区域性河长制工作问题探讨与建议

邢伟强

(深圳市人力资源服务有限公司，广东 深圳 518000)

0 引言

河湖管理保护是一项跨行政区域，跨行业，涵盖上下游、左右岸的复杂系统工程。目前，河长制已成为维护河湖健康生命、解决复杂水问题的重要制度保障。河长制，即由地方各级党政主要负责人担任相应河湖的“河长”，负责组织领导河湖管理和保护工作的一种制度安排。河长制的实施，旨在解决河道水环境治理的2个难点：①河道水环境职责划分不明、责任界定不清的问题；②河道水环境问题多、反复治与集中治叠加等问题。我国河长制推行，可分为3个阶段：早期基层探索阶段(2003—2008年)、推广试点阶段(2008—2016年)、全面推行阶段(2016年至今)。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)以来，截至2018年6月底，全国已有31个省(自治区、直辖市)全面建立河长制。河长制的实施，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等相关工作的有效开展。

随着河长制的推广，河长制的治理体制和制度安排[1]、绩效评估和考核监督机制[2]、实施成效评价[3-5]、公众参与[6]等已成为当前河长制研究的主要内容。除此之外，也有研究针对河长制的具体案例展开介绍[7]，但大多为单一具体案例，且案例分析和理论深入研究有待进一步整合。在“十四五”时期，我国着力实现全面强化、标本兼治、打造幸福河湖的河湖长制3.0版本，就河长制的实施现状及存在问题展开综合分析，对进一步推动河湖管理保护工作具有重要意义。文章在对既往河长制案例分析基础上，结合当前存在的问题，以期为未来的河长制改革与完善提供参考与借鉴。

1 河长制实施进展与特点

1.1 河长制“规范化”指南

“一河一策”方案。2016年，《意见》明确提出“实行一河一策、一湖一策”。2017年，水利部组织制定《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》(以下简称《指南》)，成为河长制精准施策的理论依据。《指南》坚持问题导向、因地制宜，能够辅助有关部门系统研判河流治理存在问题，重点包括河流水资源保护、水域岸线保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复和执法和监督管理等6个方面。《指南》提出问题清单、目标清单、目标任务分解表、任务措施责任清单、整治对象明细表等编制要求[8]，对落实责任主体，明确分工安排起到重要作用。研究以“一河一策”为关键词，在知网系统检索其治理与保护的相关管理研究，共检索到案例93项。检索结果表明，辽宁省和江苏省开展的“一河一策”案例研究较多，见表1。案例中，河道长4.1～2305.7km，流域面积7.7～67900.0km2。在检索到的案例中，系统分析了“6个方面”，存在问题的案例仅占37%。其中，河流水污染、水生态修复、水安全问题是《指南》方案编制中普遍关注的问题[9]，见图1。具体问题包括：点源污染与面源污染并存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染交织；水土流失、河道生态基流短缺、河岸行洪能力削弱等[10]，与其他5类问题相比，体现在执法监管层面的问题较少。近年来，部分省市正在统筹“一河一策”方案编制内容、编制单位、审查流程等。例如，云南省，2022年印发省级“一河一策”方案；重庆市，2023年创新实施全市5300余条河流“一河一策”方案，标志着“一河一策”方案编制全面规范化。此外，四川省、福建省围绕流域风险实际和防洪排涝重大需求，针对辖区范围内的多条重点流域开展了水环境应急“一河一策一图”编制[11]，为河长制管理提供更为精准的空间方案参考，推动了河长制向纵深延展。

