地方性法规立法后评估方法探析

宗霏,田侃

(1.南京中医药大学卫生经济管理学院,江苏 南京 210023;2.南京中医药大学养老服务与管理学院,江苏 南京 210023)

地方性法规立法后评估,指的是地方性法规实施一定时间后,评估实施机构结合经济社会发展要求和上位法制定、修改、废止等情况,对现行地方性法规的文本质量和实施效果进行的综合评价,并将评估结果作为后期修订完善法规,提高立法质量的重要依据[1]。2011年,国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书提出要“建立健全立法后评估机制”。2014年,党的十八届四中全会提出“要完善立法体制,引入第三方评估,深入推进科学立法、民主立法”。随后,各地方也开始修正或颁布一系列关于地方性法规立法后评估的规章制度。如2016年修正的《江苏省制定和批准地方性法规条例》和2017年颁布的《山东省地方立法条例》,其中都规定“省人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织或者委托第三方对地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。”

《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第七十二条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”理论上,所有的地方性法规都需要进行立法后评估,但在立法资源有限的情况下,绝大部分地方每年仅评估1至3部地方性法规,而地方每年的立法任务却是评估任务的10倍以上,如广东省在2010年之后每年的立法任务多达20多件[2]。大量地方性法规的出台构建了我国社会主义法律体系,有效规范了我国经济生活秩序和生产经营活动,缓解了地方发展与法律之间的张力关系。但同时,我国对地方性法规立法后评估的探索仍处于起步阶段,对于评估方案设计、评估主体选择、评估指标筛选、评估结果转化等方面尚未形成统一的程序化模式,导致在实际评估中难以形成科学合理的实践制度和结果转化机制,影响了地方性法规立法质量的提升和法律实效性的保证。本文基于立法后评估的一般运行规律,从评估准备、评估实践和评估结果转化三个方面进行阐述,以期为构建科学、客观、程序化的地方性法规立法后评估模式提供借鉴。

1 评估准备

1.1 确立价值目标

法律是治国之重器,良法是善治之前提。地方性法规立法后评估作为一种反思式的回顾和考察,它的兴起正是我国地方立法机构在现有制度和体制框架下积极应对和理性解决地方性法规质量问题所采取的一种更加科学有效的方法和途径[3]。目前我国已经进入了质量化、精细化的立法时代,法律空白领域亟须立法调整已不再是立法的主要问题,更为重要的是“实现已制定法律的落地,使之更符合实际、更具有可操作性”[4]。因此,对地方性法规进行立法后评估本身不是目的,提高地方立法质量,促进评估结果与地方性法规的立、改、废贯通,推动以“创制法律”为中心的传统立法观向以“立改废综合并举”为中心的现代立法观转变才是地方性法规立法后评估最大的价值目标。

1.2 确定评估内容

评估内容的确定首先应当考虑地方性法规的立法宗旨和价值取向,其次再审视法律条款层面的必要性、合法性、合理性等具体指标。立法宗旨和价值取向是一部法律的灵魂,对这两者的评估可以推定该地方性法规的立法原因和目的,为之后的评估提供历史性背景和现实依据。在具体指标层面,美国、英国和德国等西方国家将立法后评估的内容主要限于立法的成本、效益或者效果[5];我们国家应当从立法权限的划分,执法程序的规范,责任权利的落实,立法争议的解决,重要制度的执行、绩效等方面入手,将指标体系的评估内容分为全面评估和局部评估。全面评估是对某一部地方性法规所有条款在文本质量和实施效果两方面进行的评估,局部评估是对法规中若干项重要的制度和措施进行的实施效果评估。全面评估和局部评估的结合既能立足于整体,统筹考察整部法规,也能突出重点,针对性评估核心制度和措施的落实情况。最后,由于地方性法规具有较强的地方性特色,相关法律条款与当地的实际社会环境有着密切的联系,因此在确定评估内容时还应充分考虑当地社会氛围和群众声音。

1.3 构建评估指标

评估指标是开展地方性法规立法后评估的价值判断准则,一级指标需要反映评估实践主体的原则取向,二级指标是对一级指标内涵的细化描述。通过对南京市政府、深圳市政府等19个地方政府的立法后评估规定(办法)进行统计可以看到,在19部立法后评估规定(办法)中,有 5部设立了5项立法后评估标准,有2部设立了7项立法后评估标准,有1部设立了8项立法后评估标准,其余11部均设立了6项立法后评估标准,具体统计情况如图 1所示。从图中可以看出,合法性、合理性、可操作性、协调性、规范性和实效性6项标准的出现频率远多于其他标准。同时有学者提出,目前我国进行立法后评估时较多局限于必要性、合法性、合理性、可操作性、衔接性等5项基本标准,无法反映法律规范的特性,可以针对当地立法的地方特殊情况把地方特色作为评估标准之一[6]。本文根据地方立法后评估办法常用指标及文献分析,选取合法性、合理性、可操作性、协调性、规范性、地方特色性和实效性作为一级指标。

