袭警罪的处罚边界研究

韩 雪

（公安部道路交通安全研究中心，北京 100062）

一、问题的提出

2020 年12 月26 日由第十三届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一)》（以下简称《刑法修正案（十一)》)将“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的” 行为从妨害公务罪中分离出来独立成罪，并针对使用枪支、管制刀具或者驾驶机动车撞击等手段暴力袭警行为配置了处罚更为严厉的刑罚。这是立法机关继2015 年通过《刑法修正案（九)》增设暴力袭警从重处罚的规定后，对袭警犯罪立法作出的又一次重大修订。在新冠疫情持续爆发期间，袭警罪的增设为威慑、打击暴力袭警行为、维护警察执法权威提供了坚强保障，也成为特殊时期适用最为频繁的罪名之一。最高人民检察院的统计数据显示，2021年1 月至9 月，全国检察机关起诉袭警犯罪共计4178 人，占《刑法修正案（十一)》新增17 个罪名适用总量的75.04%。[1]与高频适用的司法实际不相适应，当前，理论界与实务界并未就袭警罪的认定标准达成一致意见，导致该类犯罪在不同地区出现了罪与非罪边界模糊、此罪与彼罪认定标准不统一的问题。

司法机关在认定一暴力袭击人民警察的行为是否构成袭警罪时，争议的焦点主要集中在以下方面：第一，对于《刑法修正案（十一)》施行后办理的暴力袭警案件，是否均应按照袭警罪进行处理，是否存在妨害公务罪的适用空间？第二，袭警罪的成立是否仅需行为人实施符合法定要件的暴力袭警行为，抑或还应同时具备形成法益侵犯的危险状态或者造成人身伤亡的实害后果？第三，当暴力袭警行为造成人民警察死伤的严重后果时，适用袭警罪是否罚当其罪，有无升格适用故意伤害罪或者故意杀人罪的必要？下文即围绕上述问题展开论述。

二、袭警罪的适用范围

(一)实务争议

以2021 年3 月1 日《刑法修正案（十一)》的施行作为分界，对于在此之后实施的暴力袭警行为，公安机关通常以袭警罪立案侦查并移送检察机关审查起诉，妨害公务罪几近丧失了其在立案侦查阶段的存在空间。个别地方公安机关不区分袭警罪与妨害公务罪，对同一行为适用二罪进行立案、移送①江苏省昆山市人民检察院不起诉决定书，昆检刑不诉〔2021〕235 号；江苏省昆山市人民检察院不起诉决定书，昆检刑不诉〔2021〕278 号；等等。。与之相比，各地检察机关对于袭警罪的适用要求则更为严格，部分以袭警罪立案侦查的案件最终被修改为妨害公务罪提起公诉或作出不起诉决定②贵州省六盘水市六枝特区人民检察院不起诉决定书，六检刑不诉〔2022〕11 号；河北省遵化市人民检察院不起诉决定书，遵检刑不诉〔2021〕46 号；等等。。值得注意的是，实践中也出现了将实施于《刑法修正案（十一)》施行以前的暴力袭警行为认定为袭警罪的现象③浙江省金华市婺城区人民法院刑事判决书，（2021）浙0702 刑初201 号；甘肃省康乐县人民法院刑事判决书，（2021）甘2922 刑初38 号；汉中市汉台区人民检察院不起诉决定书，汉台检刑不诉〔2021〕33 号；等等。。例如，在“王某某、蔡某某袭警案”中，袭警行为发生于2020 年10 月9日晚，审理法院以本案审理期间《刑法》第227 条第五款进行立法调整为由，将被告人的涉案罪名由妨害公务罪修正为袭警罪④吉林省临江市人民法院刑事判决书，（2021）吉0681 刑初2 号。。

(二)理论解析

《刑法修正案（十一)》施行后，应将暴力袭警行为认定为袭警罪抑或妨害公务罪，一方面取决于袭警罪与妨害公务罪的关系，另一方面则与新法的溯及力密切相关。前者决定了袭警罪适用范围的广度，即该罪用以惩治哪些行为方式；后者则解决了袭警罪适用的时限问题，即该罪对哪一时间段发生的行为具有法律效力。