图1 “一河一策”方案实际编制过程中关注的主要问题

表1 “一河一策”治理与保护管理研究知网检索结果

1.2 河长制“科学化”决策

河湖健康评估技术。2020年，水利部河长办印发《河湖健康评价指南(试行)》(以下简称《评价指南》)和《河湖健康评估技术导则》。其中，河流健康评价指标19项，必选指标7项：岸线自然状况、违规开发利用水域岸线程度、生态流量/水位满足程度、水质优劣程度、水体自净能力、鱼类保有指数、公众满意度等。水利部制定印发的《2023年河湖管理工作要点》，进一步提出要在2023年全面启动河湖健康评价工作。当前，河湖健康评价已成为河湖管理不可或缺的一部分，是检验河长制“有名”“有实”的重要手段[12]。在河长制3.0时代，河湖健康评价为幸福河湖建设提供重要依据。

河湖健康评价指标的建立，不仅提高了评估的科学性和准确性，还从以下几方面为河长制的管理决策提供有力支撑。

(1)为河长制管理提供全面、实时、动态的数据支持，有利于评估管理措施的实施效果和改善趋势。通过河湖健康评估技术，可以对水质、水污染、水生态、水资源等多个维度进行量化评估，帮助河长全面准确了解河湖健康及保护治理现状。以福建省e河湖健康评价体系为例，该体系实现了河湖健康评价结果的二维码实时呈现。

(2)将评价体系拓展应用于不同流域不同河段，通过横向对比，帮助明确管理优先区域，助力导向准确、施策精准、系统治理的河湖管理。以云南省省级“一河一策”方案为例，该方案将河湖健康评价应用于六大水系、牛栏江及赤水河干流。根据不同河流的健康水平，确定后续管理的优先级别。不同河流的短板指标亦有差异，决定了保护治理目标及标准的不同，反映了区域差异性。

(3)河湖健康评价，可以通过数据采集、科普宣传、社区参与等方式，为加强民间河湖长和“公民科学家”参与提供多样化手段。目前，福建已在全省各地打造集科技创新和科学普及于一体的民间河湖长，以及“公民科学家”协同创新实践基地。基于河湖健康评价工作的需要，“民间河长”“志愿者河长”贡献智慧空间巨大。

(4)河湖健康评价，可以为河长履职考核指标体系构建提供参考，包括水质改善目标的达成情况、水资源合理利用情况等。目前，贵阳市已将河湖健康评价应用于河长履职考核工作中，形成了河长制工作常态化、长效化的监督机制、整改机制，有力推动河长制各项工作的运转。

1.3 河长制“系统化”管理

跨界河流协同治理新方式。当前，水环境治理正在由行政单元治理向流域单元治理，由传统的污染防治向生态化、系统化治理转型。而河长制在加强此类跨界河流上下游、左右岸的协同治理，在推动建立跨界河流突发水污染事件处置，尤其是在预防应对工作机制建设中优势凸显。在跨界河流系统治理中，各地就构建跨流域协作机制及解决具体水环境问题2个方面展开大量探索及有益尝试。

(1)构建跨域协同机制是解决跨域水环境问题的重要前提。在构建面向河长制的跨流域协作机制方面，长三角地区建立“联合巡河、联合管护、联合监测、联合执法、联合治理”的工作机制[13]，川渝地区建立联动体系，组建河长制联合推进办公室。

(2)在创新做法和典型经验方面，厦门市盘活“水资源银行”，采用水库联合调度的创新方法，实现了跨区域生态补水，有效实现了厦门水资源的互补互济、联合调度、联合保障。

跨界河流协同治理，为河长制提供问题靶向，而反过来河长制又能为进一步完善跨界河流协同治理提供制度保障和系统化治理思路。河长制的分级体系可以协助横向水生态保护补偿统筹上下游之间的资金补助、产业转移、人才培训[14]，包括在流域尺度考核标准的确立与分配；河长制的部门协同作用可以帮助完善环境监测体系、联合执法体系；河长制中的“一河一策”“一河一档”、河湖健康评价相关工作，可以为跨界河流系统治理提供本底数据和技术方法。

