优化法治化营商环境的实践、困境及进路——以江苏省无锡市为视角

张永明（江苏省无锡市司法局）

欧阳蕙敏（江苏省无锡市梁溪区司法局）

在江苏，民营经济可以撑起“半边天”。无锡市作为百年工商名城，民营经济历来是地区发展的重要支撑。全市现有民营经济市场主体超过100万家，贡献了全市60%以上的GDP和70%以上的就业岗位。对民营经济发展最大的支持，是创造公平公正的良好市场环境。法治化营商环境是良好市场环境的基石，持续推进优化法治化营商环境是新时期全市司法行政系统面临的重大课题。近年来，江苏省无锡市司法行政系统紧扣高质量发展目标，立足扶企助企，充分发挥职能作用，探索创新为企服务方式，不断完善保障举措，着力构建优化法治化营商环境的司法行政服务保障体系，取得一定成效。但在实践过程中，对比其他法治化营商环境相对成熟的地区，仍存在亟待改进之处。

一、实践路径

为更好服务和保障民营企业高质量发展，2019年，无锡市出台《无锡市进一步优化营商环境的实施方案》，2023年9月，无锡市发布《关于进一步促进民营企业高质量发展的实施意见》，旨在护航民营企业发展，通过全面开展优化法治化营商环境的具体实践，保障区域社会高质量发展。

（一）优化公平竞争环境，加强企业权益法治保障

公平竞争的市场环境是民营经济成长壮大的沃土，也是广大民营企业家的热切期盼。为进一步强化公平竞争制度支撑，全面清理对民营企业设置的不合理限制和隐性壁垒，提升民营企业对发展环境的满意度，无锡市《关于进一步促进民营企业高质量发展的实施意见》提出，重点围绕完善市场准入负面清单制度、公平竞争审查机制、公共资源交易规范等方面，加强各类政策中涉及公平竞争内容的审查、落实、评估、清理等全链条工作，全面实现市场“非禁即入”“非限即入”以及资源交易“一视同仁”，强化竞争政策“基础地位”，保障民营企业公平竞争。以公平竞争制度为民营经济做基础支撑，同时以法治保障稳民营经济长远发展。实际工作中，全市政法系统将聚焦民营企业及企业家合法财产保障、监管方式优化、知识产权保护等方面，通过完善产权司法保护机制，包容和鼓励创新交易模式和结构，推广设立“知识产权保护服务前哨”，发挥无锡知识产权法庭作用等举措，推动“涉企轻罚免罚清单”落地生效，加快实现企业生产经营“无事不扰”，不断增强民营企业发展安全感。此外，营造敢闯敢干的社会氛围和暖心的政府服务也是政府努力的重点方向，为此，全市开展“民营企业服务月”活动，全力营造“尊商重商”的社会氛围，提供“有求必应”的企业服务，实现企业服务感受度的全方位提升。

（二）推进包容审慎监管，助力民营企业“轻装上阵”

无锡市认真贯彻落实《关于推进包容审慎监管的指导意见》，积极创新和推行包容审慎监管，指导民政、人社、生态环境等相关单位制定包容审慎监管措施，全面推广不予、减轻和从轻处罚“三张清单”，让市场主体感受到“监管有力度、处罚有温度”，有效激发市场主体活力。一是转变监管理念。倡导“主动服务、靠前服务、精准服务、联动服务”意识，建议各行政执法单位采取政策辅导、行政建议、警示告诫、规劝提醒、走访约谈、行政回访等柔性措施，主动登门，变末端执法为事前指导、靠前服务。为最大限度减少执法对立，将柔性执法贯穿监管全过程，慎用行政处罚，创新说服教育、劝导示范等方式，督促企业自觉纠正违法行为。自全面推行“三张清单”以来，实施免罚轻罚600余件，减免金额4000余万元（见图1）。二是创新监管机制。无锡市以城市运行管理中心为依托，打造全市综合行政执法智慧服务平台，积极推行“线上+线下”监管，实现部分行政处罚权力事项实时预警、自动监管。同时，加大案卷评查、投诉核查等工作力度，重点抓好行政处罚“三张清单”情况抽检，以“定向查+随机查”的方式，定期掌握各级行政部门柔性执法情况。无锡市通过转变监管理念和创新监管方式，以服务为民的实际行动，变“重管理”为“细服务”，变“严罚式”为“容错式”，让执法既有力度又有温度，实现法律效果和社会效果相统一，助力企业“轻装上阵”。