1.3.1 合法性

合法性是指地方性法规的各项规定是否符合宪法和法律的规定,是否与国家政策相一致。合法性标准是最基本的评估标准,是地方法律规章生效的前提要件。可以考察以下几个方面:①立法是否充分反映民意、基本价值理念;②立法是否符合立法权限,符合立法程序;③是否与宪法、法律法规的内容相抵触;④主体是否享有立法权[7-8]。

1.3.2 合理性

合理性是指评估对象的立法内容客观,法律职责适度,符合公平正义等法律原则。了解立法文件所调整事项是否符合当前社会发展环境是立法后评估的重要内容之一,因此合理性标准意义也很重大。可以考察以下几个方面:①立法文件的制度、责任规定是否符合必要、适当、公平正义、权责统一等原则;②是否适应经济社会发展的状况;③是否选择了对当事人损害最小的方式;④法律责任的设定是否超限[9-10]。

1.3.3 可操作性

可操作性是指法规条文内容是否具体可行,能否被有效执行和遵守。地方立法的文本内容如果没有较强的可操作性,那么再精心设计的法条也没有意义,所以可操作性标准也是立法后评估的重要指标之一。可以考察以下几个方面:①地方规章中的内容是否清晰明确、有针对性;②是否被公众知晓;③地方规章中规定的职责是否明确,是否存在交叉和重复;④地方规章的措施和手段是否能够解决实践中的问题,具有实际操作的可行性;⑤地方规章中规定的程序如责任的确定、权利的救济是否正当、明确和便民[11]。

1.3.4 协调性

协调性指的是本市规章、各项制度之间是否协调一致,相关配套制度是否完备。协调性标准同合法性标准共同构成了立法文件立法后评估的横纵两维统一,也应当成为评估的指标之一。可以考察以下几个方面:①条文是否与上位法冲突;②是否与本地区其他相关地方性法规相互协调;③条文内部之间是否冲突[12]。

1.3.5 规范性

规范性指的是法律规范的统一性和完备性。规范性作为法的最基本特征,规范性标准也应当成为立法后评估的重要指标之一。可以考察以下几个方面:①立法名称是否精确、统一;②立法体例结构是否完整;③章节分类是否合理准确;④语言是否规范、严谨、简明[13]。

1.3.6 地方特色性

地方特色性是指地方立法是否准确反映本地的经济、政治、文化、风俗、民情等实际情况和具体需求,针对本地的特殊情况制定相应的法律规范。地方立法需要做到因地制宜,准确把握地方的特殊性,地方特色性标准也应当是评估的重要标准之一。可以考察以下几个方面:①能够结合本地区特点对上位法有所精细化;②在本地区没有重复立法,与本地区其他地方性法规能协调、互补;③不搞大而全,无宣誓性规范;④没有片面追求与上位法的配套性,与上位法的重复率低于20%;⑤与其他省市同类地方性法规重复率低于20%[14]。

1.3.7 实效性

实效性是指法规规章等在实施一段时间后,其实施效果、社会影响等实际情况。实效性作为体现行政法规、规章实施情况的标准,是立法后评估最为重要的内容。《宁波市政府规章立法后评估办法》列出了实效性评估的具体指标,包括:政府规章实施的总体情况、重要制度的执行情况、取得的社会效益和经济效益、实施中存在的问题、实施后社会公众的反应,即成本收益评估、实施效果评估、社会满意度评估。成本收益评估主要是对成本(立法成本与实施成本)和收益(对社会、经济、环境等产生的正面影响)展开大致的计算和分析之后,通过比较成本与收益之差来判断立法的影响。实施效果评估则需要根据所评估的法律规章性质而调整。以对《江苏省中医药条例》实效性评估为例,可以从中医药工作管理体制建设情况、中医医疗机构建设情况、中医师承教育制度发展状况、中药材开发利用和野生中药材资源保护情况、中医事业财政投入保障情况、中医药服务推广情况等方面对其进行评估。社会满意度评估可以通过发放问卷的形式展开,调查法规、规章实施后当地居民的满意程度。

