2023年全球矿业政策变化与启示

于 瑞，张伟波，张福良，王靓靓，张 潮，赵东杰，黄 霞

（中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

0 引 言

2023年全球经济复苏缓慢且不均衡，大宗商品价格分化震荡，随着全球清洁能源转型进程加速及战略性新兴产业和高新技术产业迅猛发展，作为经济社会发展基础的矿产资源需求大幅增加，世界各国对矿产资源，尤其是关键矿产供应安全日趋重视，国际矿产资源竞争不断加剧[1-4]。同时，矿产资源丰富的发展中国家，面临经济结构单一且脆弱的困境，产业结构调整愿望迫切，对作为经济支柱的矿业转型升级发展来进一步提高本国政府和人民收益寄予厚望。在这样的背景下，全球不少国家对矿业政策体系进行了相应的调整，采取了强化资源主权、控制资源流向、提高资源价值等措施[5-8]。本文梳理了2023年全球主要资源国家的矿业政策重大变化情况，并分析了其对矿业国际投资和全球资源治理体系的影响，对观察全球资源博弈各方的战略意图和实施路径，以及帮助中国企业规避海外矿业投资政策风险提供借鉴参考。

1 发达国家加强全球资源竞争

1.1 关键矿产战略持续更新

关键矿产作为维系国家经济安全的重要物质基础，关系到新能源汽车、新一代信息技术等战略性新兴产业未来发展，近年来其战略地位显著上升[9-10]。在国际竞争日趋激烈的形势下，各国加强了对关键矿产的重视程度，资源保障问题被越来越多的国家提升到国家战略层面[2,11]。2023年，韩国、澳大利亚、欧盟等国家（地区）相继颁布关键矿产战略，对清洁能源转型至关重要的关键矿产名录和战略性矿产名录进行制定或者更新，进一步强化本国（地区）矿业发展规划。

1.1.1 发布国家矿业发展战略

2023年，韩国发布关键矿产战略，建立围绕产业通商资源部的关键矿产供应链中心，加强关键矿产和战略性矿产管理，制定全球矿产供应与预警系统，加强与资源丰富国家高级别外交，鼓励私营部门投资海外矿业项目，保障关键矿产供应链稳定[12]。澳大利亚颁布《2023—2030年关键矿产战略》，强调加强与投资者和国际合作伙伴的合作，发展关键矿产加工业，到2030年发展成为全球重要的关键矿产生产国、加工国。欧盟发布《欧洲关键原材料法案》，鼓励成员国增加国内采矿业投资，促进勘探活动，简化关键原材料项目许可程序和行政程序。英国更新关键矿产战略并发布该国首个电池战略，提出加速关键矿产国内生产能力，拓展国际合作伙伴关系，扩大关键矿产贸易的市场准入，达到2030年实现具有全球竞争力的电池供应链的目标。

1.1.2 公布或调整关键矿产名录

2023年，韩国关键矿产战略明确了33种关键矿产，其中，锂、钴、镍等10种矿产是对高科技产业至关重要的关键矿产，需要被优先强化管理，并被列为战略性关键矿产。澳大利亚调整关键矿产清单，从26种增加至30种；铝、铜、镍、磷、锡、锌6种矿产的供应链脆弱程度尚未达到关键矿产的标准，但是仍具有广泛的战略应用前景，被列入战略性矿产清单。欧盟《关键原材料法案》更新关键原材料清单为34种，其中17种特别重要或短缺的原材料被列为战略性原材料，目前该法案尚未正式生效（表1）。

表1 2023年发达国家发布的关键矿产及战略性矿产名录Table 1 Critical minerals and strategic minerals lists of developed countries released in 2023

1.2 关键矿产国际结盟态势愈加显著

1.2.1 通过双边合作协议、多边合作协议积极布局关键矿产供应

据不完全统计，2023年已有美国、欧盟、英国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本与刚果（金）、赞比亚、智利、阿根廷、哈萨克斯坦、蒙古国等国家（地区）相继达成二十多项关键矿产领域的伙伴关系谅解备忘录、联合声明、合作协议、贸易协议等。例如，美国与日本达成关键矿产贸易协议，使用在日本采购或加工的关键矿产的电动汽车将符合美国《通胀削减法案》的税收抵免政策。美国主导的矿产安全伙伴关系相继迎来挪威、印度和意大利的加入，增员扩容至14个成员国，并多次召集高级别会议，快速推进伙伴关系在全球范围内落地，推动涉及非洲、美洲等地区的关键矿产项目投资。美国联合澳大利亚、文莱、斐济、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南在印太繁荣经济框架上建立关键矿产对话机制。欧盟相继与阿根廷、智利、刚果（金）、赞比亚建立可持续原材料价值链伙伴关系。英国与沙特阿拉伯、哈萨克斯坦、加拿大、澳大利亚等国家达成关键矿产供应协议。

