江苏开辟低空经济发展新赛道路径探讨

习近平总书记在二十届中央政治局第十六次集体学习中强调：“要做好国家空中交通管理工作，促进低空经济健康发展。”自2023年底中央经济工作会议首次将低空经济定义为战略性新兴产业以来，国内对低空经济的重视程度不断提高，低空经济先后被写入2024年全国两会政府工作报告和党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，低空经济已经成为新质生产力的重要内容。面对新形势新要求以及习近平总书记“使江苏成为发展新质生产力的重要阵地”的殷切嘱托，2024年8月，江苏省委书记信长星在苏州调研时强调，要使低空经济成为江苏发展新质生产力的新引擎。发展低空经济、开辟新质生产力这一新赛道，已经成为摆在江苏面前的一道必答题。

一、低空经济对江苏开辟新领域新赛道意义重大

低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。作为全球瞩目的新赛道，低空经济在提升区域竞争力、推动经济增长、促进产业升级、引领科技创新和改善社会民生等方面具有全方位意义。要成为发展新质生产力的重要阵地，江苏必须加快发展低空经济。

提升区域竞争力。低空经济作为高科技主导、高效能运营和高质量发展的新兴领域，正在成为国内外区域竞争的焦点。西方发达国家纷纷推出政策支持低空经济的发展。美国联邦航空管理局（FAA）、欧洲航空安全局（EASA）、德国的运输与数字基础设施部（BMVI）各自制定了通用航空和无人机的安全标准和管理规定；日本政府出台了一系列支持政策鼓励企业在本土开展低空经济业务；韩国政府在制定产业发展规划的同时还建设了低空飞行试验区。在国内，江苏周边省份以及传统对标省份均已提出推动本地区低空经济高质量发展，并相继出台了未来几年的行动方案。如安徽发布了《安徽省加快培育发展低空经济实施方案（2024—2027年）及若干措施》，北京和广东分别发布了《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）（征求意见稿）》及《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》，上海发布了《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，浙江发布了《浙江省人民政府关于高水平建设民航强省、打造低空经济发展高地的若干意见》。要在此轮区域竞争中脱颖而出，江苏必须加快发展低空经济。

推动经济增长。低空经济覆盖领域广、辐射能力强，既涵盖飞行器制造、运营和服务等多个领域，又能带动航空、新能源、新材料等众多相关产业的发展，具有极为广阔的发展潜力。无人机龙头大疆公司的产品不但被用于物流配送，还被广泛应用于影视制作、灾害救援等众多新领域，为许多不相关行业新建了连接。据工业和信息化部赛迪研究院发布的报告显示，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，预计到2026年规模将突破万亿元，到2030年规模将超过2万亿元。基于此，北京、上海和广东等地均提出了发展目标，计划在未来几年内形成规模化的低空经济产业，推动地方经济长期稳定增长。北京提出到2027年低空经济相关企业数量突破5000家，带动经济增长超1000亿元，成为“全国低空经济发展的标杆城市”；上海提出到2027年低空经济核心产业规模达到500亿元以上，要打造具有国际影响力的“天空之城”；广东提出到2026年低空经济规模超过3000亿元，形成广州、深圳、珠海三核联动的低空经济产业格局，要打造“世界级低空经济高地”。要打造新的经济增长点，江苏必须加快发展低空经济。

促进产业升级。低空经济涵盖范围广、关联能力强，属于高端制造和服务业，对新技术的应用和相关产业链的优化升级具有强大的促进作用。在国外，亚马逊公司的Prime Air项目在美国联邦航空管理局的支持下，通过无人机物流技术进步带动了无人机制造、物流管理及通信技术等产业的升级；德国政府与空中客车公司合作开发无人机交通管理系统，促进了航空航天和信息技术产业升级；在日本国土交通省支持下，雅马哈公司的农业无人机广泛应用，不仅提升了农业生产效率，还推动了农业科技产业的升级。在国内，浙江吉利控股集团的太力飞行汽车项目推动了先进航空技术和材料科学的发展，在促进相关制造业升级的同时，孕育着飞行汽车产业，催生了无人机巡检、低空旅游等新型服务模式。要推动产业升级向更高端发展，江苏必须加快发展低空经济。