1.袭警罪与妨害公务罪的关系

目前，学界的主流观点主张，《刑法修正案（十一)》第277 条第五款规定的袭警罪与第一款规定的妨害公务罪属于法条竞合的关系，前者系特殊法条，后者属于一般法条。[2]也有论者认为，二者不成立法条竞合，袭警罪独立以后，警察已从妨害公务罪的犯罪对象中分离出来，暴力袭击正在依法执行职务的警察的行为，仅可能涉嫌袭警罪，而不存在需要以妨害公务罪兜底的情形；同时，暴力阻碍其他国家机关工作人员依法执行职务时，也不存在适用袭警罪加以定罪的可能。[3]

笔者赞同多数学者的观点，即袭警罪与妨害公务罪存在特别法与一般法的法条竞合关系。法条竞合又称法规竞合，是指“一个犯罪行为，因法律错杂规定，致有数法规（或法条)同时可以适用，但只在数法条中适用一法条，而排斥其他，成立单纯一罪的情况。”[4]“我国刑法理论一般认为，法条之间存在包容或交叉关系时便是法条竞合。”[5]无论以历史解释还是文理解释加以展开，袭警罪与妨害公务罪均存在法条竞合所应具备的包容关系。一方面，袭警罪脱胎于妨害公务罪，从完全被妨害公务罪涵盖到作为妨害公务罪的从重处罚情节，再到独立成罪，皆与妨害公务罪保持着密不可分的联系。《刑法修正案（十一)》将人民警察从国家机关工作人员中独立出来单独设罪，主要基于该群体执行职务时间线长、接触面广、危险性高、最易受到暴力侵袭的属性，意在强调刑法立法对警察执法权威的保护，而非给予警察群体以特殊优待。从此种意义上看，袭警罪并未完全脱离开妨害公务罪，而应被视为妨害公务罪的一种特殊形态，表征立法对妨害警察执行公务犯罪的关注与强调。另一方面，以法律文本观之，独立成罪的袭警罪依然设置于《刑法修正案（十一)》第277 条第五款，与妨害公务罪处于同一条文中，而没有采取第277 条之一的形式，条文位置决定了本罪与妨害公务罪的联系最为紧密，侵犯的法益高度同源。此外，袭警罪的罪状表述也与作为妨害公务罪加重处罚条款时的内容高度重合。由此亦不难看出，袭警罪与妨害公务罪的关系并未因其独立成罪而发生实质性的改变，袭警罪的条文依然是妨害公务罪的特别条款，而妨害公务罪则是用以规制妨害包含人民警察在内的全部国家机关工作人员依法执行公务行为的一般性罪名。

至于反对论者所提出的二罪不存在适用中包容关系的观点，笔者并不认同。袭警罪的行为方式仅限于“暴力袭击”的情形，适用范围较为狭窄，既未涵盖针对“正在依法执行职务的人民警察”实施侵害但程度未达“暴力袭击”标准的情形，又不包括威胁人民警察的行为，亦未将通过暴力破坏执法装备或者警用设备设施等手段来妨害人民警察执行职务的行为包含其中。这就意味着，针对情形众多、方式繁杂的袭警行为，袭警罪主要用以打击情节严重的暴力袭击行为，当袭警罪无法适用但却具有妨害人民警察执行职务的危险时，妨害公务罪便能发挥其一般条款的适用功能，弥合因袭警罪适用范围的局限而造成的法律缝隙。上述反对论者的观点割裂了二罪之间的紧密联系，难以自圆其说。

综上所述，独立成罪的袭警罪指向暴力袭警行为，是我国刑法中用以规制暴力袭警犯罪的主要依据，其是妨害公务罪的特殊形态，犯罪成立以构成妨害公务罪为前提；妨害公务罪是用以惩治妨害国家机关工作人员依法执行职务的一般性罪名，对袭警罪起到重要的保障作用，对于实施袭警行为但尚未达到暴力袭击程度或者采用威胁方法等妨害人民警察依法执行职务的行为，符合妨害公务罪构成要件的，可以以妨害公务罪论处。

