政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式与实现路径

吴钟灿 冯展畅

摘要：推动政府数据开放隐私保护各要素共生是解决当前政府数据开放隐私保护治理难题的路径选择，也是数字经济建设和数字红利释放的重要保障。目前，政府数据开放隐私保护已得到学界热议，但鲜有研究关注隐私保护多元主体之间的互赖关系与活动系统。基于共生理论，由共生单元、共生界面、共生关系以及共生环境四种要素组成的政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式，可以为各地方政府解决数据开放隐私保护难题提供一套新的解决方案。

关键词：政府数据开放；隐私保护；共生模式；共生界面；共生关系；共生环境

中图分类号：C90   文献标识码：A   文章编号：1009-3605（2024）01-0010-09

一、问题提出

随着政府数据开放速度与推进过程不断加快，数字经济和数字红利得到不断发展和释放。在数字经济发展过程中，政府数据开放是数字经济建设的关键环节[1]，隐私保护是数字经济建设的底线[2]。如何促进政府数据开放与隐私保护共同发展，成为国际社会和各国政府的重要关切[3]。在政府数据开放隐私保护中，政府数据开放是隐私保护的基本要义，隐私保护是政府数据开放的重要保障。作为一项复杂的系统工程，政府数据开放隐私保护离不开多元主体的参与。尽管既有研究已经对多元主体参与政府数据开放隐私保护有所涉及，但对这些主体在政府数据开放隐私保护中的功能、主体间的关系、影响因素等尚未进行深入探讨。为此，构建政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式就具有现实意义。那么，该模式中存在哪些共生单元？这些共生单元间通过何种媒介进行互动？互动关系如何？哪些因素会对多元共生主体的行为模式产生影响？对这些问题的回答，有助于厘清当前政府数据开放隐私保护中多元主体的利益分配和影响因素，为多元主体参与政府数据开放隐私保护的行为提供合理的解释。

二、理论分析框架：共生理论

共生概念最初隶属生物学范畴，由德国生物学家德贝里于1879年提出。他从广义上将共生界定为两种或多种生物活体之间的营养性联系[4]56。狭义上，共生是物种间互惠、互利的合作关系，是不同种属基于资源依赖或功能互补而结成协作关系[5]。共生理论强调共生主体间的相互协作和互补关系，包括共生单元、共生界面、共生模式和共生环境四种要素[6]，如图1所示分析框架图。

（一）共生单元

共生单元又被称为共生主体，是生物体进行信息和能量交换的基本单位。共生理论强调不同主体之间的异质性，这些异质性的主体通过自身具备的资源或能力优势，来实现共生单元间的资源依赖或功能互补，这是多元主体共生的必要条件[7]。在政府数据开放隐私保护中，政府、企业、第三方和公众存在不同的功能定位。其中，政府兼具数据开放和隐私保护的双重功能；企业兼具数据利用和技术研发的双重功能；第三方（专家学者、媒体等）兼具隐私保护知识的积累和传播的双重功能；公众兼具数据利用和隐私保护（保护权利不受侵害）的双重功能。

（二）共生界面

共生界面是共生主体间进行信息和能量交换的载体和媒介，是共生关系形成和发展的基础[8]。在政府数据开放隐私保护中，政府数据开放平台是共生单元进行信息和能量交换的媒介。政府数据开放平台既负责对各类信息進行搜集、处理和存储等，也需要对各类信息进行发布，这个过程是共生单元信息交流和能量交换的过程。

（三）共生关系

共生关系是指共生单元间通过互动所产生的行为模式。从行为方式上看，共生关系包括寄生﹑偏利共生、互惠共生三种模式；从组织程度上看，共生关系包括点共生、间歇共生、连续共生和一体化共生四种模式[6]。在政府数据开放隐私保护中，政府、企业、第三方和公众，通过不同的利益分配格局，塑造了不同的隐私保护行为方式。

（四）共生环境

共生环境是指影响共生单元进行信息和能量交换的外部环境。在政府数据开放隐私保护中，共生单元的行为受到外部环境的影响，这些外部环境包括政策环境、社会意识、数字基础设施和其他环境等。