2 河湖管理保护存在的突出问题及破解途径

2.1 加快推进“一河一策”技术方案和指南编制

“一河一策”技术方案编制帮助明确河流的管理目标和责任，并推动相关部门和责任人履行其职责，是开展河长制的重要保障[15]。尽管已有多条河流开展了“一河一策”方案的编制工作，但系统总结“一河一策”编制方案关键技术的相关研究并不多[16]，且已有编制案例针对性不强。例如，执法监管普遍存在监测硬件设施不完善的问题，水资源保护方面普遍存在用水效率低、节水意识不强的问题。因此，需要根据实际情况，有科学评估当地河流管理的短板，有针对性地采取相应的措施。目前，除云南省、重庆市之外，其他省(直辖市)尚未发布统一的“一河一策”编制技术方案。基于此，未来有待进一步细化“一河一策”方案内容，明确实施技术路线，加快推进符合省市实际情况的“一河一策”技术方案和指南编制。此外，河湖长制迎来3.0版本，强调全面强化、标本兼治、打造幸福河湖，更加注重河流流域的整体性和系统性。由水污染防治向水生态保护修复的转型，对河湖长制发展提出新考验。基于《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，未来有待进一步细化并落实水生态修复相关措施要求[17]。

2.2 强化各级河长协作和赋能社区

社区内人与人的连接性更强，有更强的共同体意识和更多的共同利益。良好的生态环境是广大民众的共同追求，而社区作为提升居民福祉，加强居民凝聚力的基本单元，在河湖管理工作和河长制实行中具有重要作用。目前，在推进排水管理进小区、实施排水许可、创建“污水零直排区”等工作方面，主要责任单位一般在区级水务局、责任公司和相关街道办，社区功能体现不足。有待立足现有的省、市、县、乡、村等五级河长体系，充分发挥流域管理机构统筹协调作用，创新河长制的社区参与模式。进一步赋能社区，发挥社区在宣传动员与教育培训，以及排水许可与排水户分类管理等方面的作用。同时，以社区为重要抓手，来加强“民间河长”“志愿者河长”与业内河长联动，纵深推进河湖长协作。为进一步促进横向跨界河湖区域河湖长协作，有待以河湖健康评价体系为基础，加强对跨界水域的监测与评估，加快建立跨界生态补偿机制，平衡各方利益，促进合作共赢。

2.3 促进河长制与跨界流域管理的深度融合

作为完善地方水污染治理决策执行和协调联动保障机制的保障，完善跨界河流河长制是开展跨域水环境治理的核心。长三角、川渝等地已在跨域河长制的机制建立方面展开大量探索，但目前，仍存在跨域流域管理机构职责与工作内容尚未明确、跨省跨部门联防联控不充分、流域监测监控与信息共享有待提高等问题[18]。未来进一步强化区域联合机制，有效解决具体的跨域水环境问题，需要关注以下2点。

(1)充分发挥流域管理机构在省级河长协作中的作用，以及在流域综合规划、水资源规划、生态环境保护规划、岸线保护与利用规划编制工作中的作用。

(2)推进解决流域治理保护重难点问题，包括跨省级河湖健康评价，“一河一策”联合编制，跨省际河湖“四乱”问题跟踪检查，跨省横向生态补偿机制建立，数字孪生流域、智慧河湖等流域信息共享平台建设等重大事项。

3 结论

河长制为水环境管理提供重要机制保障。文中探讨了河长制在河流管理中的实施进展、特点及其存在的问题。研究表明，河长制在实施过程中需遵循“规范化”“科学化”“系统化”等3个原则。河长制实行的关键抓手包括“一河一策”方案、河湖健康评估技术和跨界河流协同治理。未来，还需加快推进省市“一河一策”技术方案和指南的编制，细化方案内容并明确实施路径。同时，以社区为重要依托，加强“民间河长”“志愿者河长”和业内河长联动，纵深推进河湖长互动及长效协作，形成全社会共同参与、共同保护的良好氛围。充分发挥流域管理机构的作用，促进河长制与跨界流域管理的深度融合，基于河长制进一步构建高效、可持续的河湖管理体系，推动河湖管理转型升级。