1.2.2 矿业产业链条覆盖全面

已建立的矿产安全伙伴关系等国际矿产联盟的参与国家已经构成了一个相对完整的矿业产业链条。产业链上游涵盖地质禀赋处在优势地位的资源端国家，如澳大利亚、巴西、刚果（金）、加拿大等国均是关键矿产的主要生产国；产业链中游包含日本、韩国、芬兰等冶炼加工强国；产业链下游包括美国、日本、韩国、德国等消费大国。矿产安全伙伴关系支持的全球17个关键矿产项目涵盖开采、加工、回收等各个阶段。

2 发展中国家强化国内资源管理

2.1 矿业法修订与调整持续进行

2023年，马里、布基纳法索、墨西哥、俄罗斯、印度等国家对矿业法进行了修订或者计划对矿业法进行修订，规定国家或者地方政府权益比例和权益金费率，推进矿业权改革，吸引投资，增加财政收入。

2.1.1 提高国家或者地方政府权益比例

每组试件的数据呈现出相同的规律，限于篇幅，本文只选取部分试件进行分析。谐振式窄带传感器并不是只能接收某一频段的声发射信号，而是对某频带信号敏感，其他频带信号灵敏度较低。图5为窄频传感器接收的声发射信号主频分布图，从三维关系图中可以看出窄频声发射传感器接收的声发射波形信号主频呈带状分布，主频值分布较为集中，高幅值信号主要集中在33～110kHz范围内。由于大尺度破裂声发射信号表现为低主频、高幅值和高能量特征，对应低频高幅值声发射信号[14]，因此说明在实验过程中窄频传感器接收的岩石大尺度破裂信号声发射主频集中分布在33～110kHz范围内。

马里新矿业法提高采矿项目中强制性国家收益的比例，将政府干股比例提高至10%，并可在矿山投入商业生产后的两年内再收购20%股份，因此，在采矿项目中可持有股份从20%提高到30%。此外，当地私营企业也可以获得5%的采矿项目股份，马里方面总股份可达35%。纳米比亚政府将修订矿业法和石油法列入本届政府工作规划中，考虑未来持有矿产或石油企业的干股。阿根廷胡胡伊省明确省属公司在锂矿项目中需持有8.5%的股份。提高政府在矿业项目中的份额，实质是发展中资源国家进一步意识到矿产资源对全球能源转型的重要性以及能为本国和人民创造的经济价值和社会价值后，在矿产资源管理方面态度愈发强势的具体体现之一。

2.1.2 提高权益金费率

布基纳法索修订矿业法以提高权益金费率，根据金价实施阶梯权益金费率，从5%提高至6%～7%，且适用于现有采矿合同和新采矿合同。具体为：金价在0～1 500美元/oz区间内，费率为6%；金价处于1 700～2 000美元/oz区间内，费率为6.5%；价格高于2 000美元/oz，费率为7%。马达加斯加通过新矿法草案，权益金费率将从2%上调至5%。新矿业法有望大幅增加两国政府的财政收入，提高采矿业对国内生产总值的贡献。

2.1.3 推进矿政改革和矿业权管理

墨西哥参议院通过矿业法修正案，将采矿权由申请在先改为公开招标，采矿权有效期由50 a缩短至30 a，续签有效期由50 a缩短为25 a，收紧采矿权转让、地表土地使用权、用水特许权等规定，要求至少5%的采矿利润需返还给当地社区。哥伦比亚宣布未来一年将推进矿业法修订工作，重点为环境与社会治理、简化矿业项目开发审批流程，包括成立国家矿业公司，主导战略性矿产勘查开发。通过改革矿业管理体制，优化矿业权管理制度，加强矿业活动监管，鼓励战略性矿产勘查开发，进而推动矿业活动有序进行，实现矿业有效治理。