三、政府数据开放隐私保护的多主体共生模式的构成要素

（一）共生单元：政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的基础

共生单元是政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的基础，包括政府、第三方、企业和公众。

1.政府：指导者和监督者

通过隐私保护的迫切性程度对共生单元进行划分，可分为核心隐私保护相关者、直接隐私保护相关者、重要隐私保护相关者和间接隐私保护相关者四类[9]。政府是直接隐私保护相关者，数据开放各个流程都离不开政府的管控[10]，而隐私保护贯穿数据开放的全过程，相应地，政府也就成为隐私保护的直接相关者。因此，政府可通过设立隐私保护机构和出台法规制度等方式对隐私保护工作进行指导和监督。

2.第三方：咨询者和知识传播者

第三方是间接隐私保护相关者，主要包括专家学者、媒体以及各类专业知识机构。专家学者可以提供隐私保护相关的咨询、援助等。比如，英国的信息专员办公室是个人隐私保护的机构，主要负责登记数据管理者信息、推广和解释隐私保护相关法律、提供相关的咨询帮助等[11]。大众媒体为了维护公共利益和自身的言论自由，参与到政府数据开放隐私保护中[12]，成为隐私保护的间接保护主体。

3.企业：数据利用者和技术支持者

企业是重要隐私保护相关者。企业除了利用政府开放的数据，还通过技术研发参与政府数据开放隐私保护，为隐私保护提供技术支持。比如，在贵州省政府数据开放隐私保护实践中，360公司通过隐私保护技术创新和技术应用来应对大数据发展带来的隐私安全问题，为贵州省政府数据开放隐私保护提供技术方案。

4.公众：数据利用者和权利申诉者

公众是核心隐私保护相关者。作为政府数据搜集的直接利害关系人，公众成为隐私保护的直接利益相关者。政府搜集的数据，大多与公众的基本信息相关，这些基本信息，可能包含了大量的隐私数据。一方面，公众利用开放数据了解政策信息，以便及时作出决策。另一方面，如果公众发现政府的数据开放行为侵害到自身的个人隐私权利，可以通过合理的方式寻求隐私赔偿，从而最大限度地维护个人隐私权益。

在政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式中，政府作为隐私保护的指导者和监督者，通过隐私保护政策为其他共生单元提供行动指南，保护其他共生单元的隐私权益不受侵害。第三方作为隐私保护的咨询者和知识的传播者，通过其专业知识以及知识传播功能，既为其他共生单元提供政策咨询，也为社会培养隐私保护人才。企业作为数据利用者和技术支持者，一方面对开放数据进行加工来实现企业的价值创造；另一方面，通过技术创新和技术研发为其他共生单元提供技术保障。公众作为数据利用者和权利申诉者，通过数据利用来获取便捷的公共服务，同时，对其他共生单元侵犯自己隐私权益的行为进行监督和申诉。

（二）共生界面：政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的载体

共生界面是政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式形成和发展的基础，是共生单元进行物质和信息交换的媒介[4]26。政府数据开放平台作为政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的共生界面，是由政府数据开放平台的功能所塑造的。这些功能包括数据搜集功能、数据存储功能、数据处理功能以及数据发布功能，每一项功能背后，都蕴含着隐私保护的内容。

1.数据搜集功能

政府数据开放平台需要对各类数据进行搜集，在这个过程中，涉及共生单元单向流动或者双向互动所产生的数据。政府数据开放平台既要对共生单元的数据进行搜集，也要在数据搜集的过程中保护共生单元的基本信息不会被泄露、窃取、毁损、篡改等。数据搜集功能的隐私内容在于，明确数据搜集的目的、内容、方式、格式等，防止因个人数据信息搜集目的不清晰或方法不当而带来的隐私风险。

2.数据存储功能

政府数据开放平台存储着海量的个人隐私数据，这些数据包括政府数据库中公民的基本信息、公民登录政府数据开放平台所填写的个人信息以及政府抓取的用户网址使用痕迹信息等[13]。数据存储功能的隐私内容在于，各类信息进行分级、分类管理，避免数据杂糅造成信息泄露问题。

