强化宏观政策逆周期和跨周期调节

张立群

2023年，我国经济工作成绩来之不易，进一步增强了我们今后做好经济工作的信心和底气。2023年中央经济工作会议强调，“明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”，“要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合”。进一步推动经济回升向好面临一些困难和挑战，必须强化宏观政策逆周期和跨周期调节，充分释放中国经济充沛的增长动能。

一、经济的周期性波动需要加大宏观调控

正确认识、把握和运用经济规律，是做好经济工作的一条重要原则。与事物运动的一般规律相同，社会再生产也表现为从不平衡到平衡的周而复始的变化，其平衡是有条件、相对的，不平衡是无条件、绝对的。从经济增长角度观察，社会再生产由不平衡到平衡，再到不平衡这一周而复始的变化，也表现为经济增长的周期性波动。国家的宏观经济政策，也需要随着经济周期性波动做出适当调整，这就需要加大宏观调控力度 。

经济增长也是总供给和总需求互为条件、共同运动的结果，从不平衡到平衡、再到新的不平衡的動态过程。从社会再生产角度看，生产创造供给，而分配形成需求，供给与需求通过交换实现互动和转化。马克思指出：“没有生产，就没有消费，但是，没有消费，也就没有生产，因为如果这样，生产就没有目的。”马克思还指出：“分配借社会规律决定生产者在产品世界中的份额，因而插在生产和消费之间。”在考察供给与需求关系时，既要注意生产和供给对需求的重要作用，形成就业与收入，利润和投资，也要注意需求形成的相对独立性。例如，特定生产和分配关系的增长对就业和收入增长的作用，对积累和投资的作用以及其它影响市场需求的因素，如宽松或者紧缩的财政货币政策，房地产限购、限贷政策等。从经济增长历史看，相较生产和供给结构变化，需求的变化更为活跃、需要的时间更短。因此，供给与需求相互影响所形成的经济周期时间也比较短。解决供需失衡问题，需要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，这就需要充分发挥宏观调控作用，使供给侧和需求侧协同发力，进而实现需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

市场经济条件下，宏观调控是政府实施的政策措施，用以调节市场经济运行的有效手段。市场调节下，经济增长的总量不平衡状态具有自我加速的特征。即总量供不应求时，会通过价格上涨进一步刺激需求扩张，从而会导致经济过热；总量供大于需时，会通过价格持续下降，使需求持续收缩，导致经济下行压力不断加大。面对经济周期波动的这一特点，必须发挥好政府宏观政策逆周期和跨周期调节的作用。在经济过热时，通过紧缩型财政货币政策控制需求扩张；在经济过冷时，通过积极和宽松的财政货币政策扭转需求持续收缩。此外，对经济结构运动所决定的更长时间的经济周期，例如，我国由技术创新所推动的现代产业体系建设，由新型城镇化和乡村全面振兴所推动的城乡一体的现代化进程等决定的经济长周期变化，则要有跨过较短周期的相关政策体系进行前瞻性调节，以弥补市场的不足。

二、克服困难挑战推动经济回升向好

科学认识当前形势，准确研判未来走势，是做好经济工作的基本前提。2023年中央经济工作会议指出，“进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。要增强忧患意识，有效应对和解决这些问题”。

这些困难和挑战有其客观原因。首先，在世界百年未有之大变局的背景下，受国际金融危机、中美贸易战，特别是世界经济总体走弱等因素影响，我国出口增速下降。受此影响，外需对我国总需求的贡献率持续降低，是形成需求收缩的重要外部原因。其次，国内经济发展不平衡、不充分的问题仍然突出。回顾2010-2023年主要经济指标变化可以发现，随着出口和投资引起的需求收缩，经济增速持续下降，引起了消费需求增速下降。2010年社会消费品零售总额增长18.38%，而2023年为7.2%。这表明需求收缩会由出口和投资延伸到消费。对我国面对的需求不足，以及由此导致的经济总量失衡问题要高度重视。要采取大力度逆周期的宏观调控政策，全力扭转需求收缩的自我加速态势。这对克服当前的经济下行压力，巩固经济回升向好态势是必需的，对全面开启和加快推进创新、绿色的高质量发展周期至关重要。