2.1.4 推动偏远地区小规模矿业开发和深部矿产开发

俄罗斯为盘活远东地区和北极地区中小型砂金矿开采，制定颁布了《个人采金法案》，计划于2024年3月生效，该国居民只要注册为探矿者，就能以非工业方式在小型冲积矿床或已开采的砂矿中开采黄金，并计划在外贝加尔地区和马加丹地区试行。印度在2023年《＜矿山与矿产（开发和监管）＞修订案》中新增深部和关键矿产勘探许可证，通过拍卖的方式授予，鼓励私营部门对深部矿产和关键矿产进行勘查[15]。

2.2 关键矿产出口管制进一步趋紧，本地加工增值要求进一步提高

当前，矿业产业链成为世界各国战略竞争焦点，许多资源丰富的发展中国家面临经济结构单一且脆弱的困境，为实现产业升级和提高在全球价值链中的地位，资源丰富的国家在当下较为通用的做法是限制锂、钴、稀土等关键矿产原矿出口，增加铜、铁、铅、锌等精矿出口税率，增加本地加工增值的投资，延伸国内矿业产业链[7]。

2.2.1 国家参与锂资源开发全过程

在全球矿产资源竞争不断加剧、供应安全已上升到国家战略层面的背景下，资源国家采取了除市场手段外的多种直接干预措施，以加强对本国重要矿产的控制[5]。例如，智利发布国家锂资源开发战略，成立“国家锂矿和盐湖委员会”，推进锂产业国有化。对国家有战略价值的项目，智利国有企业必须占据控股地位；积极推动国家锂业公司的创建，该公司将发挥主导作用同投资者合作进行附加值产品加工开发。

2.2.2 禁止锂等关键矿产原矿出口，提升精矿出口税率

津巴布韦禁止除金、铂等贵金属，宝石，石油和天然气之外的所有矿产原矿出口。纳米比亚禁止出口未经加工的锂、钴、锰、石墨和稀土等关键矿产，以鼓励在当地进行加工。马里暂停古拉米纳锂矿原矿出口，并与投资者开展股权和原矿出口的谈判。加纳批准绿色矿产政策，禁止锂矿原矿出口。坦桑尼亚将于2024年5月起禁止未精炼的锂矿出口，要求锂矿商必须在境内拥有精炼厂，至少将矿物附加值提高5%，才能获得出口许可证。马来西亚将禁止出口稀土原材料，只允许出口稀土加工品。印度尼西亚根据冶炼厂的建设进度，逐步将铜精矿的出口税率从5%上调至10%，将铁、锌和铅精矿等出口税率调整至7.5%，并计划在2024年5月暂停铜精矿出口。菲律宾众议院提议对镍矿石出口征收10%的税。多样的矿产出口管制措施，意味着依赖原材料出口的资源国家不再局限于从大宗商品短期繁荣中靠原材料出口受益，而是探寻如何借用自身资源禀赋推进本国工业化，实现本国在矿业产业链中地位的提升，推动经济转型[16]。

2.2.3 政府要求矿业公司加大对矿业增值业务投资

尼日利亚要求矿业公司投资本地矿业加工，在获得许可证之前需要提交增值运营计划，以加强锂和锌等矿产的精炼和加工。津巴布韦要求锂矿企业在2024年3月前提交电池级锂的生产计划。玻利维亚谋划建设锂工厂，推动锂矿招标。巴西、阿根廷、智利、厄瓜多尔、哥伦比亚等拉美主要资源国家均全速推进矿业全产业链建设，确保资源价值在境内转化为经济价值。

2.3 采取多样化激励措施

东道国对矿业开发的激励措施、行政审批程序的复杂性是影响投资者投资热情的重要因素，实施勘查开发激励计划，简化审批流程，提高矿业权登记的便利性，才能吸引更多的矿业投资。

沙特阿拉伯将采矿业视为“2030愿景”战略的关键组成部分，于2023年举行矿业区块招标，颁发数百个矿业许可证，启动勘探激励计划。印度首次启动20个关键矿产区块拍卖，涉及锂、镍、石墨、稀土元素等多个矿种。赞比亚推出线上矿业地籍系统，以简化采矿权申请流程和审批流程。