3.数据处理功能

政府数据开放平台需要对存储的海量数据信息进行处理，才能对数据进行发布，其中最重要的就是对敏感信息进行脱敏处理。数据处理功能的隐私内容在于，对敏感数据进行脱敏和匿名化处理，去除数据中隐含的可能与个人相关的信息，确保数据被再次识别后不会由此推测出个人的完整信息，从而降低数据重新识别而带来的隐私风险。

4.数据发布功能

政府数据开放平台的目的是为社会提供各类数据，为社会公众和企业提供数据支持，推动数据增值、进行数据分析等[14]。数据发布功能的隐私内容在于，在数据发布过程中以及数据发布后，对发布的数据进行再审核和再评估，避免因审查和评估不及时而导致的信息盗用和滥用。

政府数据开放隐私保护是一个完整的数据生命周期过程，从数据搜集到数据存储，从数据处理到数据发布，各隐私功能相互衔接、相互影响，为政府数据开放隐私保护过程保驾护航。在数据搜集过程中，政府数据开放平台需要精准识别数据的内容、格式等，确保搜集数据的过程不会侵犯隐私权利。在数据存储过程中，政府数据开放平台需要对已搜集到的数据进行分类、分级存储，确保不因数据杂糅造成数据泄露。在数据处理过程中，政府数据开放平台需要对已经存储好的数据进行脱敏处理，避免敏感数据带来的隐私风险。在数据发布过程中，政府数据開放平台需要对处理好的数据进行再审核和再评估，最终发布数据。

（三）共生关系：政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的核心

共生关系是共生主体间的相互作用方式，其形成基于各共生单元间的利益分配（隐私保护地位）。在政府、企业、第三方和公众的共生系统中，共生行为模式将逐渐由寄生向偏利共生再到互惠共生进行演化。

1.寄生

寄生是指共生单元的一方受益是以共生单元的另一方受损为代价而产生的行为模式。在政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式形成初期，主要是政府对其他共生单元产生的寄生行为。这一阶段，政府与其他共生单元的利益分配不均衡，表现在政府处于主导地位，为了完成数据开放的任务，从其他共生单元搜集数据信息，其他共生单元只能被迫接受政府的数据获取行为。但政府的数据获取行为，很可能对其他共生单元的隐私信息造成泄露。虽然其他共生单元能够意识到隐私权受到侵害，但隐私保护意识薄弱，较少采取相应的隐私保护行为。这种共生关系不稳定，需要朝着偏利共生阶段转化。

2.偏利共生

偏利共生是指共生单元的一方依赖另一共生单元而获利，被依赖的共生单元不能获益或者至少不受影响而产生的行为模式。偏利共生存在以下几种行为模式：①企业对政府的偏利共生。表现在政府通过法规政策的制定为企业进行隐私保护提供行动指南，企业依托隐私保护政策开展相关的隐私保护活动。②第三方对政府的偏利共生。表现在政府出台政策支持第三方开展学术活动，第三方依托政府进行学术研究和人才培养。③公众对政府的偏利共生。表现在政府为公众提供隐私治理资源，公众被动参与并配合政府的隐私治理活动。这一阶段其他共生单元已经具备一定的隐私保护意识，不是完全被动地接受政府的数据获取行为。但这一阶段各共生单元的利益分配仍然不均衡，需要朝着互惠共生阶段转化。

