾问在企业管理中的重要地位。自90 年代始，国内医疗机构开始与社会律师建立长期的法律服务关系，主要在缓解医患纠纷、法务咨询和法治宣教等方面发挥了积极作用，但对比全面贯彻落实依法治国的战略要求，以及推进医院治理体系和治理能力现代化的发展目标，还需进一步加强人才队伍建设、工作考核管理等配套机制的建设，以此坚持和健全医院法律顾问工作的长效机制。在新形势下，构建规范化、专业化的法律顾问组织模式和工作机制是医院和法律服务机构共同的奋斗目标。

4 医院推行法律顾问制度的对策探讨

根据医院推行法律顾问制度的现状分析，在下一步的制度推行中，应从组织领导、优化服务、人才培养、建立健全相关机构及其工作机制等方面进行改善。

4.1 加强组织领导

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。这充分表明了党的领导在全面依法治国事业中的统领性、全面性、决定性地位[12]。这既是我国社会主义法治建设的一条基本经验，又是全党全国各族人民的广泛共识，更是中国共产党行使领导权和执政权的必然要求[13]。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，坚持加强党对医院法律顾问制度的领导，能使其具有政治优势，保障其生命活力[14]。当前，在我国医疗卫生行业中，公立医院占据主体地位，且大部分公立医院已实行党委领导下的院长负责制。因此，医院应该坚持和加强党组织对法律顾问制度的全面领导，将医院法治工作提升至党委分工层面，并纳入医院高质量发展规划，由院领导牵头分管日常工作。在日常事务中，医院通过党委领导加强制度执行力，进一步拓展和深化法律顾问制度推行的领域，保障法律顾问发挥自身作用的空间，让法律顾问多角度、全方位地参与医院的发展建设，使其在涉法事务中承担起主人翁的角色。此外，建议相关政府部门建立健全企事业单位法律顾问的培养、考核、执业和激励等工作机制，规范地赋予和明确法律顾问的相关权利与义务，让法律顾问事业的发展更加规范化、专业化。

4.2 建立健全相关组织机构与工作机制

加强党对法律顾问制度的领导后，就要建立健全医院党委在该工作领域领导的工作机制，首先是对该制度进行相应的机制体系建设，主要由组织架构、工作细则、人才配备等系列元素组成。初期根据医院的规模和法律事务的情况，医院可酌情设立法务机构，该职能机构可为一级机构，由院领导直接领导；也可定为二级机构，由医院办公室（或其他部门）管辖；并配置一定数量的法律工作人员或律师，专门负责医院内部制度、规则等的拟制、实行、督导，以及各类纠纷的处理。在法务机构设立之时，制定和实施对应的岗位职责和规章制度，并与外部律师建立密切的工作联系。当法务机构运行较为成熟时，可仿照当前大型医院推行总会计师制度一样，进一步推行医院总法律顾问制度，由医院行政任命的法务机构负责人兼任医院总法律顾问（或由医院党政班子成员兼任），并按法律顾问的资质和能力设立职务等级，与工作难易、贡献大小等挂钩。从此在医院形成科学的职位发展模式，以及具有竞争力的薪酬待遇体系等相适应的配套机制。

4.3 优化法律顾问服务方式和内容

医院主导转变法律顾问服务方式，从事后救济转变为事前预防，从被动应召转变为主动服务，从单项服务转变为全过程管理，从单打独斗转变为团队服务。另外，律师应当定期举办法制宣传与培训，及时向单位职工普及和解读相关的法律法规知识，并协助建立健全现代医院管理制度，制定完善的医院内部管理制度，尤其是规范和解释医院业务活动中的各类文书。在法律服务之外，顾问律师同时应当注意医院的公共关系问题，在突发事件引起的社会舆情，律师应当及时介入，在处理合法合规问题时注意避免扩大不良影响。在日常工作中，医院应主动收集相关法律知识，利用互联网的多媒体客户端、宣传手册和培训教学等多途径、多形式地对职工加强普法宣教，培养和强化员工的法律意识，养成法治思维，营造全院管理依法、遇事找法、解决问题用法的法治环境。

4.4 建立健全法律顾问的培养与激励机制

从医院角度而言，大部分法律顾问来自社会上的律师事务所，同时兼任多个单位的顾问工作，以及医院法务具有医学专业背景，建议在医院内部遴选具有法律专业基础、喜好法律知识的职工进行进修培养，或者直接招聘相关法律专业的人才。这部分人达到执业律师的条件之后，让其专门处理医院法律事务，并由人事、内审、财务等部门建立健全相应的激励机制，在岗位设置、绩效考核、薪酬分配等方面保障其相应的权利义务，以此提高法律顾问在工作中的主观能动性。医院通过投入适当的人力、物力和财力，确保推行法律顾问制度的客观条件，协调促进制度的效能发挥。从社会角度而言，医事法律是医院法律服务需求的重点领域，尽管我国当前并未出台医事服务专门法律，法律院校对于医事法律专业人才的培养也有所欠缺，但是作为律师业务的重要方向，律师事务所有条件也有义务加强医事专业律师的培养，从而更好地服务医院。除直接引入具有医事背景的法律人才外，律师事务所也可加强自身专业分工，将有意向从事医事法律服务的律师派驻于医院，并减少参与其他类型业务，加强与医院的合作交流，了解其法律需求，提升医事法律专业性。

当前，现代医院法律顾问制度的推行仍处于发展阶段，许多方面的工作机制尚未成熟，需要人们认真去探索与总结，要使其充分发挥制度优势，更需要系统化地实践。

综上所述，加强医院推行法律顾问制度的组织领导可以提升制度执行力，建立健全相关组织机构与工作机制可以提升日常法律顾问服务规范化管理水平，优化法律顾问服务方式和内容可以提升顾问服务质量，建立健全法律顾问的培养与激励机制可以提升制度可持续性。