应当看到，综合起来看，我国发展面临的有利条件强于不利因素，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变。2020年以来，党中央提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，既坚持以深化供给侧结构性改革为主线，发挥我国强大生产能力优势，推动结构调整升级和新旧动能转换，增强经济发展的内生动力和长期增长潜力；又坚持以扩大内需为战略基点，用好我国超大规模市场优势，促进形成消费和投资相互促进的良性循环，实现高水平的供需良性循环和动态平衡，推动经济高质量发展。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，充分发挥宏观政策逆周期和跨周期调节作用，中国经济韧性强、总体向好的趋势就不会改变。

三、强化宏观政策同向发力、形成合力

2023年中央经济工作会议提出，“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”因此，必须加大宏观政策调控力度，搞好逆周期和跨周期调节，更好发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，着力扩大内需、提振信心，加快经济良性循环，为实体经济提供更有力支持。

逆周期和跨周期调节是一种政府行为，是政府行为对市场缺陷的一种必要补充。要看到，需求收缩及其自我加速，恰恰是市场调节的结果。例如，市场需求不足，居民的就业和收入预期不好，进而使居民增加储蓄而减少消费，消费趋弱会使企业的订单不足，进而使企业更谨慎的安排生产和投资。因此，扭转需求收缩必须依靠非市场力量，必须依靠政府的宏观调控。改革开放以来，我国逐步建立完善了社会主义市场经济体制，不断解放和发展生产力，市场的运行始终在社会主义基本制度框架内，这与西方国家有很大的不同。市场突出的是个别利益，通过自由竞争调节供求关系，实现要素资源的优化配置；社会主义制度一个非常重要的特点是保障全体人民的整体和共同利益。因此，我们要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，也要更好发挥政府作用。对事关全体人民整体和长远利益的公共产品、公共事业、公共服务，政府承担着不可推卸的责任，对市场放大经济总量失衡的缺陷，要坚决和及时地出手调整。

逆周期调节，就是依靠财政货币政策，显著增加有效需求，进而扭转需求收缩趋势。增加有效需求必须加强财政与货币政策的配合，提高财政与货币政策的一致性。因为仅依靠货币政策或财政政策，很难达到目标。例如，货币政策尽管可以不断加大货币投放量，但在居民预期不好、增加储蓄防范风险，企业预期不好、谨慎安排生产和投资时，投放的货币并不会被使用，而会变为定期存款流回央行。因此，加大财政政策力度，支持政府有效投资显著增长，就成为必不可少的选项。只有如此，投放的货币才能被使用，既包括政府投资对货币的使用，也包括政府投资推动企业订单增加之后，企业恢复生产、扩大投资对货币的使用，还包括企业生产恢复支持就业形势好转，居民收入增加，居民增加消费对货币的使用，等等。当然，仅依靠财政支出扩大而没有货币政策配合，受货币总量和投向的抑制，扩大需求的效果也会大大降低。为此，必须按照中央经济工作会议的要求：积极的财政政策要适度加力、提质增效；稳健的货币政策要灵活适度、精准有效；要增强宏观政策取向一致性，确保同向发力、形成合力。