3.互惠共生

互惠共生是指各共生单元相互协作、利益共享、共同受益所产生的行为模式，是政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式形成的最终阶段。互惠共生存在六种行为模式：①政府与企业的互惠共生模式。政府通过法规政策为企业提供隐私保护行动指南，企业通过政策支持和资源扶持开展隐私保护活动，并通过隐私保护技术为政府提供技术支持。②政府与第三方的互惠共生模式。第三方通过自身具备的专业知识为政府的隐私保护政策制定出谋划策，政府通过政策制定为第三方开展学术研究提供政策指引。③企业与第三方的互惠共生模式。企业是隐私保护技术的孵化池，第三方是隐私保护理论知识的培养皿。④第三方和公众的互惠共生模式。第三方为公众提供政策解读信息和政策咨询，公众向第三方获取隐私保护知识援助。⑤企业与公众的互惠共生模式。企业为公众进行数据利用提供平台，公众感知和监督企业的隐私保护活动。⑥政府与公众的互惠共生模式。公众为政府治理隐私风险提供反馈建议，政府根据公众反馈的意见进行处理和改进。由此，政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式完成演化（见图2，实线箭头表示依赖关系的指向，虚线箭头代表共生关系演化的方向）。

共生单元关系的演化表现了共生单元间利益分配格局的变化。在寄生阶段，政府在利益分配上占据主导地位，其他共生单元处于弱势地位，被动接受政府的隐私保护政策。这种关系极不稳定，处于弱势地位的其他共生单元需要获取更多的利益，由此朝着偏利共生的关系演化。在偏利共生阶段，其他共生单元开始依托政府开展相应的隐私保护活动，在利益分配上，开始主动接受并作出一定的隐私保护行为。但是，在这种关系中，政府还是处于优势地位，其他共生单元的隐私保护活动受限，由此朝着互惠共生阶段转化。在互惠共生阶段，政府和其他共生单元之间实现了利益共享和功能互补。其他共生单元可以自行开展隐私保护活动，由此达到了一个相对平衡的状态。

（四）共生环境：政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的条件

共生环境作为共生单元的外部影响因素，对共生单元乃至整个共生系统都会产生影响。政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式的共生环境包括政策环境、社会意识、数字化基础设施以及其他环境等。

1.政策环境

政府数据开放隐私保护活动的顺利进行离不开良好的政策环境支持，共生单元的隐私保护活动，需要以政策为指引。我国非常重视政府数据开放中的隐私保护问题，在国家层面，先后出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等多项法律法规，为政府数据开放隐私保护提供总体性引导。在地方层面，北京、上海、贵州等地方政府也积极出台地方性的法规政策来开展相应的隐私保护活动。中央和地方层面协同发力，为政府数据开放隐私保护营造了良好的治理生态。

2.社会意识

马克思历史唯物主义认为，社会意识是人们对社会物质生活过程、结果及条件等的主观反映[15]。在政府数据开放隐私保护的多元主体共生模式中，对隐私保护达成共识是共生单元协同合作的前提。共生单元之所以能够达成隐私保护共识，一是政府数据开放隐私保护本身包括数据开放和隐私保护的双重价值目标；二是如果共生单元的隐私权利得不到保护，共生单元自身的利益将会受损。

3.数字基础设施

数字基础设施是政府数据开放隐私保护活动顺利进行的物质基础，包括硬件设施和软件设施。在硬件设施上，隐私保护的网络、基站、平台、终端等为政府数据开放隐私保护提供了载体。在软件设施上，人才和技术是政府数据开放隐私保护的技术保障。先进的隐私保护技术和优秀的人才可以有效识别和阻截不同生命周期过程中的隐私风险，从源头上遏制隐私风险的产生和蔓延。

4.其他环境

除了受到政策环境、社会意识和数字技术设施等共生环境的影响外，政府数据开放隐私保护活动的顺利开展也受到任务导向驱动、中央和地方政府领导的注意力分配、公众的受教育程度等其他环境因素的影响。在中国，隐私保护已经成为数字政府建设的关键环节，这种任务导向会推动地方政府积极作为，为政府数据开放隐私保护创造积极的环境。中央层面的重视会增加地方领导在隐私保护方面的注意力分配，正向推动政府数据开放隐私保护活动的进行。此外，公众受教育程度越高，对个人隐私权益越重视，越能通过法律武器维护自身的合法权益，从而正向推动政府数据开放隐私保护活动朝着更加公平、公正的方向发展。