2.袭警罪适用的溯及力

关于刑法的溯及力，我国采取了从旧兼从轻原则。对于行为发生与案件办理时间存在跨越新旧法情形的，原则上应适用行为时的旧法，但新法不认为是犯罪或者处罚较轻时，适用新法。与《刑法修正案（九)》的规定相比，《刑法修正案（十一)》除了将袭警犯罪独立设罪外，还对该罪的法定刑配置作了如下调整：一方面，将袭警犯罪基本犯的法定最低刑提高至管制，删除可以适用罚金刑的规定，适度加大对暴力袭警行为的处罚力度；另一方面，增加一档量刑幅度，强化对使用枪支、管制刀具或者以驾驶机动车撞击等严重暴力手段袭警行为的震慑打击。由此不难看出，本次修正在袭警犯罪原有罪状的基础上，进一步提高了该类犯罪的法定最低刑与最高刑。与妨害公务罪相比，独立成罪的袭警罪属于新罪、重罪。按照从旧兼从轻的追诉原则要求，对于行为发生于《刑法修正案（十一)》施行以前的袭警犯罪，应当按照妨害公务罪进行处理；行为发生于此后的袭警犯罪则可直接适用袭警罪。司法实践中违反袭警罪溯及原则的做法应予纠正。

“近乡情怯”就出自这首诗。说来唐朝对下放干部的管理有些松懈，挺大一个活人，说溜号就溜号了，但这一溜却溜出一首好诗来。只不过，文章繁絮，精炼成诗，五言四句，其背后难言的因素多被隐去，更多表现的是一个长期客居异乡、久无家中音信的人，在行近家乡时所产生的一种特殊心理情感。而这又有极大的典型性和普遍性，终引起共鸣。

三、袭警罪的既遂标准

(一)实务争议

实践中，审判机关通常将认定一行为构成袭警罪的理由描述为，行为人“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察”，而未予详述袭警罪成立既遂的裁量标准。最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2020 年1 月10 日联合发布实施的《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》 明确提出，“不能仅以造成民警身体伤害作为构成犯罪的标准，要综合考虑袭警行为的手段、方式以及对执行职务的影响程度等因素，准确认定犯罪性质，从严追究刑事责任。”依照该文件精神，实践中，司法机关普遍并未将行为造成人民警察人身伤害的实害结果作为裁决袭警罪成立的标准，一些裁判文书明确提及被害人的伤情，另外一些则并未表明被害人是否受伤及其损伤程度。值得注意的是，在个别案件的判决中，隐藏着以被害人的身体伤害程度作为判定本罪成立与否的裁量规则。例如，在“肖某忠、蔡某琴、肖某丹袭警案”中，三人共同阻碍民警执行职务，肖某忠撕扯民警衣服，致一名民警轻微伤；蔡某琴抓咬一名民警，致轻微伤；肖某丹抓打民警，造成的损伤尚不构成轻微伤。最终，法院判决，肖某忠、蔡亚琴的行为构成袭警罪，而蔡某琴的行为则构成妨害公务罪①贵州省沿河土家族自治县人民法院刑事判决书，（2021）黔0627 刑初204 号。。本案还反映出当地司法机关依据被害人身体损伤程度界分袭警罪与妨害公务罪的裁量特点。

(二)理论解析

1.袭警罪的保护法益

在论及袭警罪的既遂标准之前，首先应予明晰的是，该罪保护的法益包含哪些要素。“刑法的任务在于保护法益。”[6]法益保护的内容对于匡正刑事立法、调节刑事司法具有指导作用。关于袭警罪保护的法益，学界存在两种截然不同的观点：一种观点认为，本罪保护的是单一法益，即人民警察的执法权；[7]另一种观点则主张，本罪保护的是复合法益，除人民警察的执法权外，还应包括人民警察的人身权。[8]笔者赞同上述复合法益说的观点。理由在于：

首先，由条文所处的位置决定，袭警罪保护的法益为国家机关工作人员执行职务的正常秩序，但这并不当然地排斥本罪同样也包含保护人民警察人身权的法益内容。立法机关之所以将袭警犯罪的行为方式限定于“暴力袭击”的范围内，意在规制此种对人民警察的人身安全形成严重威胁，并通过作用于人身来实现妨害人民警察执行职务目的的行为。换而言之，“行为人对公共秩序法益的侵犯，是通过侵害警察的人身安全进而妨害公务来实现的。”[9]24