引领科技创新。低空经济的发展对包括新能源技术、无人驾驶技术、新一代信息技术等前沿技术领域提出了新要求。提升低空飞行器的续航能力和环保性能对新能源技术提出了新要求，提高飞行的安全性和可靠性对无人驾驶技术提出了新要求，打造安全可靠高效的低空运营管理系统则对新一代信息技术如物联网、大数据和云计算等提出了新要求。为回应这些新要求、新挑战，美国航空航天局（NASA）参与了无人机系统交通管理（UTM）研究，德国慕尼黑工业大学与多家企业合作建立了无人机研究中心，法国邮政与巴黎高等矿业学院合作进行邮件递送试验，英国伦敦帝国理工学院开发了基于人工智能的无人机交通管理系统。在国内，北京和上海均设立了专项基金支持低空经济相关技术研发，如北京市政府与清华大学合作成立了无人系统研究院，上海则通过举办国际无人机展览会展示低空经济的最新科技成果。可以预见，低空经济必将引发新一轮的科技创新。要在此轮科技创新中不落伍，江苏必须加快发展低空经济。

改善社会民生。作为比陆地更辽阔的空中经济形态，低空经济不仅为经济发展开拓了崭新舞台，还能在提供极具未来感的出行和服务基础上，引发社会民生等领域的深刻变革。在农业生产上，无人机已经被用于精准施肥、病虫害防治等工作，在减少化学肥料和农药使用的同时保护了人们所处的生态环境；在医疗救护上，无人机已经被用于快速运送急救药品和设备，缩短了救治时间，提高了对病患者的服务水平；在城市管理上，无人机已经被用于城市规划和交通监控，提高了城市规划和管理的智能化水平。此外，低空经济还能强化城市间联系，缩小地区差距，促进区域协调发展，提高公共服务均等化水平。加拿大的无人机搜救队利用无人机技术进行紧急情况下的山林搜救，澳大利亚红十字会与悉尼科技大学合作开展了利用无人机在偏远地区进行医疗物资递送的项目，提高了对偏远地区和在紧急情况下的服务水平和能力。在国内，广东多地利用无人机进行了形式多样、内容丰富的农业作业，在多方面取得了综合成效，获得了权威媒体的广泛关注。要提升居民的获得感和满意度，江苏必须加快发展低空经济。

二、江苏在低空经济新赛道上的探索与实践

江苏高度重视低空经济新赛道的高质量发展，省内各地结合自身特点，积极开展了多样化的探索与实践。低空经济政策体系正在形成，区域特色正在显现，产业集聚初具规模，应用场景不断丰富。既体现出低空经济在江苏经济社会发展中的活力与潜力，也为江苏低空经济高质量发展奠定了坚实基础。

政策体系正在形成。早在2018年，江苏省政府办公厅就印发了《江苏省中长期通用机场布局规划（2018—2035年）》，提出到2035年，要建成35个通用机场，远期通用机场数量达到70个，实现15分钟航程覆盖全省，为江苏发展低空经济提供了先发优势。2024年8月，省政府办公厅印发了《关于加快推动低空经济高质量发展的实施意见》，明确要求到2027年，江苏要形成运转高效的低空空域协同管理机制，低空经济发展规模全国领先；到2030年，基本建成智能互联、功能完善、安全高效的低空设施网络，低空飞行应用融入生产生活，低空经济成为全省战略性新兴产业新增长极，努力建成“具有世界影响力的低空经济发展高地”。在此目标指引下，南京、苏州、无锡、常州、镇江等市已先后出台了促进低空经济高质量发展的三年行动方案，明确了各自的发展目标；苏州和无锡还制订了低空经济产业发展促进条例（正在征求意见）；《扬州市低空经济高质量发展实施意见》提出，要把低空经济作为扬州“613”产业体系首群首链的重点突破领域，推动低空经济成为扬州新质生产力的典型代表。

区域特色正在显现。苏南地区的无锡、苏州、常州等地依托强大的制造业基础和技术创新能力，在无人机制造、智能控制系统等方面取得了显著成绩，特别是在无人机整机生产和关键零部件研发方面具有竞争优势。南京作为省会城市，拥有丰富的科教资源，成为低空经济研发和人才培养的重要基地，并通过产学研融合发展形成了一批具有自主知识产权的产品和技术。而扬州、泰州、镇江等地则注重低空经济与地方特色产业的结合，如扬州在低空旅游、农业植保等方面积极探索，发挥了当地旅游资源和农业产业的优势。苏北地区的徐州、连云港、盐城等地则凭借广阔的地域空间，大力发展无人机物流配送业务，并在应急救援、森林防火等公共服务领域进行了有益尝试。淮安、宿迁等地则侧重于低空经济的服务业发展，通过建设飞行服务站、开展无人机培训等方式，逐步构建起涵盖飞行服务、教育培训等在内的服务体系。此外，南京、苏州和无锡等地在低空空域管理改革方面先行一步，探索建立军地民协同机制，优化空域资源配置，为低空经济的健康发展提供了有力保障。