综合上述文献研究,并结合俞荣根《不同类型地方性法规立法后评估指标体系研究》[14]《地方立法后评估评价指标体系研究》[15],汪全胜《立法后评估研究》[16]等内容,对地方立法后评估二级评估指标进行归纳分析,见表1。

图1 19地市立法后评估规定(办法)指标选取情况

1.4 遴选评估方法

评估方法指的是立法后评估过程中采取的带有专业性和技术性的评估程序和流程,评估方法的不同在一定程度上导致了评估结果的差异。我国地方性法规立法后评估可以采用以下五种评估方法。一是比较分析法,不仅是“比较”某一部地方性法规出台前后在社会上产生的实效性如何,还可以“比较”最初设立的立法预期与实际产生的社会效应是否匹配,更可以“比较”不同地区之间类似的地方性法规产生的效果如何。如对《江苏省发展中医条例》进行立法后评估时,由于每个省都会出台发展中医药的相关地方性法规,因此将江苏省与我国其他省份进行比较是一种客观有效的评估方法。二是整体评价法,侧重于从地方性法规的整体维度上进行把握,从宏观的角度评估该法规在规制的特定领域内是否起到作用,各项具体制度、措施和条款是否协调一致,相互衔接配合等,是一种立足于法规结构的综合性评价方法。三是成本效益分析法,将关于成本与效益的经济学理论引入地方性法规立法后评估,着重评估执法成本、违法成本、守法成本之间的相互关系以及与预期立法效益之间的关系。四是实地考察法,此种方法不适用于全面评估某一部地方性法规,仅适用于评估若干项具体制度的实施情况,也适用于评估地方特色突出,专业性强,实施效果量化可观的地方性法规。五是专家访谈法,邀请行业内资深专家或从业人员进行访谈可以有效挖掘出其他四种方法触及不到或易被忽略的重要观点。

1.5 选择评估主体

评估主体指的是立法后评估的决定者、主持者,负责制定和落实评估方案、组织和开展各项评估工作[17]。评估主体的选择应当符合以下原则:评估主体资格的合法性;评估主体地位的权威性;评估主体成员的多样性和广泛性[12]。

第一,由地方人大及其常委会担任。地方人大及其常委会是地方权力机关,也是地方性法规的制定机关,能够比较全面地掌握各种信息,评估结果可以直接作为相关地方性法规立、改、废工作的依据和参考,评估本身就是一种对过往工作的监督和再次审视。通常情况下,地方人大及其常委会的专门委员会(如法制委员会、法律工作委员会)负责地方性法规立法后评估工作,同时,地方人大及其常委会也要避免“自己做自己法官”的问题,在评估过程中保持中立客观的工作态度,广泛听取各方意见。

第二,由地方人民政府担任。地方人民政府是地方性法规的实际执行机构,对地方性法规在执行过程中的实际状况、实施面临的问题和解决措施最有心得。地方行政机关作为立法后评估主体,可以使地方性法规调整的法律范围与对应的政府职能部门充分衔接,以便于针对性改进相关法律条款和执法行为。因此地方人民政府作为评估主体开展地方性法规立法后评估某种程度上是结合自身工作实际开展的自评估。

第三,由独立的第三方机构担任。立法后评估是一种制度性的立法回头看和外在监督检验机制,第三方机构作为客观中立的评估主体,本身超然于法律法规制定与执行的公共部门之外,与被评估的法律法规没有密切的利益关系,可以在很大程度上保证评估结果的客观公正性[18]。专家、学者、律师等实际工作者构成地方性法规立法后评估的主体,是“社会协同、公众参与”社会管理模式的变革和法治社会理念的转变,也是协商民主理论在立法后评估制度中的具体实践。

1.6 确定评估对象

评估对象是立法后评估的客体,指的是被纳入立法后评估范围的若干部地方性法规。评估对象的确定应当以地方性法规的文本质量和实施效果为基本准绳,要将对社会稳定有重大影响、社会公众有强烈反映、实施过程有较多阻碍、实际效果未达预期的地方性法规作为重点评估对象,实现地方性法规立法后评估的最大社会效应。目前,我国确定地方性法规评估对象的理论基础源自美国20世纪60年代形成的“可评估”理论,这一理论在我国演变为“有效性”“必要性”和“可行性”的评估对象确定原则[16],根据这一原则,我国地方性法规立法后评估对象被分为了四大类。