其次，将袭警罪的保护法益界定为复合法益，方能与其刑罚配置相适应。立法机关之所以为袭警罪设置了比妨害公务罪更重的法定刑，其原因在于“暴力袭警行为增加了‘恶报’的量”。[10]也即暴力袭击行为比其他暴力、威胁行为的不法程度更深、社会危害性更大，不仅更易形成阻碍人民警察执行职务的现实状态，还直接对人民警察的生命健康造成严重威胁并易引发实害性结果。由此，不难看出，正是因为袭警罪侵害的是复合法益，才使得“其危害高于单一法益侵害的妨害公务罪，这也让袭警罪具有高度可罚性。”[11]

最后，将人民警察的人身权同时纳入袭警罪保护法益的范畴，便于更加直观地判断犯罪成立与否，有利于司法认定和刑事打击。[12]进一步而言，以人身权益是否遭受侵害作为袭警罪成立与否的判断标准之一，意味着如果实施暴力袭击行为尚未达到造成被袭人人身伤害的危险程度时，将不再纳入刑法规制范围。由此，一方面限缩了袭警罪的打击范围，避免因新罪增设而造成刑法打击范围过广、无限压缩公民自由空间的问题；另一方面，对于仅扰乱人民警察执行职务的正常秩序却并未对其人身权产生危害的行为，可以按照妨害公务罪进行定罪处罚，实现了二罪的合理界分。

2.袭警罪的既遂标准

关于袭警罪的既遂标准，在我国刑法学界存在行为犯说与危险犯说两种不同的观点。行为犯与危险犯是刑法学者依照刑法分则对犯罪构成要件的不同规定，对犯罪既遂形态划分的类型。行为犯指以法定犯罪行为的完成作为既遂标志的犯罪；而危险犯则是指以行为人实施的危害行为造成法律规定的发生某种危害结果的危险状态作为既遂标志的犯罪。[14]根据危险程度和针对法益大小的不同，又可以将其中的危险犯划分为抽象危险犯和具体危险犯。抽象危险犯中的危险状态是一般的、抽象的、不确定的危险，只要行为人实施的行为具有危险性，便认为产生了危害刑法所保护的法益的危险状态；而具体危险犯中的危险则是具体客观的、实在的、物理的，通常以“足以危害公共安全”为标志，法官必须就个案进行具体判断，方可认定危险状态是否已经出现。[15]具体到袭警罪中，持行为犯说的学者认为，“立法既不要求情节严重，也不要求造成严重后果。从形式看，只要实施暴力袭击警察的行为就会被认定构成袭警罪。”[9]26持危险犯说的学者则主张，本罪的成立以行为造成特定危险状态为必要。其中，又有抽象危险犯说与具体危险犯说的分歧。前者主张，“关于本罪的成立，重点是要通过行为人的行为手段、方式、情节等要素来考察行为的不法程度，而不是实际造成的损害结果。”[13]83后者则认为，“只有暴力袭警具有使执法行为难以顺利进行的现实可能性时，才能认为其侵害了本罪的法益。”[16]上述有关袭警罪既遂标准的论断，也与论者所主张的本罪侵犯的法益直接相关。

笔者认为，具体危险犯说不仅契合袭警罪的立法精神，更符合司法实践的现实需要。首先，本罪加重情节的罪状表述为“严重危及其人身安全的”，即已表明该情节采用了具体危险犯的立法模式，在判断犯罪成立与否时，既不以发生妨害人民警察依法执行职务及其人身安全受到伤害的现实结果为必要，又不应将法定行为的完成作为既遂标志，而需要考察是否产生了具体、现实的危险。其次，与加重犯的立法模式相协调，本罪基本犯同样应归属于危险犯的范畴，并应将其界定为具体危险犯。理论界通说认为，“妨害公务罪是以抽象的危险为其处罚根据的”，“即以其实施暴力、威胁行为，对执行公务有所妨害为已足，并不以因而导致妨害执行职务的具体危险结果发生为必要。”[17]将作为妨害公务罪特殊形态的袭警罪定义为具体危险犯，并适度提高其入罪门槛，能够与袭警罪略高于妨害公务罪的法定刑保持高度一致，有利于更加精准地体现二罪的衔序关系。最后，由职业属性和工作性质决定，人民警察对抗暴力侵袭的能力和安全防护能力均明显高于其他国家机关工作人员。如果将袭警罪认定为抽象危险犯，则意味着暴力袭警行为一经实施即可认定具有妨害职务执行和侵害执法人员身体健康的双重危险，这显然与人民警察所特有的武装性质并不相符，亦将造成刑法对人民警察与其他国家机关工作人员不平等保护的问题。唯有将袭警罪定位为具体危险犯，方能在维护人民警察依法履行职权、保护其人身权利的同时，最大限度地保障公民的自由空间，实现刑法谦抑。