2.4 重视环境保护和矿业可持续发展

发展与安全始终是世界各国在进行矿产资源开发时需要平衡的目标。随着全球对生态安全的重视，越来越多的国家倾向于禁止在自然保护区以及对水源至关重要的地区及其附近开采矿产资源[6]，注重矿业绿色、可持续发展。

哥伦比亚宣布将停止发放露天采矿许可证，但现有矿山和已获得的采矿许可不受影响。秘鲁暂停北部洛雷托大区亚马逊支流的纳奈河流域授予新矿权12个月。巴拿马最高法院宣布加拿大第一量子公司的柯布雷巴拿马铜矿特许经营合同违宪。该合同文本公布后，曾引起社会公众关于环保、人权、贪污腐败等的抗议示威。巴拿马政府已下令要求停止该铜矿的运营，而第一量子公司对该国发起两项国际仲裁。信用评级机构穆迪指出，巴拿马废除采矿合约将影响投资者信心，并显著增加政府信用评级下调的风险。

哈萨克斯坦发布《关于矿产资源开发和利用的国家战略（2023—2030）》，旨在促进矿业的可持续发展，提高矿业的竞争力和效益，保护环境和社会利益。塔吉克斯坦提出《塔吉克斯坦“绿色经济”发展战略（2023—2037年）》，并制定了未来三年实施计划，重点进行体制改革，减少温室气体排放，确保有效利用自然资源，吸引投资，引进现代技术和创新技术，加强绿色经济方面的国际合作，计划在未来十五年内投入超过215亿索莫尼以发展“绿色经济”。

3 矿业政策变化的影响分析

3.1 全球资源治理体系向阵营化和碎片化发展

在俄乌冲突和新冠肺炎疫情的叠加影响之下，供应链安全问题受到各国更大程度的重视，价值观壁垒在关键矿产供应链中的作用更加凸显，关键矿产需求增加驱动的地缘冲突也在不断加剧。西方国家试图通过“能源资源倡议”“矿产安全伙伴关系”“印太繁荣经济框架下关键矿产对话机制”，以及关键矿产贸易协议等多边和双边资源外交体系重构全球矿产资源治理规则，体现了供应链对华“去风险”的战略意图[17]。目前已建立的众多关键矿产联盟及谋划的矿产供应链具备三个共同特点：一是以西方国家为核心；二是最大限度拉拢亚非拉资源国家；三是完全将中国排除在外。这些合作的本质是在矿产资源领域建立强大的国家联盟，让其他成员国支持基于美西方利益建立的国际秩序和合作规则，并通过与盟友合作实现关键矿产供应链与中国“脱钩”[4]，将中国排挤在全球矿产供应链和价值链之外，这对我国国际矿业合作构成不容低估的挑战，海外矿产资源利益面临的地缘政治风险进一步升高，也阻滞了全球化进程。

3.2 矿产资源勘查与开发的成本提高

短期来看，东道国强制实行原矿和精矿出口禁令，提高特许权使用费率和出口税率，会推高矿产资源勘查与开发的成本，对外商投资企业的收益构成负面影响，挫伤投资积极性，外资企业可能会推迟或调整已有投资决策，不利于矿业投资稳定和吸引外资，不利于矿产品产量的上升，可能会加剧矿产品的供给短缺矛盾[8]。

长期来看，东道国对矿业加工增值以延长产业链的需求，将迫使投资者增加矿业中下游投资。但是广大的发展中资源国家通常面临着电力、道路等基础设施薄弱的困境，所以旺盛矿业中下游产能和配套基建合作需求或将催生我国进行国际产能合作的机遇期。

3.3 全球主要资源国家矿业政策调整趋向于区域化、本土化、绿色化发展

区域集聚效应凸显。区域化是经济安全下价值链近岸化、多样化调整的体现，重在周边国家及主要地区形成价值链的战略性多点布局，避免依赖部分经济体。新冠肺炎疫情爆发以来，随着发达国家出台的系列产业链回流政策措施，全球产业链、矿业价值链区域布局加速[18]，更趋向于地理和价值观相近为特征的区域协定或集团，维护稳定的国际投资和贸易合作，比如刚果（金）、赞比亚、安哥拉签署洛比托走廊铁路通道协议；欧盟与阿根廷、智利等签署关键原材料价值链伙伴关系谅解备忘录；美国与日本签署关键矿产贸易协议，美国通过《基础设施投资与就业法案》《通胀削减法案》《芯片与科学法案》，推出所谓的“民主供应链联盟”，要在理念相近的区域优先强化供应链的韧性[19]。