第一类,上位法经过修改后,与上位法冲突的地方性法规。“法制统一性”是地方性法规立法后评估的重要指标,也是我国宪法确立的基本原则,因此任何地方性法规均不得违背上位法。第二类,社会覆盖面大、与公众利益联系紧密、影响社会经济发展的地方性法规。“立法为民,执法便民”是建设法治社会的题中之意,涉及公众切身利益、社会重点关注的地方性法规更应该接受立法后评估,删选、修改、完善一系列不适应经济迅速发展、社会快速变革需求的法律条款,以维护公民合法权益和法治社会的稳定。第三类,已经颁布实施若干年的地方性法规。地方性法规颁布实施一定时间后,在立法阶段难以捕捉的问题逐渐显现,因此需要在合法性、合理性、可操作性、实效性等方面进行立法后评估,是重新调整规范法律关系和行为的必要举措。第四类,有效期年限即将届满的地方性法规。在法律生命周期末端进行立法后评估,有利于立法机构回溯地方性法规的整体规制成效,并决定是否对其进行延用、修改或废止,以更好地适应社会经济发展规律。

1.7 划定评估时间

评估时间包括地方性法规立法后评估的启动时间和持续时间。若启动时间过早,容易引起立法后评估的随意性,评估对象的评估必要性还没有充分论证。若启动时间过晚,各项政策、政府规章已充分进入被评估领域,导致立法后评估结果掺杂了众多混杂因素且无法有效克服。根据国外立法后评估的启动时间,结合我国地方法治建设实践,将评估启动时间确定为地方性法规颁布实施3～5年比较合适,此时间为评估活动顺利进行,做出科学、客观、权威的评估结论提供了时间保证[19]。同时,地方性法规立法后评估的持续时间也应当根据法规自身的复杂程度和评估的难易程度加以规定期限。一般来讲,地方性法规立法后评估的持续时间在6至12个月,法规条款内容较少,适用于简易的评估程序,应当在3个月内完成;一般的地方性法规应当在成立评估小组6个月内完成评估并形成评估报告;若法规条款内容较多,立法争议较大,需要评估的重要制度和措施难以短时间内收集资料,立法后评估持续时间可以最多延长至12个月。

2 评估实践

2.1 收集评估信息

评估信息是开展立法后评估的资料来源,是评估主体评判评估对象的最初判断依据和最后评估尺度。地方性法规立法后评估实践实际上是对评估信息的收集和加工过程,因此全面、广泛、客观的评估信息是确保评估结果真实客观的前提和基础。首先,要采用科学的方法收集评估信息。收集评估信息的方法有许多,通常包括调查法、实验法和观察法,即以实地走访调研、开展座谈会、问卷调查等方式收集评估信息。除此之外,资料查阅法也是经常使用的方法,通过线上、线下查阅相关法律法规和政策运行记录收集评估信息。以上方法的侧重点和覆盖面各有不同,在运用时只有相互配合才能保证评估信息的准确性和系统性。其次,要紧紧围绕开展立法后评估的地方性法规所规制的特定领域收集信息,避免贪大求全。盲目收集信息易导致资料主次不分,离散性强。最后,收集评估信息要符合既定的规章制度,尤其对涉密信息的收集和使用,要提前告知相关负责人并得到许可,确保评估信息仅用于立法后评估,以实现评估信息收集的“程序正义”。

2.2 建立评估信息系统

目前,我国的信息网络系统已经覆盖社会全行业,地方性法规立法后评估工作的开展应当充分衔接互联网系统,建立评估信息的交流共享平台,最大限度地实现评估主体之间、评估主客体之间的交流合作,以开拓评估信息的收集渠道,避免评估信息的失真与异化,保证评估信息的标准化、规范化和现代化。建立评估信息系统需要注意以下几个方面:第一,组建具备专业背景的人才团队,根据评估对象的不同,将特定领域内的若干评估信息加以分类和汇总,编制评估信息数据库,便于评估报告撰写时查阅与校对。第二,充分利用现代大数据优势和智能信息化设备,提高评估信息的应用化程度,实现评估信息传递的网络化,评估信息利用的高效化,评估信息存储的集约化。第三,提高信息提供者和收集者的敏锐度和责任感,不仅要有甄别、分辨真假信息和主次信息的能力,还要认识到立法后评估工作的严肃性和正规性。

2.3 甄别和分析评估信息

评估信息收集完毕后,首先需要对众多的评估信息进行甄别和归纳,可以参考行政部门在社会管理中产生的数据、执法部门在执法过程中的数据、监督部门对社会和行业监督产生的数据、法律在规制经济实体和企业经营过程产生的数据等,将无序的各种记录、随访、问答等按照对评估内容的认可程度分类集成有序的评估信息。具体做法是:定性的评估信息,应当依据非常肯定、基本肯定、部分肯定、否定几个级别进行统计归纳;定量的评估信息,应当将评估信息中所包含的指标分解为立法后评估指标体系中的各单项指标,然后对照各单项指标的权重分析定量的评估信息在立法后评估综合指标体系中的结构性作用。