综上所述，袭警罪属于具体危险犯，其成立与否的判断标准应确立为，行为人实施的暴力袭警行为足以妨害人民警察依法执行职务，并对依法执行职务的人民警察的生命、身体健康产生具体、紧迫、现实的危险。如果行为人实施袭警行为的暴力程度较为轻微，难以达到上述危险程度的，应排除出犯罪的范围，具有行政违法性的，按照相关行政法律法规进行处理；如果该暴力袭警行为实际已经造成人民警察死伤的严重后果的，应辨析本罪与相关犯罪的关系，决定适用恰当的罪名。

四、袭警罪的罪行界分

(一)实务争议

行为定性的不同直接决定刑罚裁量的轻重。受此影响，将一暴力袭警行为认定为袭警罪抑或故意伤害罪、故意杀人罪等关联犯罪，往往成为控辩双方争议的焦点。由于认定标准并不统一，不同司法机关对同类案件采取了不同的认定方式。以行为人驾驶机动车冲击公安执法检查卡口，拖拽或者碾压人民警察为例。在该类案件中，行为人及其辩护人通常辩称，行为人在客观上仅实施了逃避执法的行为，主观上并无伤害、杀害执法人员或者危害公共安全的故意，尚未达到袭警罪或者故意伤害罪、故意杀人罪、以危险方法危害公共安全罪的程度。对此，司法机关作出了如下认定：

①陕西省延安市中级人民法院刑事裁定书，（2021）陕06 刑终214 号。②贵州省安顺市中级人民法院刑事判决书，（2020）黔04 刑终111 号。需要说明的是，由于《刑法修正案（十一）》施行以后，涉及暴力袭击民警或辅警的故意伤害、故意杀人、以危险方法危害公共安全犯罪案件并不多见，在此笔者主要列举2015年《刑法修正案（九）》施行以后发生的妨害公务及其相关犯罪案件。

(二)理论解析

1.袭警罪与相关犯罪的关系

袭警罪的增设不仅表明立法机关对于暴力袭警行为最为严厉的否定态度，其还与妨害公务罪、故意伤害罪、故意杀人罪等相关罪名相互衔接、紧密配合，共同形成惩治妨害人民警察依法执行职务犯罪的严密罪名体系。有序协调和处理好袭警罪与相关犯罪的关系，是正确适用袭警犯罪、最大限度地发挥该罪惩治与预防作用的前提和基础。如前文所述，袭警罪与妨害公务罪存在特别法与一般法的法条竞合关系；该罪与故意伤害罪、故意杀人罪虽然规定在刑法分则的不同章节，但并非毫无关联，其均包含着保护人身权利不受非法侵犯的精神内核。在法定刑配置上，袭警罪的基本犯与故意伤害罪基本犯的法定刑相同，加重犯的法定刑低于故意伤害罪中有致人重伤以上加重情节的处罚力度；与故意杀人罪相比，袭警罪的法定刑明显更为轻缓。作为袭警罪的有益补充，当暴力袭警行为造成人民警察严重伤亡后果，以袭警罪进行评价无法满足罪刑相适应原则的要求时，应升格适用法定刑更重的故意伤害罪或者故意杀人罪。