图1 无锡市近年来柔性执法案件数统计图

（三）加大产业支撑力度，保障民营企业健康发展

以“引法强链、双链融合”为目标， 针对无锡“465”现代产业体系，搭建“1+1+1”服务平台，全市每个特色优势产业成立一个产业链法律服务中心，组建一个产业链法律服务联盟，配套建立一个专家律师库，先后建立了物联网、集成电路、生物医药等11个产业链法律服务中心、联盟和律师库，实现信息共享、服务联通、力量融合。根据产业发展需求，编制《集成电路产业链法律服务手册》《生物医药产业合规建设蓝皮书》等法律服务指引，开展“一对一”个性化法律服务；实施“产业链+法律服务”专项行动，围绕链上企业生产经营、产业发展规划、链上合同履行等实施系列法律服务行动，为产业链高质量发展营造良好的法治化营商环境。市律师协会组织召开“产业链+法律服务”工作推进会，聚焦“企业控链”“创新优链”“基础固链”“开放延链”“解纷护链”五个方面，一体规划“产业链+法律服务”提质增效工作。深化服务融合，面向重点企业、民营企业、涉外企业、小微企业因企施策，有力增强“产业链+法律服务”匹配度和精准度，取得良好成效。自专项行动开展以来，为链上企业推出产业法律服务清单200余项，制定“一企一策”法律服务方案581份，有针对性提出规范企业经营管理法律建议和改进措施3000余条（见表1）。

（四）提高常态化参与程度，强化民营企业防风险能力

据统计，企业涉诉风险主要集中在四大环节：一是企业对外签订和履行合同环节；二是企业对外融资担保环节；三是企业内部管理环节；四是企业纠纷处理环节（见图2）。为有效提升企业风险防范能力，全市司法行政系统以“法企同行”“送法进企业”等活动为平台，深入辖区民营企业尤其是小微企业，针对企业主要涉诉风险领域举办法治讲座，加大宣传力度。组织律师和基层法律服务工作者深入企业开展“法治体检”，为企业发放“法治体检诊断书”，提示企业在经营管理、公司治理等方面存在的法律风险，尽力从源头避免、减少企业纠纷。组织律师、人民调解员、基层法律服务工作者及司法所工作人员深入经济开发区、高新技术园区企业走访，了解高新技术企业法治服务需求，及时提供法律咨询、纠纷调解等专项服务。在条件成熟的规模民营企业、商会协会培育一批调解工作队伍，引导涉企矛盾纠纷内部化解，强化矛盾纠纷源头治理。2022年以来，全市司法行政系统通过对民营企业进行走访，梳理服务需求，共计开展相关法律讲座280余次，为1200多家企业开展“法治体检”，梳理法律风险2000余个，帮助企业制定法律风险防范方案1600余份，截至目前，全市成立企事业单位人民调解组织70个，商会人民调解组织13个，法律服务常态化助企机制基本形成。

图2 企业涉诉风险分布统计图

（五）提升国际化服务水平，护航民营企业“扬帆出海”

对于企业来说，碰上国际贸易争端是件很头疼的事情，涉及国际法律法规、世贸组织的有关规定等多方面专业知识，因此，及时获得专业高效的法律服务尤为重要。为此，市律师协会积极筹建市“一带一路”法律服务新境外分中心，进一步扩大企业“出海”涉外法律服务覆盖面。市司法局不断深化涉外法律服务协作机制，推动市“一带一路”法律服务中心与市商务局、工商联、贸促会等全面建立涉外法律服务联席会议机制；针对企业实际需求，筹备开展锡律护企“扬帆出海”行动；建立涉外法律服务产品研发机制，加强“一企一策”涉外法律服务产品研发。

2022年，成立于1988年的无锡本土企业亚太科技，在泰国遭遇针对中国铝制品企业的反倾销调查。市律师协会迅速组织专家团队，并搭建起无锡、北京和泰国三地律师应诉团队。经过多方努力，2023年6月迎来终审裁决，泰国倾销和补贴审查委员会发布公告，裁定中国涉案产品未对泰国国内产业造成实质损害，不对中国涉案产品采取反倾销措施。随着民营企业加速“出海”，企业不可避免地会遭遇风浪冲击。在这场反倾销案里，无锡法律界人士有效维护了民营企业在海外的权益，也为国内企业将来应对更加复杂的反倾销案件积累了宝贵经验，对于开拓更广阔的海外市场起到了积极促进作用。

（六）优化多面专业领域，赋能营商环境多维发展

法治化营商环境的优化，不仅在于以传统方式增强人们的法治观念，还需要根据社会发展趋势和科技进步方向，及时更新需要优化的领域，在实践过程中，要积极面对新时代、拥抱新技术、研究新方向。近年来，无锡市司法局携手市律师协会，统筹法律服务资源，全程参与全国商业秘密保护创新试点地区、国家知识产权强市建设试点城市等无锡市年度知识产权保护重点项目建设，推动全市知识产权管理服务提质增效。无锡市公证行业协会通过锡城公证处自主研发的商业秘密平台等信息化产品，致力于为知识产权保护提供专业化、多元化的公证服务，破除时间和空间限制，提升知识产权公证线上办理体验，提升智慧服务惠民质效。全市公证系统积极构建“综合性、窗口化、一站式”法律服务平台，专门成立知识产权保护服务团队，在知识产权集聚区设立公证咨询窗口，推进群众法律服务需求“闭环式”解决；强化部门间协调合作，与市场监管部门积极对接，建立长期合作关系，双方形成良性循环，增强知识产权保护合力。政府法律服务团发挥法治智库作用，首次发布物联网企业、突发重大事件、公共数据授权运营等综合法律服务指引，以高水平法治护航无锡现代化建设。