财政政策与货币政策联合发力，推动有效需求增长，离不开政府投资的带动和放大效应。如前分析，市场需求不足时，企业和居民有效需求都是收敛的趋势，是顺应市场调节的方向，向收缩方面发展。因此，扩大有效需求，必须依靠政府投资，这是扩大需求最重要的启动键。政府投资之所以能够在市场需求不足情况下发力，关键在于投资的目的不同。政府投资支持的是公共产品和公共服务能力的建设，主要目标不是依靠项目投资盈利，而是通过项目建设给全体人民整体和长远利益提供高质量使用价值。例如，在基础设施体系、教育医疗等公共服务体系方面所形成的坚实保障。这里要澄清一些观点，如将政府投资项目作为国有资产，主要强调其保值增值。这无可厚非，但要注意到，公共产品和公共服务，具有公益性特征，如果过度强调项目资产的盈利目标，就会改变公共产品和公共服务给全体人民提供普遍福利的性质。因此，对公共产品和服务项目建设运营，考核指标必须以其给人民群众提供的使用价值为主，必須保证其公益性特征。比如高铁，就不能仅算经济账，而不考虑其给人民出行带来的普遍便利。在主要考虑项目投资提供的使用价值时，政府投资就可以在市场需求不足，企业和居民都不愿花钱时，大力度启动，并通过项目建设显著增加企业的订单，有效带动企业生产和投资，带动就业和居民消费，进而发挥扩大需求启动键的关键作用。

政府投资必须有必要的强度和足够的力度。必须保证全面有效地带动企业生产和投资活跃，带动就业和居民消费持续好转。这里需要注意的，就是宏观政策不能搞强刺激，宏观调控的力度取决于经济总量失衡的程度，必须该弱则弱，当强必强。当前，加强宏观政策逆周期调节，必须显著增强政府投资力度，来刺激消费水平，扩大就业人数，以稳定来之不易的经济回升向好趋势。

进一步加大规划工作力度。既往的基础设施投资主要是紧迫需求引导，现在的基础设施建设必须全面转向规划引导。要围绕强国建设、民族复兴大业，结合“十五五”规划，安排好国土空间布局，城乡布局，产业布局，生态环保布局和人口布局，据此做好网络型基础设施，支持城市群一体化发展的各类基础设施，高标准农田相关的基础设施等各类基础设施体系、公共服务设施体系的规划。要把全面加强基础设施建设作为一个重大战略，与加快推进新型城镇化和乡村全面振兴的城乡一体化进程紧密结合起来。规划要特别注重前瞻性，注重长远的国际领先性。依靠规划工作的支持，使重大建设项目储备显著增加，支持基础设施建设投资规模显著扩大。

进一步加强建设资金的保障力度。近年来，围绕全面加强基础设施建设，通过发行地方政府专项债、政策性金融等多种举措，有效支持了基础设施建设所需资金。同时也要看到，专项债属财政资本账户下发债，对基建项目的投资回报率有较高要求，缺少中近期投资回报的项目，难以获得相应的资金支持。长期以来，地方政府各种市政设施、公共设施建设，普遍采取市场化融资方式，项目投资性质与所融资金性质存在较大差异。这是地方政府债务压力较大的重要原因，在土地财政较大下滑后，问题更加突出。解决资金制约问题，最重要的是要考虑政府投资公益性，保障整体和长远目标的特点，筹划合适的资金来源。可根据加强政府投资的需要，安排发行对应规模的一般国债，包括特别国债。我国目前有大规模发行建设国债的空间，即使从国际比较看，我国政府债务也是处于安全水平内的。这是由于中国经济长期向好基本面所蕴含的巨大的债务红利，再加上中国政府在公共产品建设方面所拥有的资源动员和项目高质量建设能力所决定的。国债资金通过转移支付给地方后，要严格管理其使用方向、认真评估其使用效果，发挥国债的最大效能。

进一步完善基础设施建设项目评价体系。基于对基础设施、公共服务设施建设目的的认知，要针对不同项目确定经济效益、社会效益、当前效益、长远效益等多个方面的综合评价体系，准确评价基础设施项目的建设投资效果。要特别重视项目建设进程的阶段性评价，使每一个阶段的建设工作都能够得到合理准确评定。要突出工程建设的质量标准，突出“好不好”的时代要求。要结合建筑业运行机制改革，通过设计师负总责等方式，不断完善项目建设的责任约束。

要尽快抓好相关工作的落实，全面加快基础设施体系建设步伐，显著扩大基础设施投资规模，增加基础设施项目建设给企业的订单数量，进而带动企业生产和投资加快恢复，使就业和居民收入形势回暖向好，消费需求持续回升，夯实增强经济回升向好的基础。

（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）

责任编辑：肖景华