本土化趋势显著。在全球关键矿产资源竞争加剧的背景下，为保障本国矿业产业链安全和韧性，不少国家实施了干预性矿业政策，以提升本国矿业产业链完整性和国际竞争力。长期以出口初级矿产品为主的发展中资源国家，收紧锂等关键矿产原矿出口管制，提高精矿出口税率，要求外资企业在当地进行加工增加矿产品附加值等措施体现出强烈的发展矿产精炼加工业意愿，也是提升产业层次、提高经济附加值的现实需求[20]。欧盟、美国等西方国家也在积极推动关键矿产从开采、加工、回收到替代整个价值链的本土化[21]，例如欧盟《关键原材料法案》推动加强欧盟成员国内部关键矿产的开采和加工，简化战略项目许可程序，加大投资支持力度。

绿色化引领矿业及相关产业可持续发展。在清洁能源产业迎来广阔发展前景的同时，环境和社会治理标准和规范博弈也是大国竞争的焦点，欧美及资源丰富的东道国开始重视矿业绿色可持续发展[22]，涉及环境保护、社区发展、人权和劳工保护等要求的法律法规和政策体系愈加严格规范[7]，绿色供应链在未来有可能改变全球权力分配和国家间关系，重塑未来地缘政治经济版图[23]。

4 启示与建议

关键矿产安全供应关乎世界主要大国经济命脉，是当前国际竞争的焦点之一，由于资源分布的不均衡，导致关键矿产领域大国竞合态势分化，国际合作“俱乐部化”[22,24]，使得以竞争对抗为主线的地缘政治风险加剧。同时，为提高资源价值和收益，推进工业化进程，发展中资源国家出台多样化的激励和干预政策措施，发挥资源优势推动矿业产业链向下游延伸，将初级原材料加工成高附加值的产品出口，对矿业开发中环境保护要求不断提高。总体来看，全球矿业产业链区域化、本土化、绿色化发展趋势进一步凸显。面对全球矿业政策的密集调整和地缘冲突不断加剧，我国企业海外矿业投资也面临新的风险与挑战，海外投资保护法律体系亟需完善，以应对矿业投资领域的传统风险与非传统风险。

4.1 探索建立具有更广泛包容性的全球关键矿产合作框架

面对美西方排他化、集团化的矿产安全伙伴关系等“小圈子”和对华“去风险”的战略意图，建议倡议设立一项更具包容性的全球关键矿产多边合作机制，联合以发展中国家为主的广大资源生产国，争取更多以发达国家为主的矿产消费国加入合作框架，形成互利互惠合作机制，以全球化抵制区域化，共同推动全球资源优化配置，通过开放、合作和互惠贸易推动构建全球关键矿产安全命运共同体。

4.2 谋划布局矿业国际产能合作基地

面对资源国产业链本土化要求和产能及基建合作机遇期，建议以“一带一路”倡议为契机，在重要资源富集地适时布局铜、钴、锂、铝土矿等矿产加工与增值下游业务，统一布局规划国外矿业产能合作基地，借鉴“两国双园”等成功模式，探索建立产业互联、设施互通、政策互惠的双园结对合作机制，推动基础设施和矿业开发互联互通，解决就业、税收等东道国重大关切问题。推动在非洲地区建立大宗矿产开发-冶炼-初加工的产业链条，在拉美深入推进可持续和负责任的矿产开发进程，充分把握与周边国家基础设施互联互通机遇期和投资贸易便利化条件，巩固矿业投资合作优势，打造镍、钴、钾盐等矿产开发、冶炼与深加工综合产业园。

4.3 健全海外矿业投资保护体系

面对复杂的国际环境和海外矿业投资风险的上升，建议持续加强与重要资源国政府的直接沟通和双边合作机制构建，推动高层互访、外交对话、政府间合作机制等，健全双边投资保护体系，助力与重要资源国家促进和保护投资协定的商签和生效，完善国际投资争端解决机制，以合作共赢的原则妥善解决合作过程中的争议，注重保护海外投资利益。建议中资企业建立风险防范与应对机制，适时与外资企业、当地企业、社区形成利益捆绑，主动承担社会责任，践行绿色、协调、可持续发展理念，降低海外投资风险。