共生环境各要素相互交织、相互影响，共同推动政府数据开放隐私保护活动的顺利进行。政策环境对社会意识和数字基础设施具有重要的影响。在社会意识方面，良好的政策环境有助于引导共生单元形成积极的隐私保护意识，社会意识的形成也有助于隐私保护政策的制定。在数字基础设施方面，政府通过积极的公共财政政策进一步支持网络基站、数字平台、终端、计算机系统等数字基础设施建设。社会意识和数字基础设施建设也相互影响。数字基础设施越完善，共生单元了解隐私权利的途径就越多元，越有助于共生单元隐私保护意识的形成。反过来，共生单元的隐私保护意识越高，越会督促政府完善数字基础设施建设。

四、政府数据开放隐私保护多元主体共生模式的实现路径

（一）培育能力成熟的政府数据开放隐私保护的共生单元

首先，明确共生单元的角色定位。政府应该完善数据开放隐私保护法规政策，明确共生单元在政府数据开放隐私保护中的具体职能，帮助共生单元厘清权利和义务关系，从而更好地发挥各共生单元的优势，促进政府数据开放隐私保护目标的达成。

其次，提高共生单元参与政府数据开放隐私保护的能力。政府需要进一步提升隐私保护的政策引导能力，为其他共生单元进行隐私保护提供更加具体的隐私保护行动指南。同时，开展全民隐私保护教育，提升共生单元的隐私保护意识和隐私风险应对能力。

（二）打造功能完善的政府数据开放隐私保护的共生界面

首先，在界面设计上，突出隐私保护政策提示。政府数据开放平台作为数据输入端和输出端，清晰的隐私保护政策提示有助于共生单元了解隐私保护政策。当前，我国各政府数据开放平台上较多呈现隐私保护免责声明，对其他共生单元的数据利用行为缺乏约束力。因此，各地方政府数据开放平台应该设置专门的隐私保护政策链接，为公众实时了解隐私保护政策提供渠道。

其次，在系统监测上，加强系统监测和防火墙功能建设。这就要求政府数据开放平台必须能够实时监测数据利用的动向，完善政府数据开放平台的系统监测功能，优化政府数据开放平台防护墙功能。从而有效拦截不法分子對政府数据开放平台的攻击，确保隐私数据不被盗用和滥用。

最后，在后台运维上，提升工作人员的隐私保护意识和能力。政府应该提高后台工作人员的隐私保护意识和能力，培养和吸纳更多的隐私保护专业人才进入到政府数据开放平台的后台运维中，为政府数据开放平台提供坚实的技术保障。

（三）构建协同发展的政府数据开放隐私保护的共生关系

一是搭建共生单元的隐私保护共识。共生单元作为独立的隐私保护主体，在隐私保护过程中难免出现利益分歧和责任推诿。因此，政府应该积极宣传政府数据开放隐私保护中履行隐私保护义务的重要性，并开展全国性的隐私保护宣传活动，形成全民参与隐私保护的共识。

二是平衡共生单元参与政府数据开放隐私保护的关系。在政府数据开放隐私保护中，存在多个共生单元。这就需要政府发挥其在政府数据开放隐私保护的主导者作用，平衡政府、企业、第三方和公众在政府数据开放隐私保护中的利益分配，使得各共生单元都能在隐私保护中发挥应有的作用。

（四）营造积极正向的政府数据开放隐私保护的共生环境

一是建立专门的政府数据开放隐私保护法规政策。建立专门的政府数据开放隐私保护法规政策，有助于指导共生单元参与隐私保护活动，使得各共生单元的隐私保护行为做到有法可依。

二是完善政府数据开放隐私保护的数字基础设施建设。政府应该加大数据开放隐私保护的网络基站、安全网关、后台维护、终端等方面的投入；同时，积极引进和培养隐私保护专业人才，为政府数据开放生命周期过程提供更加精密的隐私保护技术，為政府数据开放隐私保护提供一道技术屏障。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2023-10-13

作者简介：吴钟灿，女，云南昭通人，中央民族大学管理学院博士研究生，主要研究方向：政府数据治理；冯展畅，男，河南新密人，郑州大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向：马克思主义基本原理。