二、困境分析

（一）部分民营企业交易规则意识与自身合规管理不足

当前，部分民营企业交易规则意识不足。一方面表现为部分小微企业在交易过程中不签订书面合同或者仅签订缺乏细节规定的合同草件，在买卖、租赁、承揽等传统商事纠纷中比较突出；另一方面表现为部分企业在签订合同后不按合同履行，无理拒绝履行义务，甚至出现伪造证据等违法行为。此外，大部分的民营企业还存在法务及合规队伍建设力度不足，企业合规管理面临成本高、人才不足等问题，再加上企业产权保护需求面临多样化趋势，民营企业内部防腐机制不完善等，影响了企业的健康发展。

（二）小微企业破产特殊问题亟待解决

民营企业中的小微企业使经济发展呈现灵活性和多样性，增强了社会和经济的弹性，是市场中创业活力和财富创造力的关键引擎。现行的企业破产法缺乏针对小微企业破产中面临的特殊问题和解决方案，难以满足快速出清无生命力的小微企业和拯救有生命力的小微企业的现实需要。当前面临的问题主要有：现有的企业破产程序时间长、成本高、过程繁琐，小微企业基本难以承受；大部分小微企业无法获得破产保护适用资格，不利于对市场主体进行平等保护；缺乏适合小微企业的重整模式，使小微企业通过重整获得挽救的可能性低等。

（三）法治化营商环境区域协作有待进一步深化

2019年，沪苏浙皖四省（市）探索联合举办“法治长三角”系列论坛活动之基层依法治理论坛，联合建设长三角律师信息查询平台以及联合组建“长三角法治专家智库”等（见表2）。2022年，在无锡市大力推动下，长三角生态环保“产业链+法律服务”联盟成立。近年来，为适应长三角一体化高质量发展的需要，长三角地区在加强立法协作等方面做了很多积极探索，但由于法律法规的滞后性、地方适用环境的差异性等客观原因，营商环境协同立法尚处于探索阶段，相关法规、规范性文件的规划性、实操性不强，立法共治的步伐与公司高质量发展的需求难以匹配。具体表现为：协同立法机制不完备；行政壁垒仍未完全消除；联动立法领域有待拓展。

表2 部分长三角法治建设一体化项目情况

三、进路设计

（一）弘扬法治，着重依法治理

党的二十大报告提出，法治社会是构筑法治国家的基础。弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。贯彻落实好党的二十大精神，必须弘扬社会主义法治精神，加快建设法治社会。一是深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。要坚持法治教育与法治实践相结合，坚持全民普法和守法。通过深入开展法治宣传教育，使人们深刻认识到，法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范。二是共育企业法治文化，提升诚信经营理念。把法治文化融入企业经营管理人员和员工的日常工作中，培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，形成守法光荣的良好社会氛围，在潜移默化中树牢诚信经营理念。三是共推企业合规管理，提高依法治企水平。企业合规管理规定是依法治理企业的重要组成部分，也是企业参与市场竞争特别是针对当下日益复杂的国内市场的必然要求，要不断增强风险意识、合规意识，建立健全自身风险体系，营造企业合规环境，将合规理念贯穿企业发展始终，提高企业依法治理水平。四是共筑内部腐败防线。市场监管、审计、司法等部门要主动发挥职能作用，建立完善联动会商制度，通过加强制度建设、采用科技信息化手段堵塞漏洞等方式，坚决打击腐败行为，严惩违法人员，共同维护公开公平公正的市场竞争与交易秩序，携手依法保护民营企业产权和企业家权益。

（二）源头治理，规范法律法规

构建法治化营商环境，市场主体对法律法规的规范性依据有着天然的高期待。一是在法律法规的制定方面，政府在进行重大决策时应充分听取企业和行业协会以及商会意见，做到程序规范。二是立法机关、行政机关要对营商环境法治化建设积极回应，在完善《行政许可法》《反垄断法》等法律规范的同时，不断推动相关法规、部门规章的修订和完善。三是针对小微企业破产特殊问题，应加快立法研究，重点研究小微企业在破产中的具体情况，量身制定专门的解决方案。具体内容包括如何构建小微企业专门破产程序，满足小微企业破产中的特殊需求；如何设计机制，尽早解决小微企业财务困境以及如何调动债权人积极性主动协同参与破产程序等。立法方面结合实际需求制定相关内容，进一步保障市场主体平等性，激发小微企业活力，持续优化法治化营商环境。

（三）区域协作，共优营商环境

积极融入长三角法治营商环境一体化建设进程，通过协同立法为本土企业提供法律保障，有效帮助企业减少地域性摩擦、防范市场风险，保持稳定的营商环境，实现促进企业持续健康发展的良性循环。对接长三角其他地区，建立联动的常态化法规清理机制，对不适应长三角一体化发展要求的陈旧法规进行及时修改或废止，拓展协同协商立法空间；探索多元化协同立法模式，尝试采取协商沟通、分别立法方式，提高政府出台的规章、规范性文件的整体适用性；紧扣“产业强链”目标，推动律师行业多行业建立长三角一体化“产业链+法律服务”协作机制，推进长三角产业链重点企业在企业上市、涉外高端法律服务等领域的深度合作。