产业集聚初具规模。江苏在低空经济产业链上的企业数量众多，产业基础雄厚。相关统计数据显示，截至2024年8月，江苏全省共有低空经济相关企业3686家，位居全国第三。南京构建了以动力系统制造、机载系统制造、无人机研发、空管系统开发等为重点的产业体系，集聚低空经济相关企业达百余家，2023年低空经济关联产业营收近30亿元；苏州集聚低空经济产业链相关企业约350家，建成了涵盖多领域的低空空域数字孪生系统和全市综合监管服务平台，实现了制造业与低空经济的有机融合。此外，无锡市宜兴市所辖的丁蜀镇，扬州市的高邮市、邗江区，盐城市的建湖县等地的低空经济产业园，以及常州高新技术开发区的无人机产业园、徐州临空新城的临空产业园、淮安的无人机物流配送中心等，都吸引了众多企业入驻，形成了各具特色的低空经济集聚区，这些集聚区不仅推动了无人机研发、制造等领域的快速发展，还促进了航空、能源、物流、港口货物运输、农业、矿业和旅游业等多个相关产业的交汇融合。

应用场景不断丰富。江苏低空经济的应用场景不断丰富，市场拓展步伐不断加快，社会民生不断改善，展现出广阔的发展前景。在应急救援、医疗救护、农林植保、国土测绘、城乡治理、公共安全监管、生态环境监测、气象服务以及电力、交通巡检等方面，低空经济都发挥了重要作用。例如，苏州消防首创“无人机+烟感”智慧消防应用，解决了古城区狭窄胡同消防车进不去的问题；南京市推出了“空中赏樱专线”项目，丰富了旅游体验；无锡市推出了“空中出租车”，成为全国第二个空中出租车项目的落地城市。此外，省内还有多个城市开展了利用无人机进行低空物流快递的服务。这些新场景新应用不仅拓展了低空经济新市场，也提升了居民的生活质量。

尽管江苏在低空经济发展方面取得显著成就，但也面临一些问题和挑战，主要表现为：空域规划不够科学，军地民协同管理不够顺畅，飞行服务保障体系不强以及相关法规针对性不足；核心产业规模相对较小，“链主”级别的企业数量偏少，产业链韧性较弱，核心和相关产业之间融合度较低；应用场景挖掘不足，示范项目特色与整合不够，市场需求有待拓展；技术研发投入相对不足，产学研合作不够紧密，技术创新生态尚未成熟；专业人才数量存在缺口，复合型人才短缺以及高端与领军人才严重不足。

三、促进江苏低空经济高质量发展的路径选择

针对江苏低空经济高质量发展面临的问题和挑战，在借鉴湖南、四川和安徽等全域低空空域管理改革试点省份，以及广东、上海等先进地区经验的基础上，江苏要进一步优化空域管理机制，推动产业发展融合，拓展市场应用示范，促进技术研发创新，加强人才培养与引进。

优化空域管理机制。空域是低空经济的关键舞台，完善的空域管理机制是低空经济迈向高质量发展的坚实基础与重要前提。要科学规划和分类划设空域，根据不同飞行需求和安全要求，明确管制、监视、报告及灵活转换空域的使用范围和管理要求。例如，在城市核心区及重要设施周边设置严格管制空域，限制飞行活动，确保城市安全和重要设施正常运行；在旅游景区和偏远地区设置灵活转换空域，方便通航飞行，提高空域使用效率。在此基础上，要建立高效的军地民协同管理机制，加强沟通协调，打破信息壁垒，实现资源共享与优化配置；同时，要成立由政府部门、军队代表和民航管理部门共同组成的专门协调机构，定期召开会议解决问题，在重大活动或紧急情况时迅速协调各方力量，确保低空飞行安全顺畅。此外，要完善低空飞行服务保障体系，建设全省统一的A类飞行服务站，为通航用户提供一站式服务；搭建低空飞行服务平台，让用户可通过互联网随时提交飞行计划、查询气象和航行情报，实时掌握空域动态，提高服务效率。最后，要积极推动地方性通航法规的制定和完善，明确各方职责权利，规范低空飞行活动，确保法规可操作性和有效性，为低空经济发展提供坚实的空域管理底座。