2.4 撰写评估报告

评估报告是指在地方性法规立法后并在评估活动结束之后,向评估机关或部门提交的书面说明材料或文件,具体内容涉及地方性法规立法后评估的目的、评估程序、评估标准、评估依据、评估结论以及对评估结果的分析等基本要素,体现了地方立法后评估工作的阶段性成果[20]。一份客观公允的评估报告可以充分发挥地方性法规立法后评估的诊断、监督、反馈、完善和创设功能,使立法部门、执法部门、评估参与者和社会公众能了解地方性法规实施的最终情况。评估报告的撰写要对评估结论进行深入的研究,在此基础上对地方性法规提出的制度设计继续实施或者修改、制定配套机制、改进执法措施等方面进行论证。通常情况下,评估报告应包括三个方面的内容:一是对地方性法规法律条款具体实施情况的总结概括;二是对地方性法规在实施过程中存在的实际问题和成因的详细阐述;三是针对地方性法规的合理性、合法性、地方特色等指标体系出现的文本质量不足和实施效果欠佳的现状提出针对性建议。需要注意的是,由于评估报告是评估结果转化的直接依据,也是地方立法机构完善地方性法规的直接参考标准,因此评估报告的撰写要力求全面准确,尽量不忽略任何细节,提出的建议也要充分考虑社会经济文化大背景和具体实践的可行性,以此引起立法机关的足够重视,促进评估结果快速转化。

3 评估结果转化

从地方性法规立法后评估的程序上讲,评估准备和评估实践都是手段和方式,评估结果的转化才是其最终目的和价值所在。评估结果转化是助推地方立法实现民主性、科学性和妥适性的最关键环节,也是立、改、废地方性法规的重要参考和借鉴资料。评估报告在经过高度系统化和科学化的严格论证过后,首先要经过立法机构的审核通过才能开启评估结果转化程序,然后形成实际可操作的促进地方性法规立、改、废的评估结论,立法机构据此启动相应法定程序;也可以将评估结论作为制定相关立法规划或者下一年度立法计划时的重要参考。一旦凝聚共识的评估结论进入起草、审议、表决通过环节后,评估结果便转化为具有法律效力、必须具体落实和实现的法律条款。

概括而言,评估结果的转化主要在三个方面产生影响:一是提高了地方立法机构的立法质量。经过立法后评估,地方立法机构对于地方性法规中存在的共性问题,可以在之后的立法过程中给予解决,对于不适应经济社会发展,与人民生活水平提高相冲突的制度设计,应当按照法定程序予以及时的补充、修改或废止;二是完善了法规执行的配套政策。行政机构应当根据评估后的地方性法规出台相关配套政策以保障评估结果的顺利转化;三是改进了行政措施,评估结果不光是立法机构开展立法工作的参考,也是行政机构完善行政制度的重要依据,评估结果的转化有利于行政机构在特定领域内严格限定行政职权,避免行政手段越界。与此同时,评估结果的转化也会产生三种法律结果:一是制定新的地方性法规,评估结果中往往会出现要求制定相关法律法规的立法建议,其目的就在于更好地规制某一特定领域,使被评估地方性法规更具有可操作性,法律条款更具有说服力;二是修改现行地方性法规,对于评估结果的一些修改建议,如法律用语不够严谨规范,部分规定的适用范围不够明确,部分制度缺乏论证,需要加大某条款的适用范围等,立法机构都应当修改现行法规予以回应;三是废止地方性法规,法律的废止需要考虑:被规定事件是否已经执行完毕因而没有继续实施的必要,也要考虑该法律规定的内容在其他法律中是否有类似规定以致无单独规定的必要,还要考虑现行法律规定是否已经被新颁布实施的法律取代。若评估结果反映出以上三种情况之一的,则立法机构应当根据评估结果及时对相关地方性法规予以清理废止。

4 结语

我国开展地方性法规立法后评估时间较短,尚处于评估模式形成的初级阶段,要实现地方性法规立法后评估的规范化需要立法机构、行政机构和社会公众的共同努力。一个完整科学、符合程序正义的地方性法规立法后评估模式是地方法治的基本面向,也是国家法治的基本目标。正如亚里士多德所言:“法治应当包含两重含义,已成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律”[21]。法律的生命是要靠立法后评估来维系的,而这也正是实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的题中之意。