2.袭警罪与相关犯罪的界分

在界分袭警罪与妨害公务罪、故意伤害罪、故意杀人罪等相关犯罪时，应以各罪保护的法益为基础，根据具体行为形态及其危害程度，决定最终适用的罪名。在论及袭警罪与故意伤害罪、故意杀人罪等法定刑较重的犯罪之间的关系时，首先应予回应的是，本罪“使用枪支、管制刀具，或者以驾驶机动车撞击等手段，严重危及其人身安全的”加重处罚情节是否包含上述犯罪所涉及的致人死伤的危害后果。有意见认为，袭警罪加重处罚情节中规定的“严重危及人身安全的”包含重伤与死亡后果，当袭警行为造成严重伤亡后果时，行为成立袭警罪与故意伤害罪或者故意杀人罪的想象竞合犯，应予从一重罪处断。[18]笔者并不认同上述观点。一方面，从袭警罪的文本表述来看，“严重危及人身安全的” 是对暴力袭警行为所造成的危险状态的描述，将实害后果解释其中超出了国民对该文字本身可能具有含义的预测范围。另一方面，从刑罚配置来看，袭警罪加重犯的法定最高刑仅为7年有期徒刑，远远低于故意伤害罪和故意杀人罪的法定刑，与因暴力袭警导致被害人重伤、死亡的犯罪的危害程度并不匹配。如果认为袭警罪的行为方式能够涵盖重伤和死亡的后果，那么此罪的设立不但无益于保护人民警察的执法权威，反而将降低刑法对于人民警察人身权益的保护力度，这显然与本罪的立法初衷背道而驰。有鉴于此，笔者认为，本罪的加重情节并不包含造成重伤或死亡的实害后果，暴力袭击造成人民警察重伤或死亡后果的，应当按照法定刑更重的故意伤害罪或者故意杀人罪定罪量刑。

至于前述行为人以驾驶机动车方式袭警的行为认定，应结合具体案情分而述之。具体而言，以人民警察人身为对象进行撞击、挤别的，构成袭警罪的加重犯；在逃避检查、强行闯卡过程中，无意剐蹭、带倒、拖拽人民警察的，宜认定为袭警罪的基本犯；在强行闯卡过程中，无视现场执法人员和社会其他人员的生命、健康和财产安全，采取反复撞击、突然加速、追逐竞驶等形式冲撞现场执法人员或者执法人员所乘警车，达到危害公共安全程度的，应认定为以危险方法危害公共安全罪；直接冲撞、碾压执法人员，或者明知已造成执法人员被拖拽的状态仍然无视被害人的生命健康强行闯卡，造成执法人员重伤、死亡后果的，按照故意伤害罪或者故意杀人罪论处。

五、余论

总体而言，现阶段各地司法机关对袭警犯罪普遍采取了较为严厉的刑事司法政策，呈现出打击范围广、公诉量大、适用实刑多等特点。有学者不无担心地指出，“按照这种趋势发展下去，袭警罪很有可能成为继‘醉驾型’危险驾驶罪之后的第二大罪名。”“如果轻罪立法化之后司法不加控制，将所有的袭警行为都以犯罪论处，那么势必造成滥用刑罚的后果。”[9]26上述论断折射出该学者对于袭警犯罪可能陷入打击失度、刑罚恣意困境的深深忧虑。对此，应做全方位审视。首先，应予正视的是，在部分地区，袭警罪的适用确有过度扩张、打击范围过大的趋势，这与目前该罪处罚边界不清晰、裁量标准不统一有直接关系。为进一步规范法律适用、统一司法裁量标准，公检法三机关应当尽快制定犯罪边界清晰、裁量标准明确、行刑衔接顺畅的司法解释性文件。其次，实践中该类犯罪呈现出打击数量持续增加的特点，与新冠肺炎疫情防控背景下警务工作覆盖面广泛、执法服务事项繁多、人民警察参与程度深入不无关联。同时也反映出，当前暴力袭警现象频繁多发，惩治袭警犯罪的形势依然严重。对于暴力袭警行为，应充分发挥袭警罪独立设罪的立法价值，进一步织密法网、严肃查处，最大限度地压缩袭警违法犯罪空间。最后，还应清醒地认识到，刑罚的作用具有局限性，仅依靠刑罚制裁不但无法阻却袭警犯罪的滋生，反而容易激化警民矛盾，削减公众对人民警察的信任和警察执法的认同。有鉴于此，应当综合运用行政处罚、强化教育宣传、提升警察执法能力等多种手段，构建惩罚与预防相结合的袭警违法犯罪防控体系。