促进产业发展与融合。低空经济发展需要产业推动，当下江苏在低空经济核心产业、相关产业以及龙头企业方面，与广东和山东相比仍略显薄弱。首先，要大力发展低空经济核心产业，加大政策扶持力度，对从事核心产业如低空飞行器制造、核心零部件研发生产等的企业给予资金补贴、税收减免等优惠政策，吸引更多企业进入核心产业领域；同时，要强化产业基础设施建设，合理规划布局低空经济产业园区，搭建公共服务平台，提高产业的承载能力和发展活力，推动核心产业规模不断扩大。其次，要促进产业链上下游企业在技术研发、产品生产和市场销售等环节的深度合作，在提高核心产业链整体韧性和协同效率的同时，不断补链延链，带动相关产业的发展；与此同时，要集中资源培育重点企业，筛选出具有发展潜力的企业，在土地、资金、技术、人才等方面给予全方位的支持，提升企业的创新能力和管理水平，助力企业成长为“链主”企业。最后，要建立跨部门协调机制，打破部门之间的行政壁垒，攻克技术兼容性难题，建立统一的技术标准体系，从政策和技术两方面创造良好的产业融合环境，提升核心产业和相关产业的融合度。

拓展市场应用与示范。产业发展需要市场拉动与需求带动，与先进地区相比，江苏低空经济在市场开拓和场景应用方面仍显不足。首先，针对应用场景挖掘不足的问题，要充分借鉴上海和深圳等先进地区经验，加大对低空经济市场应用的扶持力度，制定相关政策鼓励企业创新应用场景与领域；对在物流配送、城市管理、农业植保等常规领域开展应用的企业给予财政补贴和奖励，降低运营成本，提高企业积极性；同时，要激励企业挖掘更多新兴商业活动、特殊地理环境作业等尚未被充分开发的应用场景。其次，在示范项目特色与整合方面，要设立示范项目专项资金，注重特色打造，结合当地资源优势和产业特色设计项目，例如低空旅游示范区融合当地自然景观或文化遗产元素，无人机物流配送示范园区与周边产业布局紧密结合体现高效配送特色；同时加强各示范项目之间的整合，构建相互关联、协同发展的示范体系，为企业提供示范和借鉴，推动低空经济在各领域的广泛展开。最后，通过举办低空经济展览、论坛等活动，利用媒体网络广泛宣传低空经济的优势和应用案例，提高公众认知度和接受度，为拓展低空经济市场需求奠定群众基础。

推动技术研发与创新。作为未来产业，当前低空经济发展在通信与感知、导航与定位、动力与能源、飞行控制与安全、气象监测与应对、空中交通管理等方面面临多种技术难题，主要表现为低空网络覆盖不足，感知和智能航路规划能力缺乏，续航能力有待提升，快速充电技术亟待研发，自主飞行控制能力尚需提高，故障预测与诊断技术欠缺，精准气象监测技术不足，复杂环境下定位精准度难以保证，多飞行器协同管理困难，地面交通融合技术薄弱等。为此，必须加大对低空经济核心技术研发的投入力度，重点支持低空飞行器的动力系统、智能控制、通信导航等核心技术研发，提高江苏在低空航空器尤其是eVTOL整机设计制造、低空通信保障、低空环境感知、低空精准导航、低空飞行监控、低空多飞行器协同等关键领域的技术水平。其次，要以低空经济核心技术为纽带，鼓励高校和科研机构与企业联合开展科研项目，支持企业与高校共同研发新型通用航空器，提高其性能和安全性，共同攻克技术难题和促进技术成果的转化和应用。最后，要加强与国内外先进地区的技术合作与交流，引进先进技术经验，组织企业参加国内外通用航空展览和技术交流活动，与国内外科研机构和企业建立合作关系，共同开展技术研发和项目合作。

强化人才培养与引进。新兴产业必然会面临人才问题，从人才结构看，江苏低空经济从专业人才、复合人才到高端与领军人才的欠缺程度依次加深。针对专业人才问题，要鼓励高校增设无人机设计、制造、运营管理等相关专业，并确保课程内容紧贴行业前沿，以培养出符合市场需求的专业人才；同时，通过校企合作的方式，建立实习实训基地，让学生在校期间就能积累丰富的实践经验，提升其就业竞争力。针对复合型人才短缺问题，要优化高校和职业院校的专业设置和课程体系，增加低空经济特色专业和课程，注重多领域知识的交叉融合，培养适应产业发展的多元化人才，加强低空经济管理、营销、法律等相关产业人才和跨学科复合型人才的培育。针对高端与领军人才严重不足问题，必须加大对高端人才的培养与引进力度，制定更具吸引力的人才引进政策，吸引国内外优秀人才加入低空经济领域；同时，要设立专项基金支持顶尖人才的研究与发展活动，通过科研启动资金、建设人才公寓等一系列优惠政策，提高人才待遇和福利以及提供良好的工作环境和发展空间，确保人才能够安心扎根于低空经济领域，防止人才流失。此外，要加大对继续教育的支持力度，通过培训和再教育等方式帮助在职人员不断更新知识结构，实现技能动态转移和提升，不断适应行业发展的新要求。

（作者系中共江苏省委党校经济管理教研部教授）

责任编辑：张蔚菊